VI SA/WA 615/06

VI SA/Wa 615/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Maria Jagielska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie piasków [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2004 r., 2. stwierdza, iż decyzje o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. Sp. j. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem powtórnego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga A. spółka jawna w L. na decyzję nr [...] Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia T. spółka z o.o. koncesji nr [...] w części dotyczącej złóż [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] lutego 1996 r. T. Spółka z o. o. w S. (zwane dalej: T.) złożyła wniosek o koncesję na wydobywanie kopalin ze złóż [...] położonych w obszarze i na terenie górniczym [...]. W związku z tym, że wniosek nie spełniał wszystkich wymagań ustawowych wezwano wnioskodawcę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez m.in.: określenie czasu na jaki koncesja miała być udzielona wraz ze wskazaniem daty rozpoczęcia działalności - art. 18 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - prawo geologiczne i górnicze – (Dz. U. Nr 27, poz. 96) zwanej dalej: p.g.g., złożenie dowodu prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznych w celu ubiegania się o koncesję (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.g.) i złożenia oceny wpływu wydobycia kopaliny na środowisko (art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.).
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. udzielił T. koncesji Nr [...] na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich ze złóż: [...] objętych obszarem górniczym [...], położonych na terenie powiatów [...] w województwie [...] (pkt 2 koncesji). Jednocześnie w pkt 1 decyzji koncesyjnej uchylono z dniem [...] kwietnia 1997 r., za zgodą strony, koncesje o numerach [...] udzielonych T. na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich ze złóż: [...] położonych na terenie gminy [...], objętych obszarem górniczy [...]. Dla wszystkich wymienionych złóż ustanowiono nowy obszar górniczy [...] o powierzchni 15 009319 m2 (pkt 3 koncesji). Koncesja ta została udzielona do 2014 r. i nie określała daty rozpoczęcia działalności przez koncesjonariusza.
W dniu [...] listopada 2002 r. A. spółka jawna w L. (zwana dalej: A.) wraz z G. spółka z o.o. w S. [...] wystąpiły o stwierdzenie nieważności tej koncesji, ograniczając następnie swój wniosek do złóż [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w żądanej części. Uznając, że wnioskodawcy jako posiadający prawa do nieruchomości gruntowej mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., Minister Środowiska stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż argumenty podniesione we wniosku nie zasługują na uwzględnienie. Stanowisko to podtrzymał organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę A.
Ustosunkowując się do argumentów zawartych zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister w uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazał, że w przypadku obszaru górniczego o znacznej powierzchni jednoczesne prowadzenie eksploatacji na całym terenie nie jest możliwe, a zatem uchybienie polegające na braku określenia terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej nie może nosić charakteru rażącego. Ponadto podniósł w motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2004 r., że środki kontroli decyzji określone są w art. 101 i nast. p.g.g. oraz w art. 21 Prawa działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101,poz. 1178 ze zm.), zaś koncesja nie została wydana ponad żądanie, a sam brak przywołania art. 155 k.p.a. nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wydany w sprawie z tej skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt VI SA/ Wa 1633/04) uchylający zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. został uchylony w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006r. (sygn. akt II GZK 332/05). NSA uwzględnił skargę kasacyjną złożoną przez Ministra Środowiska i oddalił skargę kasacyjną T. Sp. z o.o. w S.
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółki A. domagającej się uchylenia decyzji Ministra Środowiska, stwierdził iż jest ona zasadna, bowiem koncesja Nr [...], udzielona T., nie wskazywała wymaganej przez przepis art. 22 pkt 3 p.g.g. daty rozpoczęcia działalności. Kwestia ta miała zasadnicze znaczenie, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej został ograniczony do złóż, [...], które były po raz pierwszy poddane miały zostać eksploatacji. Minister Środowiska w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie uznał kwestii braku w koncesji wskazania daty rozpoczęcia działalności przez koncesjonariusza za naruszenie prawa o charakterze rażącym.
W ocenie Sądu, przepis art. 22 pkt 3 p.g.g. w brzmieniu aktualnym oraz z daty wydania decyzji wyraźnie stanowi, że koncesja powinna określać okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności. W ocenie Sądu I instancji, oba elementy wymienione w tym przepisie tj.: "okres ważności" i "termin rozpoczęcia działalności" są obligatoryjnym elementem każdej decyzji koncesyjnej. Ponadto, jak wyjaśnił WSA, ustawodawca w art. 26 p.g.g. wyłączył możliwości zwolnienia podmiotu ubiegającego się o koncesję z wymagań określonych przepisem art. 22 pkt 1-3 tej ustawy. Sąd przypomniał, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. koncesję wydaje się na złoże kopaliny zaś definicja złoża została określona w art. 6 pkt 1 p.g.g. Zgodnie z tą definicją złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobycie może przynieść korzyść gospodarczą. Przywołane przepisy, zdaniem Sądu I instancji, wyraźnie wskazują, że koncesja na wydobywanie kopalin ma nie tylko charakter podmiotowy, lecz także przedmiotowy, bowiem dotyczy złoża (złóż) kopaliny. Tego potwierdzeniem jest też treść przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.g w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z przepisów tych wynika, że wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien określać m.in.: złoże kopaliny lub jego część, która ma być przedmiotem wydobycia (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.g.) oraz stopień zamierzonego wykorzystania złoża (art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.) Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 3 komentowanej ustawy do wniosku należy dołączyć decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej złoża oraz projekt zagospodarowania złoża. Za błędne Sąd uznał twierdzenia uczestnika, że w wypadku przedsiębiorcy posiadającego już koncesję na dane złoże kopaliny wskazanie w decyzji koncesyjnej dotyczącej innego złoża terminu rozpoczęcia działalności nie jest konieczne.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że każda decyzja o udzieleniu koncesji powinna określać termin rozpoczęcia działalności objętej koncesją, czyli termin rozpoczęcia wydobycia kopaliny z danego złoża lub kilku złóż i mając powyższe na uwadze uchylił zaskarżone decyzje Ministra Środowiska, z powodu niespełnienia przez nie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Jak podał Sąd, stanowisko organu ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do obszaru górniczego o znacznej powierzchni wiadomo, iż jednoczesne prowadzenie eksploatacji na całej jego powierzchni nie jest możliwe, to uchybienie polegające na braku określenia terminu rozpoczęcia działalności nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności nie zawierało wyjaśnienia, dlaczego uchybienia tego nie można uznać za rażące skoro przepis art. 22 pkt 3 p.g.g. prawa nakładał na organ koncesyjny obowiązek wskazania w decyzji terminu rozpoczęcia działalności, zaś przepis art. 26 p.g.g. zakazywał odstąpienia od tych wymagań koncesyjnych.
Zdaniem Sądu, brak szczegółowego uzasadnienia decyzji w zakresie oceny zaistniałego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 p.g.g. i wpływu tego naruszenia na całokształt działalności koncesyjnej, cel społeczno-gospodarczy koncesji oraz pominięcie analizy skutków tego naruszenia w aspekcie możliwości cofnięcia bądź ograniczenia działalności koncesyjnej w obrębie nowych złóż przydzielonych koncesjonariuszowi czy też czasu pobierania od niego opłat eksploatacyjnych (art. 84 p.g.g.) czyniło taką decyzję wadliwą, uniemożliwiając sądowi kontrolę jej legalności.
Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez strony postępowania Sąd uznał je za chybione, uzasadniając swoje stanowisko w tym względzie.
2. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: Minister Środowiska oraz T. Spółka z o.o.
3. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną złożoną przez Ministra Środowiska, uchylił wyrok WSA. Uznał, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA stwierdził również naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uznając za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Ministra Środowiska odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia i musi pozostawać z nim w ścisłym związku logicznym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za celny wtedy, jak stwierdził NSA, jeżeli uchybienie temu przepisowi będzie wpływało na wynik postępowania. W rozpatrzonej ze złożonych skarg kasacyjnych sprawie wadliwość uzasadnienia wyroku nie pozwoliła na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a stało się tak z uwagi na brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Jako podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji Sąd I instancji wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a za naruszony przepis uznał art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem, jak podkreślił NSA, wiodące rozważania Sądu zawarte w omawianym uzasadnieniu dotyczą zupełnie innych kwestii, a mianowicie art. 22 pkt 3 p.g.g. który stanowi, że koncesja powinna określać okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności, zaś zaniechanie zamieszczenie tego elementu w decyzji koncesyjnej na tle tego przepisu oraz przepisu art. 26p.g.g. stanowi rażące naruszenia prawa. Tak odczytały intencje Sądu wszystkie strony postępowania sądowego, w tym spółka A., co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na tym tle, pojawiła się uzasadniona wątpliwość co do podstawy rozstrzygnięcia, która nie pozwoliła na przeprowadzenie kasacyjnej kontroli orzeczenia. Pojawił się również skutek na, który zwrócił uwagę Minister Środowiska, że tak zredagowane uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwoliło ustalić wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.
Za przedwczesne uznał NSA pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Środowiska dotyczące w szerokim ujęciu art. 22 pkt 3 p.g.g./ zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 22 pkt 3 p.g.g., związany z tym zarzut naruszenia art.1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, i art.133 p.p.s.a./
NSA uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw w skardze kasacyjnej T.
Podkreślił, że nie ma racji strona skarżąca, twierdząc, że istniały postawy do odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Przepis ten dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich nie była uprzednio przedmiotem innej skargi wniesionej wcześniej w sprawie będącej w toku bądź prawomocnie osądzonej. To, że przed właściwym organem administracji publicznej toczą się równocześnie w różnych trybach postępowania administracyjnej dotyczące decyzji koncesyjnej nr [...] nie miało i nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej decyzji.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zasadzają się na twierdzeniu strony skarżącej, iż spółka A. i G. nie miały przymiotu strony, nie mogły zatem skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, czy też wnosić środków zaskarżenia. Okoliczność ta, w ocenie strony skarżącej, została pominięta przez Sąd, co doprowadziło do naruszenia przepisów procedury sądowej, a to art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art.106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, a także naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 28, art. 61 § 1 i art. 156 § 1 pkt 4.
Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w takim ujęciu jak uczyniła to strona skarżąca, NSA wskazał, że przedmiotem skargi kasacyjnej, o której stanowi art. 173 § 1 p.p.s.a. jest wymienione w tym przepisie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też, kwestionując skargą kasacyjną orzeczenie Sądu należało ją oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego, które Sąd stosował bądź powinien w tej sprawie stosować. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, w którym nie mają zastosowania. Dlatego też powołanie ich w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować ich jako ustawowej podstawy skargi kasacyjnej.
Natomiast redakcja zarzutów skargi kasacyjnej T., odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania sądowego nie pozwoliła na uznanie ich przez NSA za usprawiedliwione. Stosownie bowiem do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego, że musi istnieć potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadmnistracyjnej. NSA przypomniał, że zaskarżony wyrok uchylał decyzje Ministra Środowiska, a właśnie takie orzeczenie musiałoby zapaść, gdyby omawiane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. NSA nie podzielił poglądu strony skarżącej, że ustaleń w tym zakresie mógł dokonać Sąd, korzystając z uprawnień zakreślonych art. 106 § 3 p.p.s.a.. Nadto NSA wskazał, że strona skarżąca myli dwie różne sytuacje prawne a to tę, gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział podmiot nie posiadający uprawnień strony z tą, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi podmiot nie posiadający legitymacji skargowej. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podaje zatem, że uchybienie tym przepisom polegało na zaniechaniu zbadania czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej oraz czy osoby występujące przed organem administracyjnym miały przymiot strony. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podano przepisu, który odpowiadałby postawionej tezie o wniesieniu skargi przez podmiot nie mający interesu prawnego. To zaniechanie w sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie pozwoliło mu na odniesienie się do tak istotnej dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego kwestii. NSA uznał, że zagadnienie to powinno być jednak wzięte w pierwszej kolejności pod rozwagę z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę, tym bardziej, że pojawiło się ono również w podobnym ujęciu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Środowiska
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powtórnie sprawę, zważył co następuje.
Zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podane w skardze.
Przedmiotem rozpoznania jest skarga A. Spółki jawnej w L. na decyzję Ministra Środowiska utrzymującą w mocy decyzję tego organu, odmawiającą stwierdzenia nieważności udzielonej T. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich za złóż [...]objętych obszarem górniczym [...], w części żądanej przez skarżącą Spółkę tj. w części dotyczącej złóż.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok WSA z dnia 12 maja 2005r.. NSA w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 11 stycznia 2006r. nakazał Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważyć kwestie podnoszone w skargach kasacyjnych Ministra Środowiska i T. tj. zarzucany brak w postępowaniu administracyjnym po stronie skarżącej Spółki A. interesu prawnego oraz wskazywany w skardze kasacyjnej T. brak legitymacji skargowej tej Spółki.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca pełnomocnik T. zwrócił uwagę na braki formalne skargi, a to poprzez podpisanie jej jednoosobowo przez G. G. – wspólnika skarżącej Spółki A. Zdaniem T. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie mieści się w zakresie zwykłych czynności Spółki, a nadto wartość przedmiotu, którego skarga dotyczy wykracza poza kwotę 50.000zł ustaloną jako graniczna kwota podejmowanych w imieniu Spółki A. jednoosobowo zobowiązań. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można.
1. Jak stanowi art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Wniesiona przez Spółkę A. skarga została podpisana przez wspólnika Spółki G. J. G. figurującego pod nr 1 rubryki 7 – "Dane wspólników" odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS. W rubryce 1 Działu 2 - "Uprawnieni do reprezentowania spółki" wpisano, iż każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę jednoosobowo do kwoty 50.000zł oraz w sprawach nie przekraczających zwykłych czynności Spółki. W pozostałych sprawach wspólnik jest uprawniony do jej reprezentacji łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem. Powyższe dane znalazły oparcie w KRS, w aktualnym bo z dnia [...] lipca 2004r. odpisie z rejestru przedsiębiorców (do akt sądowych złożona została kserokopia odpisu podpisana "za zgodność" przez radcę prawnego M. J. – pełnomocnika skarżącej – k. 7 akt sądowych ); skarga do WSA złożona została dnia 6 sierpnia 2004r. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, iż skarga została podpisana prawidłowo, ponieważ czynność ta jest czynnością zwykłego zarządu. Z dołączonej w formie załącznika do protokołu wypisu z umowy spółki jawnej A. Spółka Jawna wynika, że umowa nie specyfikuje czynności zwykłego zarządu lub czynności poza ten zarząd wykraczających. Warto dodać, że pełnomocnictwo dla radcy prawnego do reprezentowania skarżącej Spółki w postępowaniu sądowym w sprawie skargi na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji nr [...] wystawiła ta sama osoba, która podpisała skargę tzn. G. G.
Sąd administracyjny uznał, iż skarga została podpisana w sposób odpowiadający prawu tzn. przez osobę upoważnioną do jednoosobowego działania za skarżącą Spółkę. Nie ulega kwestii, że dla oceny czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot prawidłowo reprezentowany, w konkretnej sprawie przez jednego wspólnika, nie można przyjmować wartości koncesji, której unieważnienia domaga się skarżący i odnosić wartość tej koncesji do możliwości jednoosobowego działania w imieniu Spółki w sprawach, których wartość (zobowiązaniowa) nie przekracza 50.000zł. Koncesja, której unieważnienia domaga się skarżąca Spółka jest bowiem prawem podmiotowym przynależnym T. Wniesionej do Sądu skargi na decyzję Ministra Środowiska, odmawiającą żądania skarżącej stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej innemu podmiotowi, nie można również też traktować jako działania przekraczającego czynności zwykłego zarządu i z tego wywodzić, że skarga podpisana została wadliwie, bo przez jednego wspólnika. Ustawa – Kodeks handlowy spółek nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem spraw zwykłego zarządu lub spraw ten zarząd przekraczający. Zaliczenie spraw do kategorii tych, które mieszczą się w kręgu czynności zwykłych i tych, które wykraczają poza ten obszar nie jest podporządkowane sztywnym regułom i przedstawia się różnie w różnych spółkach. W jednej spółce określona czynność będzie czynnością większej wagi, a w innej będzie traktowana jako czynność zwykła (vide: A. Kidyba Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, wyd. III, komentarz do art. 208 Ksh.). Sprawy przekraczające zakres zwykłych czynności to sprawy, w których rozstrzygnięcie jest "wyższej wagi" i na przykład wpływa na stan finansów spółki prawa handlowego, decyduje o poziomie zadłużenia, wartości aktywów lub wysokości kapitału zakładowego. Sprawa, której dotyczy skarga nie jest sprawą tego rodzaju. Nadto, nie mogą być podejmowane jednoosobowo czynności, które wymagają uchwały wspólników. W rozpatrywanej sprawie, z przywołanych dokumentów skarżącej Spółki nie wynika, aby dla skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego wymagane było współdziałanie dwóch wspólników lub wspólnika i prokurenta. Składanie skarg do sądów administracyjnych nie jest również objęte wymogiem podjęcia uchwały w tym przedmiocie , ani nie wymaga zgody wszystkich wspólników. W tym miejscu warto dodatkowo zauważyć, że skargę i jej zarzuty popierała pełnomocnik Spółki radca prawny M. J., której pełnomocnictwo (k. 64 akt sądowych) obejmowało wszystkie czynności podejmowane przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie skargi na przedmiotową decyzję Ministra Środowiska. Dla potrzeb postępowania przed NSA w sprawie ze złożonych skarg kasacyjnych, Spółkę A. reprezentował również ten sam pełnomocnik, a pełnomocnictwo podpisał również jeden członek zarządu – A. W. (k. 152 akt sądowych). Rozważania powyższe dotyczące kwestii prawidłowości złożenia skargi przez Spółkę A. i podpisania jej przez jednego wspólnika tak gdy idzie o zakwalifikowanie tej czynności do czynności zwykłych, jak też nie kwalifikujących się do zaliczenia ich jako wartościowo przekraczających kwotę 50.000zł. wiążą się z interesem prawnym skarżącego w postępowaniu administracyjnym.
2. Gdy idzie więc o interes prawny skarżącej Spółki A. w domaganiu się stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej T., którego brak podnosiły uprawnione z koncesji T. oraz pełnomocnik Ministra Środowiska w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 12 maja 2005r., to jak stanowi art. 61 § 1 Kpa. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony tj. uprawnionego podmiotu - podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Poza sporem jest, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji dla T. zostało wszczęte przez skarżącą Spółkę oraz Spółkę G. Sp. z o.o. w S. Status strony postępowania uzależniony jest, zgodnie z art. 28 Kpa., od wylegitymowania się przez podmiot żądający wszczęcia postępowania interesem prawnym, którego to pojęcia nie należy traktować w sposób abstrakcyjny. Jak to wielokrotnie podkreślał NSA w swoich orzeczeniach, interes prawny wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego i musi być interesem realnym i indywidualnym tzn. dotyczyć musi podmiotu żądającego wszczęcia postępowania bezpośrednio. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (wyrok NSA z dnia 19 marca 2002r.; sygn. akt IV SA 1132/00). W rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska uznał interes prawny skarżącej Spółki i spółki G. upatrując jego źródło w prawach do nieruchomości znajdujących się w granicach objętych wnioskiem (str. 2 decyzji z dnia 12 marca 2004r.) i w konsekwencji rozpatrzył złożony przez te spółki wniosek merytorycznie. Pomijając, iż organ nie poczynił konkretnych ustaleń co do tego, któremu z wnioskodawców przysługuje własność jakich określonych działek gruntu i czy znajdują się one wszystkie, czy tylko ich część w granicach objętych koncesją, w ocenie Sądu, uznanie przez organ interesu prawnego skarżącego i Spółki G. nie znajduje oparcia na tle obowiązującego prawa i ustalonego orzecznictwa, nadto kłóci się z praktyką samego organu w tym względzie i czyni ją niekonsekwentną.
Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) - p.g.g. udzielenie koncesji jest procesem toczącym się na wniosek zainteresowanej strony, w którym uczestniczą wyłącznie właściwy organ udzielający koncesji – art. 16 ust. 1 i 2 p.g.g. oraz wnioskujący o jej udzielenie – art. 18 – art. 21 p.g.g. A zatem wnioskodawca jako domagający się od organu władzy określonego zachowania tj. przyznania mu prawa znajdującego oparcie w konkretnej normie prawa materialnego i wszczynający w tej sprawie postępowanie administracyjne jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
Tak więc stroną postępowania koncesyjnego jest zawsze i w każdym przypadku podmiot o koncesję występujący. Również to on jest stroną ewentualnych postępowań związanych z udzieloną koncesją takich jak zmiana koncesji, wygaśnięcie, cofnięcie koncesji czy wreszcie jej unieważnienie. Jak wypowiedział się w wyroku z dnia 14 listopada 2001r. (sygn. akt II SA 1230/2001) Naczelny Sąd Administracyjny, żaden inny podmiot poza koncesjonariuszem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji.
Powstaje pytanie czy właściciela całości lub części gruntów których dotyczy koncesja można uznać za stronę postępowania w sprawach koncesyjnych na tle ustawy p.g.g.
Orzecznictwo NSA i WSA nie jest w tej mierze jednolite. Jednak wydaje się, że brak jest podstaw do przyjęcia jednej zasady, że zawsze i w każdym postępowaniu dotyczącym koncesji niezależnie od tego czy jest to sprawa o udzielenie koncesji, jej cofnięcie czy wreszcie wygaśnięcie, właściciel gruntu objętego koncesją może mieć prawo strony.
Koncesja udzielona została uczestnikowi postępowania – T. sp. z o.o. [...], które prowadzą działalność objętą koncesją jako koncesjonariusz.
Poza sporem jest, że ani skarżąca Spółka, ani Spółka G. – konkurenci uprawnionego na rynku wydobywczym - nie były stronami postępowania koncesyjnego w rozpatrywanej sprawie, a w dacie udzielenia koncesji nie legitymowały się ani prawem własności terenu, którego tyczyła koncesja, ani informacją geologiczną co do złóż na tym terenie. Wnioskujące spółki wywodziły swój interes prawny z prawa własności do części gruntów objętych koncesją oraz z przysługujących im praw do wykorzystania informacji geologicznych do złóż [...] wynikających z zawartej dnia [...] grudnia 2002r. z Ministrem Skarbu Państwa umowy o udostępnienie tej informacji. Pomijając fakt, iż stroną umowy o udostępnienie informacji geologicznej była wyłącznie nie wnosząca skargi spółka G., podnoszona przez tę spółkę okoliczność, a mianowicie prawo do dysponowania przez nią informacją geologiczną, nie może być podnoszona skutecznie, jeżeli w sądzie cywilnym toczy się, co nie było kwestionowane przez skarżącą, sprawa o stwierdzenie, że udostępnienie informacji nastąpiło nielegalnie. Nadto, w ocenie Sądu, okoliczność ewentualnych praw do informacji geologicznej innego, niż koncesjonariusz podmiotu, jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ prawo dysponowania informacją geologiczną nie jest tytułem, z którego można wywodzić interes prawny dla żądania stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej T., tym bardziej że prawo do tej informacji uzyskano pięć lat po jej udzieleniu.
Powracając do kwestii prawa własności skarżącej Spółki do części terenu objętego koncesją jako źródła interesu prawnego żądania nieważności koncesji udzielonej T., to należy stwierdzić, że brak jest uzasadnienia dla przyznania skarżącej spółce przymiotu strony w tym postępowaniu. Przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej nie stwarza wyłącznie i w każdym przypadku prawo własności części gruntów objętych koncesją. Prawo to bowiem w postępowaniu o udzielenie koncesji ma obowiązek chronić, w ramach obowiązku ochrony interesu społecznego, organ administracji geologicznej, rozpatrując złożony o udzielenie koncesji wniosek. Ochrona ta wyraża się w dbałości o to, aby wnioskodawca przedłożył wraz z wnioskiem tytuł prawny do gruntu, który jeśli nie wywodzi się z własności tego gruntu, a na np. z jego dzierżawy, to jest dowodem na to, że właściciel gruntem rozporządził a wszelkie konsekwencje tego rozporządzenia realizować powinien na drodze postępowania cywilnego.
Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 p.g.g. w dacie udzielenia koncesji uprawnionemu (a i obecnie nie jest wymagany tytuł własności gruntu) uwarunkowane było wyłącznie określeniem prawa ubiegającego się o koncesję do terenu (art. 18 pkt 3 p.g.g.); w wielu przypadkach nie był to tytuł własności. W rozpatrywanej sprawie uprawnione T. otrzymało koncesję na wydobywanie kopalin na gruntach stanowiących wówczas własność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Podmioty te, mimo iż były właścicielami gruntów, które obejmowała koncesja, nie były stronami postępowania o udzielenie tej koncesji, a tym bardziej nie mógł być stroną tego postępowania skarżący, który nabył własność części gruntów, w granicach których znajduje się koncesja, w kilka lat po jej udzieleniu. Brak jest zatem podstawy do kwestionowania decyzji koncesyjnej, w tak drastycznej i doniosłej w skutkach dla koncesjonariusza formie jaką jest żądanie stwierdzenia nieważności koncesji, przez podmiot, który nie był stroną postępowania koncesyjnego, a który nabył w czasie obowiązywania tej koncesji własność części terenu, którego dotyczy koncesja. Skarżący nie wskazał zresztą normy prawa, z której wynikać miałyby dla niego bezpośrednie skutki związane ze stwierdzeniem nieważności koncesji czyli wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jak już wyżej podkreślono, prawo własności części nieruchomości do której przypisana jest koncesja wydana osobie trzeciej, nie może wyłącznie i w każdym przypadku stanowić o interesie prawnym w domaganiu się przez właściciela stwierdzenia nieważności tej koncesji, choć może stwarzać interes faktyczny chroniony w innym postępowaniu, przede wszystkim w postępowaniu cywilnym. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 17 kwietnia 2002r. (sygn. akt II SA 966/01) wydanym w identycznej przedmiotowo sprawie, przymiotu strony w postępowaniu o wygaśnięcie koncesji nie uzasadnia podnoszony przez skarżącą fakt własności znacznej części nieruchomości, na której znajduje się eksploatowane złoże. Takie stanowisko znajduje oparcie w prawie i uzasadnione jest względami ochrony i trwałości koncesji udzielonych w wyniku przeprowadzonej w tym celu procedury. Koncesjonariusze, którzy uzyskali koncesje w sposób prawem przewidziany, podejmując w oparciu o udzieloną koncesję długoterminową i zaplanowaną ekonomicznie i strategicznie działalność, mają prawo oczekiwać, że działalność ta nie będzie mogła zostać wstrzymana, a wręcz zakwestionowana, w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich. Uznanie interesu prawnego n.p. właściciela nieruchomości, której dotyczy koncesja, w domaganiu się przez niego stwierdzenia nieważności tej koncesji stwarza dla koncesjonariusza sytuację niepewności, w której nie można prowadzić w sposób planowy, racjonalny i efektywnie ekonomiczny działalności, dla której koncesja została udzielona. Dodatkowo, zauważyć należy, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze wymienia organy administracji geologicznej, które udzielają koncesji (art. 16 ust. 1 p.g.g.) i sprawują nadzór i kontrolę w zakresie wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień z tytułu udzielonej koncesji – art. 102 pkt 1 i 2 p.g.g. Organy te, zobowiązane przepisami ustawy do przestrzegania procedur koncesyjnych i kontroli prawidłowości wykonywania koncesji już udzielonych, mogą podejmować niezbędne dla realizacji tych celów działania. Mieści się w nich możliwość, a nawet powinność wszczęcia na podstawie art. 157 § 2 Kpa. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że przy jej udzielaniu naruszono prawo w sposób rażący. Nadmienić należy, że w interesie społecznym, którego gwarantem jest organ administracji publicznej, jest podejmowanie postępowania w takich przypadkach i ewentualne eliminowanie z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo.
Wszczynanie jednak postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej innemu podmiotowi, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem własności do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to prawo na jego sytuację prawną a zatem nie może wykazać się interesem prawnym, stanowi naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności z zarówno celami ustawy w zakresie udzielania koncesji, jak też z określonymi ustawowo zadaniami organów administracji geologicznej. Wydanie decyzji w sprawie wszczętej na wniosek osoby nie posiadającej interesu prawnego czyli nie będącej stroną tego postępowania jest rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2000r. (sygn. akt II SA 1599/99), w cyt. już wyżej wyroku z dnia 17 kwietnia 2002r. (sygn. akt II SA 966/01) oraz w wyroku z dnia 6 lipca 2004r. (sygn. akt I SA 2941/02). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych, nie pozwoliło Sądowi na rozprawienie się z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa przy udzieleniu koncesji, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.
Sąd, stwierdzając rażące naruszenie prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.