VI SA/Wa 609/06

VI SA/Wa 609/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Maria Jagielska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Sygn. powiązane
II GSK 407/06 - Wyrok NSA z 2007-05-17
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. z siedzibą w O. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. – utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] października 2005 r. skarżąca Gmina [...] zwróciła się do Ministra Środowiska z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. z siedzibą w O. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2005 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o orzeczenie w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1999 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. w zw. z zastosowaniem art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1190). Zdaniem skarżącej gminy wniesienie powyższego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego stanowi o wyłonieniu się nowej okoliczności, kwalifikowanej jako zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przepisu art. 201 Ordynacji podatkowej. Gmina powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1994 r., I PRN 61/94, OSNP 1995/1/6.
Ustosunkowując się do wniosku Gminy [...] o zawieszenie postępowania spółka I. s.c. podniosła w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r., iż w jej ocenie gmina ta nie jest stroną postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska w sprawie stwierdzenia nadpłaty, co w konsekwencji powoduje, iż przedmiotowy wniosek tego podmiotu nie może być uwzględniony. Niezależnie od powyższego spółka I. s.c. stwierdziła, iż w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonej przez tę spółkę kary pieniężnej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miało prejudycjalnego znaczenia dla prowadzonego przez Ministra Środowiska postępowania w sprawie nadpłaty. Zdaniem spółki I. s.c. ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z Konstytucją nie będzie prowadzić do stwierdzenia, iż wymierzona tej spółce kara pieniężna była należna i że nie wystąpiła tym samym nadpłata.
Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] – działając na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, iż w świetle ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania o stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie zakwestionowanego aktu. Organ wskazał, iż wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym powoduje zawieszenie postępowania wyłącznie w sytuacjach wyraźnie przewidzianych cyt. ustawą (np. art. 54 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Nie dotyczy to jednak postępowań dotyczących zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Oceny tej nie zmienia – zdaniem organu – również powołany przez wnioskodawcę wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1994 r., I PRN 61/94, albowiem dotyczy on zupełnie innego stanu faktycznego, a ponadto spotkał się z trafną krytyką w doktrynie (glosa A. Zielińskiego, Przegląd Sądowy 1995 Nr 7-8, s. 138 i nast.). Zdaniem Ministra Środowiska przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w art. 97 k.p.a. zostały określone w sposób wyczerpujący i nie wolno ich interpretować w sposób rozszerzający. Do przesłanek tych nie należy spór dotyczący konstytucyjności aktu normatywnego. W ocenie organu nietrafne jest ponadto powołanie się Gminy [...] na przesłanki zawieszenia postępowania wynikające z Ordynacji podatkowej.
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca Gmina [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem są kwestie podlegające rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca powołała się na poglądy doktryny zawarte w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, Wyd. Zakamycze 2005, w którym to komentarzu do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca stwierdził, iż choć w analizowanym przepisie mowa o "sądach", to nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że pojęcie to może swoim zakresem obejmować także Trybunały. Oznacza to zatem – zdaniem skarżącej gminy, iż rozstrzyganie danej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, jeśli jest bezpośrednio związane z kwestią rozpatrywaną przez organ wydający decyzję, należy uznać za zagadnienie wstępne i z mocy ustawy winno powodować zawieszenie postępowania.
W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 k.p.a. muszą być interpretowane w sposób ścisły, a więc nie wolno dokonywać ich wykładni rozszerzającej. W ocenie Ministra Środowiska nie istnieje żaden związek pomiędzy postępowaniem w sprawie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, a postępowaniem w sprawie konstytucyjności dotychczasowego art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Postępowania te są całkowicie od siebie niezależne. Zdaniem organu dopiero, gdyby doszło do orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją okoliczność ta stałaby się przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a k.p.a.
Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Gmina [...], działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. Zaskarżonemu postanowieniu Ministra Środowiska strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, iż rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku o stwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu w/w przepisu k.p.a., a także naruszenie art. 124 k.p.a. – poprzez nieoznaczenie stron postępowania. Wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska w uzasadnieniu Gmina [...] stwierdziła, iż jeśli chodzi o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedynie interpretacja terminu "sąd" może stanowić pewien problem. Niemniej w ocenie skarżącej należy jednak przez pojęcie "sad" rozumieć również różnego rodzaju Trybunały, w tym Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie zatem z wykładnią w/w przepisu w każdym przypadku, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w tym Trybunał Konstytucyjny – należy zawiesić postępowanie. Skarżąca gmina stwierdziła, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może dotyczyć w konkretnym przypadku związku bezpośredniego, a w innym przypadku nawet zależności pośredniej. Według strony badanie zgodności z Konstytucją przepisu będącego podstawą wydania decyzji stanowi bezpośredni wpływ na tę decyzję. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – złożony przez Radę Miejską w [...] wniosek z dnia [...] października 2005 r. o zbadanie przez Trybunał zgodności z Konstytucją przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r., będącego jednocześnie podstawą prowadzonego postępowania i wydawanej decyzji, stanowi wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania. Skarżąca stwierdziła jednocześnie, iż zaprezentowana interpretacja nie stoi w sprzeczności z art. 145a k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznych, natomiast zawieszenie jest instytucją stosowaną w prowadzonym postępowaniu. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – należy uznać, iż odmawiając zawieszenia postępowania Minister dopuścił się naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto – według skarżącej – Minister Środowiska w przedmiotowym postanowieniu nie oznaczył w sposób właściwy stron postępowania, albowiem nie wskazał jako strony postępowania Gminy [...], a także przedsiębiorcy wobec którego się ono toczy. Z postanowienia tego nie wiadomo – zdaniem skarżącej, czy stroną jest spółka cywilna, czy dwie spółki prawa handlowego. Skarżąca stwierdziła, że oznaczenie stron zostało dokonane poprzez zapis "otrzymują", co nie przesądza jednoznacznie, czy oznaczono w ten sposób strony postępowania, czy też nie, ponieważ wśród wymienionych podmiotów jest również Urząd Marszałkowski Województwa [...], a – według skarżącej - nie jest on na pewno stroną postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania spółki cywilnej I. s.c. nie jest uzależnione od orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. Zdaniem organu w sprawie jest poza sporem, że adresat decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej (I. s.c.) dokonał zapłaty tej kary m.in. na rzecz Gminy [...]. Skoro zaś wobec utraty mocy obowiązującej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., a następnie uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia tejże kary odpadła podstawa obciążenia w/w karą, to uzależnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie nadpłaty od wyniku sporu dotyczącego konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wymierzenia kary – nie znajduje najmniejszych podstaw faktycznych i prawnych. W ocenie Ministra Środowiska w przedmiotowej sprawie wynik sporu zawisłego przed Trybunałem Konstytucyjnym w najmniejszym stopniu nie może wpłynąć na postępowanie w przedmiocie nadpłaty, albowiem istota postępowania dotyczącego nadpłaty nie odnosi się do zasadności wymierzenia wspomnianej kary, czy też konstytucyjności przepisów, w oparciu o które dokonano jej wymiaru. Zdaniem organu skoro jest poza sporem, że decyzja obciążająca karą została wyeliminowana z obrotu prawnego, to wynik postępowania w przedmiocie nadpłaty nie może być uzależniony od sporu o konstytucyjność przepisu, na podstawie którego dokonano wymiaru wspomnianej kary. Organ zwrócił również uwagę, że – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – postępowanie w przedmiocie nadpłaty nie było i nie jest, a także nie może być prowadzone na podstawie powołanego art. 128 ust. 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem Ministra całkowicie nieuzasadniony jest również zarzut skarżącej gminy dotyczący nieoznaczenia stron postępowania, albowiem nie ulega najmniejszych wątpliwości, że dotyczy ono postępowania w sprawie nadpłaty zainicjowanego przez spółkę cywilną I. s.c., zaś ewidentnym zamiarem skarżącej Gminy [...] jest zablokowanie tego postępowania. Minister Środowiska, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego – podniósł, iż zarówno pod rządem dotychczasowych przepisów, jak i w obecnym stanie prawnym sądy reprezentują stanowisko, że gmina nie ma interesu prawnego w postępowaniach dotyczących opłaty eksploatacyjnej (a w konsekwencji i kary), a jedynie interes faktyczny. Organ podkreślił, iż dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. do Prawa geologicznego i górniczego dodany został nowy art. 84 ust. 10a, wedle którego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej gmina może uczestniczyć na prawach strony. Zdaniem Ministra Środowiska skarżąca Gmina [...] ma w istniejącym sporze wyłącznie interes o charakterze faktycznym, a nie prawnym. W konsekwencji organ stwierdził, iż podejmowane przez stronę skarżącą działania stanowią klasyczny przypadek nadużycia i nie mogą korzystać z ochrony.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – spółek S. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o., działających razem w formie spółki cywilnej I. s.c. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącej Gminy [...] legitymacji do wniesienia skargi, zaś z ostrożności procesowej o oddalenie skargi z uwagi na brak przesłanek do zawieszenia postępowania. Uczestnik postępowania stwierdził, iż skarżąca gmina nie ma interesu prawnego do złożenia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), albowiem przedmiotem postępowania jest jedynie stwierdzenie istnienia nadpłaty, zaś postępowanie to nie prowadzi do ustalenia praw i obowiązków Gminy [...]. Ponadto uczestnik postępowania zwrócił uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...], odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi złożonemu przez Radę Miejską w [...], wobec czego brak jest okoliczności, która potencjalnie mogłaby być podstawą do wnioskowanego zawieszenia. Uczestnik wskazał także, iż brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty. Zdaniem uczestnika prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i tolerowanie udziału w nim nie mającej interesu prawnego Gminy [...], ma jedynie na celu opóźnienie zwrotu bezpodstawnie uiszczonej kary pieniężnej, albowiem zarówno kwota podlegającej zwrotowi kary pieniężnej, jak i podmiot uprawniony do otrzymania jej zwrotu – nie budzą żadnych sporów.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej gminy przedłożył odpis zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lutego 2006 r., na okoliczność, iż postępowanie przed Trybunałem nadal się toczy. Pełnomocnik stwierdził, iż zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. będzie podstawą rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej nadpłaty, a więc orzeczenie Trybunału w tym zakresie ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca dodała, iż interes prawny Gminy [...] należy wywodzić z faktu, iż gmina ta zobowiązana będzie do zwrotu nadpłaty w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia organu. Interesu prawnego gminy można dopatrywać się w przepisie art. 124 pkt 2 cyt. ustawy w zw. z przepisami Ordynacji podatkowej dotyczącymi nadpłaty. Pełnomocnik skarżącej gminy stwierdził, iż odmówienie Gminie [...] przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nadpłaty stanowiłoby podstawę do uznania, iż gmina nie będzie zobowiązana do zwrotu kwoty z tytułu kary nałożonej w związku z wydobywaniem kopalin niezgodnie z warunkami koncesji. Z kolei jeśli gmina miałaby być zobowiązana do zwrotu w/w kwoty, to – zdaniem skarżącej – musiałaby mieć interes prawny w celu obrony swoich interesów. Pełnomocnik stwierdził również, iż w przypadku uznania, że postępowanie w sprawie nadpłaty nie powinno się toczyć, zaskarżone postanowienia powinny być przez Sąd unieważnione.
Obecny na rozprawie pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko – wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik Ministra Środowiska stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie nadpłaty toczy się. Dodał także, iż – zdaniem organu – gmina ma interes prawny do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a więc posiada tym samym interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków(...)".
Zdaniem Sądu skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.
W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).
Zdaniem Sądu istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.
W tej sytuacji należy przyjąć, iż Gmina [...], jako podmiot wnioskujący o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji, ma legitymację czynną, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia w/w postępowania. Choć budzić to może pewne - uzasadnione w świetle art. 28 k.p.a. - wątpliwości, to jednak - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - interesu prawnego Gminy [...] w tym postępowaniu należy dopatrywać się w fakcie, iż gmina ta, w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia organu, zobowiązana będzie do zwrotu spornej nadpłaty.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy jednak wyraźnie stwierdzić, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zarówno ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków. Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, w tym w powołanych przez Ministra Środowiska wyrokach: Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r., III RN 181/98, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/00 i II SA 1533/00, czy też w orzeczeniu z dnia 16 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 195/98, oraz wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05. Taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05.
Oceniając merytorycznie zarzuty strony skarżącej Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. nie narusza przepisów prawa.
Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi to zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4).
Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania w rozpatrywanej sprawie, że obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zostały spełnione.
W ocenie Sądu uznać należy, iż – jak zasadnie przyjął Minister Środowiska – w przedmiotowej sprawie wynik sporu zawisłego przed Trybunałem Konstytucyjnym w najmniejszym stopniu nie może wpłynąć na postępowanie w przedmiocie nadpłaty, albowiem istota postępowania dotyczącego nadpłaty nie odnosi się do zasadności wymierzenia wspomnianej kary, czy też konstytucyjności przepisów, w oparciu o które dokonano jej wymiaru. Nie istnieje żaden związek pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, a postępowaniem w sprawie konstytucyjności dotychczasowego art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Postępowania te są całkowicie od siebie niezależne.
Pomijając powyższą kwestię stwierdzić jednakże należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przede wszystkim jedna z istotnych przesłanek zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie należy w tym przypadku do innego organu ani też sądu, lecz do Trybunału Konstytucyjnego, jako organu sprawującego ocenę legalności przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podnieść, iż judykatura przyjmuje, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją – nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania (tak m.in. /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., I SA/Łd 2042/98, nie publik.; tak również NSA /w:/ wyr. z dnia 1 października 1997 r., SA/Bk 1282/96). Taki pogląd spotkał się również z aprobatą przedstawicieli doktryny (vide: G. Łaszczyca /w:/ Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 93; tak również G. Łaszczyca /w:/ cyt. przez stronę skarżącą Komentarzu do k.p.a. z 2006 r., Wydawnictwa Zakamycze, s. 805).
Zdaniem Sądu dopiero w sytuacji, ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, okoliczność ta może stać się przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a k.p.a., natomiast z całą pewnością postępowanie prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie można zgodzić się również z zarzutem strony skarżącej, iż Minister Środowiska nie oznaczył stron postępowania. Z zaskarżonych postanowień wyraźnie wynika, iż zostały one wydane w związku z wnioskiem skarżącej Gminy [...] o zawieszenie postępowania, zaś samo postępowanie dotyczy ewidentnie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu nałożonej na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Do tych podmiotów kierowane jest więc zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Wskazanie w tzw. rozdzielniku postanowienia Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], czy też Wojewody [...] ma jedynie charakter informacyjny, nie przesądza zaś o przymiocie strony postępowania.
W konsekwencji należy przyjąć, iż skarga Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcia Ministra Środowiska nie naruszają zarówno norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w tym m.in. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 124 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.