III SA/Gl 1518/14

III SA/Gl 1518/14 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2015-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 2894/15 - Wyrok NSA z 2017-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
art. 134, art. 146, art. 148
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie Świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji, organ II instancji, Dyrektor NFZ) z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez: "A" w C. (dalej: strona, skarżąca, spółka) od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla miasta C. , kod postępowania [...] .
2. Postępowanie przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia.
2.1. Z przedstawionego przez organ stanu faktycznego wynika, że ww. decyzją organ I instancji oddalił odwołanie spółki dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 marca 2014 r. na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. 2008, nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) zostało ogłoszone prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej dla miasta C. . W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż [... ] PLN na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Dyrektor NFZ podkreślił, że oferty w postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia 31 marca 2014 r., a ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, także zarządzeń Prezesa NFZ.
Skarżąca nie została w tym postępowaniu wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Dyrektor NFZ stwierdził, iż Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.
Dyrektor NFZ wskazał na dopuszczalność przesunięcia terminu ogłoszenia wyników konkursu oraz brak możliwości uzupełnienia ofert po ich złożeniu, na fakt nieinformowania żadnego z oferentów w trakcie postępowania konkursowego o zajmowanym miejscu w rankingu, a także na przeprowadzanie negocjacji z zachowaniem zasady niejawności ich treści wobec innych oferentów i na możliwość zmiany w trakcie drugich negocjacji liczby oferowanych punktów. Dodatkowo organ podkreślił, że złożone przez stronę wyjaśnienia odnośnie personelu zostały uwzględnione.
2.2.Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach.
Uzasadniając wniosek skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, powołując się na naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji poprzez przedłużenie terminu ogłoszenia wyników konkursu, nieinformowanie oferentów o aktualnej pozycji w rankingu, naruszenie zasady niejawności negocjacji poprzez tolerowanie w trakcie ich obecności osób trzecich, niezaproszenie skarżącej do drugiego etapu negocjacji i na zamiar wyeliminowania strony z konkursu poprzez niedoręczenie jej wezwania do wyjaśnienia niezgodności harmonogramu personelu.
2.3. Zaskarżoną decyzją Dyrektor NFZ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Dyrektor NFZ wyjaśnił, że Komisja konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. Wskazał, że w postępowaniu złożono 15 ofert na 15 miejsc wykonywania świadczeń oraz że przeprowadzono 3 kontrole nowych miejsc wykazanych w ofertach. Wyjaśnił, że ocena ofert odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do systemu informatycznego NFZ, w oparciu o algorytm zawarty w Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a system przydzielał odpowiednią liczbę punktów. Liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia i mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami.
Dalej organ odwoławczy podniósł, że w części niejawnej konkursu ofert Komisja konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje, które w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach można przeprowadzić w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. W postępowaniu wybrano 8 ofert. Dyrektor NFZ wyjaśnił, że oferta skarżącej nie została wybrana, gdyż liczba punktów oceny jaką uzyskała, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego - oferta strony uzyskała łączną ocenę 60,000 pkt, w tym 50,000 pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym, wspólną dla 4 oferentów. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert z pozycji od 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 61,923 pkt, w tym 50,000 pkt za kryteria niecenowe.
Dyrektor NFZ argumentował, że skarżąca zaproponowała cenę [...] zł, która została przyjęta przez Komisję. Za cenę spółka otrzymała 10,000 pkt (maksymalna ilość punktów do uzyskania za kryterium ceny wynosiła 20,000). Liczba punktów możliwa do uzyskania, zarówno za kryterium ceny, jak i za pozostałe kryteria, wynikała z Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wbrew zawartym w skardze twierdzeniom spółki, cena nie była decydującym kryterium wyboru ofert. Według algorytmu zawartego we wskazanym wyżej zarządzeniu, za kryterium ceny można było otrzymać maksymalnie 20,000 pkt w przypadku zaproponowania ceny minimalnej. Za cenę oczekiwaną można było otrzymać 10,000 pkt. Skarżąca zaproponowała cenę oczekiwaną, wobec czego otrzymała 10,000 pkt za to kryterium. Za kryteria niecenowe można było natomiast uzyskać 50,000 pkt. Według obowiązującego algorytmu, wbrew twierdzeniom skarżącej, kryteria niecenowe miały więc większą wagę niż kryteria cenowe. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji Dyrektora NFZ z dnia 25 sierpnia 2014 r., że jeden z oferentów otrzymał 50,000 pkt za kryteria cenowe jest oczywistą omyłką, niemającą jednak żadnego wpływu na wynik postępowania konkursowego, gdyż w postępowaniu tym punkty zostały naliczone prawidłowo. Według tabeli nr 14 załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ, za kryterium ceny możliwe było bowiem uzyskanie maksymalnie 20,000 pkt, a maksymalna ilość punktów za kryteria niecenowe w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej wynosiła 50,000 pkt.
Dalej organ II instancji argumentował, że zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ustawodawca nie różnicuje, które z kryteriów jest ważniejsze. Ilość punktów przyznawanych za poszczególne kryteria ustalona została we wskazanym wyżej Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ. Zasady oceny ofert były znane wszystkim oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego. Wszyscy oferenci oceniani byli w konkursie według tych samych zasad. Zadaniem Komisji konkursowej był wybór ofert najkorzystniejszych. W przypadku, gdy więcej oferentów uzyskało taką samą ilość punktów za kryteria niecenowe, jak to miało miejsce w kwestionowanym przez spółkę postępowaniu konkursowym, decydujące mogły okazać się punkty przyznane za kryterium ceny. W tej konkretnej sytuacji punkty te stanowiły jednak bardziej kryterium uzupełniające, gdyż wartość postępowania, podana już przy jego ogłoszeniu, nie pozwoliła na zakup świadczeń u wszystkich tych oferentów. Skarżąca w trakcie negocjacji nie zdecydowała się na obniżenie ceny. W protokole z negocjacji z dnia [...] r. oświadczyła, że cena osobodnia podana podczas spotkania jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Dyrektor NFZ podtrzymał stanowisko, że wybór strategii negocjacyjnej należał do oferenta. Cena proponowana była przez oferentów w oparciu o przeprowadzoną przez nich kalkulację. Komisja konkursowa nie informowała skarżącej ani innych oferentów o zmianie przez nich pozycji w rankingu w trakcie prowadzonych negocjacji. Po pierwsze, zmiany w rankingu miały charakter dynamiczny i z każdymi kolejnymi prowadzonymi negocjacjami z kolejnym oferentem pozycja innych oferentów mogła ulec zmianie. Ponadto, negocjacje, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, prowadzone były w części niejawnej postępowania, stąd też informacje o ich przebiegu nie są podawane pozostałym oferentom.
Organ II instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia zasady równego traktowania oferentów i wskazał, że przejawia się ona w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, co znalazło odzwierciedlenie w postępowaniu zarówno w wymaganiach stawianych oferentom, jak i kryteriach oceny ofert, które były niezmienne w toku postępowania i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.
Dalej Dyrektor NFZ wyjaśnił przyczyny przesunięcia terminu rozstrzygnięcia postępowania i stwierdził, że było ono dopuszczalne. Jednocześnie za bezzasadny uznał zarzut nieprzestrzegania przez Komisję konkursową zasady niejawności w trakcie negocjacji, wskazując, że rozmowy negocjacyjne przeprowadzane były w takich samych warunkach ze wszystkimi oferentami i sposób ich przeprowadzenia gwarantował niejawność tych rozmów. Organ zaprzeczył, by podczas negocjacji przeprowadzonych ze skarżącą doszło do wypływu poufnych, ważnych dla przebiegu całego konkursu ofert informacji oraz szczegółowo wyjaśnił przebieg negocjacji, wskazując, że kalkulacja ceny należała wyłącznie do oferentów. W trakcie pierwszych negocjacji negocjowana była cena, a w trakcie drugich ilość świadczeń. W trakcie drugich negocjacji żaden z oferentów nie miał już możliwości zmiany ceny, co wynikało z treści protokołów z pierwszych negocjacji.
Organ odwoławczy wskazał także, że strona została zaproszona na drugie spotkanie negocjacyjne, w trakcie którego mogła zmienić ofertę liczbową, jednak nie skorzystała z tego prawa i podpisała protokół końcowy na liczbę świadczeń zgodną ze złożoną ofertą. W wyniku tego spotkania podpisano protokół końcowy zbieżny. Wskazał także, że żaden z oferentów podczas negocjacji nie był informowany o zajmowanym miejscu w rankingu, w związku z czym zachowana została zasada równego traktowania oferentów. Organ II instancji wyjaśnił, że mimo problemów z doręczeniem wezwania do wyjaśnienia harmonogramu personelu, wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie zostały uwzględnione.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przejmowania pacjentów przez wybranych świadczeniodawców oraz konieczności zweryfikowania personelu zatrudnionego u wybranego oferenta – A.K. , Dyrektor NFZ wyjaśniając tę kwestię wskazał, że argumenty w tym zakresie nie dotyczą przebiegu przedmiotowego postępowania konkursowego, a zadaniem organu jest ustalenie, czy Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.
W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Dyrektor NFZ wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania, co mogłoby skutkować wystąpieniem uszczerbku w jej interesie prawnym. W ocenie organu świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, a skarżąca otrzymała pełną i przejrzysta, informację co do sposobu wyłaniania świadczeniodawców, poznała szczegółową punktację z podziałem na konkretne składowe oceny oferty, a jej oferta nie została wybrana do zawarcia umowy ze względu na zdobytą pozycję w rankingu końcowym.
3. Postepowanie przed Sądem I instancji.
3.1. W skardze do WSA strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 1, 5 i 6, art. 148 oraz art. 149 ust. 1 ustawy. Ponadto wniosła o przekazanie Sądowi całości akt postępowania konkursowego oraz o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, dotyczących kontynuacji opieki nad pacjentami, nad którymi dotychczas opiekę sprawowała skarżąca, na okoliczność wykazania, że świadczeniodawcy wyłonieni na skutek przeprowadzonego konkursu ofert nie zapewnili pacjentom dotychczas obsługiwanym przez stronę kontynuacji pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej, co jej zdaniem uzasadnia naruszenie przez organ zasad postępowania w znaczeniu materialnym. Jednocześnie spółka wskazała, że podtrzymuje całość zarzutów odnoszących się do postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, wyszczególnionych w odwołaniu oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
3.2. W odpowiedzi na podniesione w skardze zarzuty, Dyrektor NFZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Organ II instancji argumentował, że skarżąca nie wykazała, by przebieg negocjacji doprowadził do jakichkolwiek nieprawidłowości, w szczególności przez ujawnienie informacji w ramach części niejawnej postępowania. Dyrektor NFZ podkreślił, że strona nie twierdziła, że tajemnica negocjacji została naruszona, ale że potencjalnie mogła zostać naruszona. Z opisanego w decyzjach administracyjnych przebiegu negocjacji wynikało, że Komisja konkursowa nie naruszyła w trakcie negocjacji zasad przeprowadzania postępowania, które mogłoby skutkować niewybraniem oferty skarżącej.
Niezrozumiały dla Dyrektora NFZ był zarzut dotyczący naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. przepisu wskazującego na przesłanki odrzucenia oferty, z których jedną jest zawieranie przez ofertę nieprawdziwych informacji. W kwestionowanym postępowaniu takie przypadki nie miały miejsca, a i spółka nie skonkretyzowała tego zarzutu. Wskazała jedynie bardzo ogólnie, że niektóre oferty zawierały nieprawdziwe informacje, nie podając, które oferty i jakie nieprawdziwe informacje zawierały. Komisja nie stwierdziła, by oferty zawierały nieprawdziwe informacje.
Odnosząc się do wnioskowanych przez skarżącą w skardze dowodów z dokumentów, dotyczących sytuacji obejmowania dotychczasowych pacjentów skarżącej przez oferentów wybranych w postępowaniu, organ podniósł, że dowody te nie mają związku z postępowaniem konkursowym. Z przedłożonych dowodów może co najwyżej wynikać, że po zawarciu umów wskutek rozstrzygniętego postępowania konkursowego występowały trudności związane z przekazaniem pacjentów, nad którymi opiekę dotychczas sprawowała skarżąca. Trudności te jednak nie wynikały z naruszenia przepisów postępowania przez Komisję konkursową. Działania podejmowane przez [...] OW NFZ po rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania konkursowego dowodzą jedynie, że oddział cały czas monitorował sytuację i starał się dbać o to, by pacjenci, na rzecz których uprzednio świadczenia zdrowotne były udzielane przez podmioty lecznicze niewybrane do zawarcia umowy, zostali przejęci przez wybranych świadczeniodawców. Już w zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę, że wszyscy oferenci złożyli w konkursie oświadczenia, w których zobowiązali się do objęcia opieką pacjentów, na rzecz których uprzednio świadczenia zdrowotne były udzielane przez oferentów niewybranych do zawarcia umowy w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.
Dalej organ nie podzielił twierdzenia skarżącej, że Komisja błędnie zweryfikowała oświadczenia oferentów, w których deklarowali oni przejęcie pacjentów oferentów niewybranych. Wszyscy oferenci mieli obowiązek złożenia takich deklaracji. Weryfikacji podlegał fakt złożenia takiego oświadczenia. Z oczywistych względów ustalenie, czy wybrani świadczeniodawcy stosują się do zgłoszonej deklaracji, możliwe było dopiero w trakcie realizacji umowy.
Zdaniem Dyrektora NFZ, wbrew ogólnemu twierdzeniu skarżącej, prawidłowo naliczone zostały również w postępowaniu punkty za ciągłość - otrzymali je oferenci, którzy realizowali już umowy wdanym zakresie, co znajduje odzwierciedlenie w § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej o braku wykwalifikowanego personelu u bliżej nieokreślonych przez spółkę oferentów. Kwalifikacje personelu były weryfikowane w trakcie postępowania konkursowego, w przypadku wątpliwości oferenci byli wzywani do wyjaśnień.
Reasumując, Dyrektor NFZ stwierdził, że skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego nie doznała uszczerbku w jej interesie prawnym, spowodowanego naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Niewybranie oferty skarżącej wynikało z tego, że uzyskała ona mniejszą liczbę punktów niż oferty wybrane.
Jednocześnie Dyrektor NFZ poinformował, że przekazane akta sprawy (oferty) zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, zgodnie ze złożonymi w tym zakresie przez oferentów oświadczeniami, stanowiącymi część oferty lub złożonymi do momentu poprzedzającego dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Na złożenie oświadczeń o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy zezwala art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ponadto, możliwość zastrzeżenia poszczególnych elementów oferty została doprecyzowana w Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. Zarządzeniem zmieniającym.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
4.1. Skarga okazała się niezasadna.
4.2. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika zaś, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
4.3. Na wstępie wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora NFZ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.
4.4. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego strony zawartego w skardze, przypomnieć należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, którego zakres wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Odnosząc powyższe do wnioskowanych przez skarżącą w skardze dowodów z dokumentów, dotyczących sytuacji obejmowania dotychczasowych pacjentów skarżącej przez oferentów wybranych w postępowaniu, stwierdzić należy, że nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie zachodzi zatem przesłanka określona w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, przedłożone przez spółkę dokumenty nie mają związku z postępowaniem konkursowym.
Po pierwsze: dotyczą one zdarzeń jakie miały miejsce po zakończeniu konkursu i po zawarciu umów.
Po drugie: trudności związane z przejmowaniem pacjentów, nad którymi opiekę dotychczas sprawowała skarżąca, przez wyłonionych w drodze konkursu świadczeniodawców nie wynikały z naruszenia przepisów postępowania przez Komisję konkursową.
Po trzecie: trudności związane z przejmowaniem pacjentów nie stanowią dowodu na to, że Komisja konkursowa błędnie zweryfikowała oświadczenia oferentów, w których deklarowali oni przejęcie pacjentów oferentów niewybranych, a złożone przez oferentów oświadczenia są nieprawdziwe. Przypomnieć bowiem należy, że wszyscy oferenci mieli obowiązek złożenia deklaracji o przejęciu pacjentów. Natomiast w toku konkursu weryfikacji podlegał sam fakt złożenia takiego oświadczenia, a nie faktyczne zastosowanie się do zgłoszonej deklaracji, którego weryfikacja możliwa jest dopiero w trakcie realizacji umowy.
4.5. W kontekście powyższych uwag nie można podzielić zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Strona nie wykazała bowiem, aby złożone zostały oferty zawierające nieprawdziwych informacje, co stanowiłoby podstawę do odrzucenia oferty. Rację ma Dyrektor NFZ, że w przedmiotowym postępowaniu takie przypadki nie miały miejsca, a i spółka nie skonkretyzowała tego zarzutu. Wskazała jedynie bardzo ogólnie, że niektóre oferty zawierały nieprawdziwe informacje, nie podając, które oferty i jakie nieprawdziwe informacje zawierały.
4.6. Z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych.
Naczelną zasadą obowiązującą w toku postępowania zmierzającego do wyłonienia świadczeniodawcy jest zapewnienie równego traktowania wszystkich stających do konkursu lub rokowań świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób nienaruszający reguł uczciwej konkurencji. Obowiązek równego traktowania świadczeniodawców oraz gwarantowanie uczciwej konkurencji muszą być uwzględniane na każdym etapie postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poczynając od ogłoszenia o postępowaniu przez opis przedmiotu zamówienia, składanie ofert aż po ich ocenę.
Wynikający zatem z art. 134 ustawy o świadczeniach obowiązek równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest przeniesieniem na grunt normatywny ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, adresowanej m.in. do organów stanowiących i stosujących prawo, normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ustanowiona tym przepisem Konstytucji RP zasada równości wobec prawa odnosi się tak do podmiotów będących osobami fizycznymi jak też do osób prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000, sygn. K 23/99; OTK ZU 2000, Nr 4, poz. 89, a także wyrok z dnia 24 kwietnia 2002r, sygn. P5/01, OTK ZU nr 3/2002, poz. 28), obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa, także w dziedzinie gospodarczej (wyrok TK z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 215) i oznacza najogólniej rzecz ujmując, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo tzn. według jednakowej miary – bez zróżnicowań.
4.7. W kontekście powyższego nie można podzielić zarzutu strony o braku podstaw prawnych do przesunięcia terminu ogłoszenia konkursu. Jak trafnie wskazał Dyrektor NFZ uprawnienie do takiego działania wynikało wprost z ogłoszenia konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 13 marca 2014r. Zastrzeżono w nim bowiem prawo do odwołania konkursu ofert w całości lub części oraz przedłużenia terminu składania ofert i terminu ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert. Wskazać należy także, że organ wyjaśnił w decyzji, że przesunięcie terminu rozstrzygnięcia postępowania spowodowane było koniecznością przeprowadzenia przez Komisję konkursową kolejnych czynności określonych procedurą. Natomiast oferenci wzywani byli natomiast do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych, a także do wyjaśnienia np. konfliktu harmonogramu personelu, co było zgodne z obowiązującą procedurą.
4.8. Skarżący nie wykazał także, że doszło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi, że komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:
1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;
2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.
Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 marca 2014 r., że przeprowadzenie negocjacji z oferentami na zasadach określonych w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Natomiast z postanowień art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach wprost wynika, że przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty (sygn. akt II GSK 2042/12 LEX nr 149051).
Podkreślić także należy, że wybór strategii negocjacyjnej należał do spółki, a nie do Komisji konkursowej, a oferent miał prawo poprosić o przerwę w toku negocjacji, czego strona nie uczyniła. W protokole z negocjacji z dnia [...] r. skarżąca oświadczyła, że cena osobodnia podana podczas spotkania jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Wskazać także należy, że tylko w czasie pierwszych negocjacji ich przedmiotem była cena. Natomiast w trakcji drugich negocjacji żaden z oferentów nie miał już możliwości zmiany ceny, gdyż przedmiotem negocjacji była już tylko ilość świadczeń. W konsekwencji nie mogła odnieść skutku, jako spóźniona, zmiana ceny w wysokości zaproponowanej przez spółkę w proteście z dnia 28 maja 2014r., o czym została ona poinformowana w piśmie Komisji konkursowej z dnia 30maja 2014r.
4.9. Sąd podziela stanowisko organu, że nie doszło do naruszenia zasady równości w trakcie negocjacji. Negocjacje prowadzone były przez trzy zespoły negocjacyjne w dużym pomieszczeniu i nigdy nie zapraszano jednocześnie oferentów biorących udział w tym samym postępowaniu. Trafnie Dyrektor NFZ podniósł, że skarżąca nie wykazała, by taki przebieg negocjacji doprowadził do jakichkolwiek nieprawidłowości, w szczególności przez ujawnienie informacji w ramach części niejawnej postępowania. Istotne w sprawie jest również i to, że strona nie stwierdziła, że tajemnica negocjacji została naruszona, ale że potencjalnie mogła zostać naruszona. Rozmowy negocjacyjne przeprowadzane były w takich samych warunkach ze wszystkimi oferentami, co oznacza, że żaden z oferentów podczas negocjacji nie był informowany o zajmowanym miejscu w rankingu, w związku z czym zachowana została zasada równego traktowania oferentów.
4.10. Sąd nie podzielił stanowiska strony odnośnie naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ilość punktów przyznawanych za poszczególne kryteria ustalona została we wskazanym wyżej Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (załącznik nr 1 tabela 14). Zasady oceny ofert były znane wszystkim oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego. Wszyscy oferenci oceniani byli w konkursie według tych samych zasad. Zadaniem Komisji konkursowej był wybór ofert najkorzystniejszych.
Dyrektor NFZ wyjaśnił, że Komisja konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. W konsekwencji nie sposób skutecznie zarzucić, jak chce tego spółka, że w toku konkursu stosowane były zasady i kryteria nieokreślone i znane tylko Komisji. Twierdzenie strony jest całkowicie bezpodstawne.
4.11. Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania naliczonych w postępowaniu punktów za ciągłość - otrzymali je oferenci, którzy realizowali już umowy w danym zakresie, co znajduje odzwierciedlenie w § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Trafnie organ wskazał, że żadna z ofert nie otrzymała zwiększonej ilości punktów ponad te punkty, które wynikały z informacji zawartych w ofertach.
4.12. W ocenie Sądu nie sposób zarzucić Komisji konkursowej dyskryminacji spółki w toku postępowania. Nie doszło do niej w czasie negocjacji, co wykazano wyżej. I choć nie można podzielić stanowiska organu, że nie ponosi on odpowiedzialności i konsekwencji działań Poczty Polskiej, za pośrednictwem której doręczano korespondencję, to jednak wyjaśnienia skarżącej odnośnie zatrudnienia pielęgniarki i żądania dokonania zmian w harmonogramie szpitala na portalu świadczeniodawcy, do czego została wezwana, zostały uwzględnione. Pracownik spółki nie został bowiem wykreślony z oferty. W konsekwencji uchybienia organu w zakresie doręczenia wezwania nie miały wpływu na wynik sprawy – rozstrzygnięcie konkursu, a zatem nie mogą być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji.
4.13. Końcowo wskazać należy, że art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne.
Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (art. 135 ust. 2 pkt ustawy o świadczeniach).
W prowadzonym przez Fundusz postępowaniu, z uwagi na wynikającą z art. 135 ustawy o świadczeniach zasadę jawności postępowaniu oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. W świetle powyższego przyjąć należy, że dostęp do ofert nie jest nieograniczony. Ustawa o świadczeniach przewiduje bowiem przypadki, w których zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o zawarcie umowy jeżeli oferent zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy. W konsekwencji Dyrektor NFZ prowadząc postępowanie administracyjne wszczęte złożonym odwołaniem jest zobowiązany umożliwić wgląd do złożonych ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy taka sytuacja wystąpiła - składając w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ofertę kilku oferentów zastrzegło część informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Przedstawione do wglądu strony oferty zawierały dokumenty "Oświadczenie Oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy", ze wskazaniem na informacje podlegające zastrzeżeniu poprzez wyłączenie jawności. Mając na uwadze zapisy ustawy oraz złożenie przez oferentów w/w oświadczeń, Dyrektor NFZ udostępnił spółce całość dokumentacji z wyjątkiem informacji zastrzeżonych.
Sąd podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 455/13 (LEX nr 1549855), że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie niektórzy oferenci powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa zastrzegli część danych wynikających ze złożonych ofert.
4.14. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.