VI SA/Wa 5966/23

VI SA/Wa 5966/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Tomasz Sałek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2539 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.) w wyniku wniosku M. Z. (Skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2023 r. nr [...] nakładającą na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2022 r.
Organ ustalił, że będący własnością Skarżącego ww. pojazd, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu [...] lipca 2022 r. o godzinie 08:30 na odcinku S. ul. [...] - [...] ul. [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]), będącym częścią płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] - granica m. P. wskazanego w załączniku nr 2 pkt 13 lit. c) do ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r . Pojazd poruszał się wraz z przyczepą o nr rej. [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ na koncie użytkownika (typu przedpłaconego) w systemie SPOE KAS brak było dostępnych środków na pokrycie należnej z ww. tytułu opłaty. Ponadto Organ ustalił, że doładowanie konta użytkownika kwotą 1000 zł miało miejsce w dniu 1 lipca 2022 r. o godzinie 10:28, tj. już po rozpoczęciu kontroli mobilnej w dniu 1 lipca 2022 r. odnotowanej w protokole kontroli mobilnej nr [...].
Pismem z [...] stycznia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie doręczono Skarżącemu w dniu 2 lutego
2023 r.
Skarżący Pismem, które wpłynęło do Organu w dniu 8 lutego
2023 r. złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że kontrolowany pojazd został prawidłowo zgłoszony do systemu e-TOLL, a przewoźnikowi został nadany numer użytkownika [...], zaś dla ww. pojazdu zainstalowany jest zewnętrzny system lokalizacji o nr [...]. Poinformował, że otrzymał z systemu
e-TOLL notę obciążeniową uwzględniającą opłatę za przejazd kontrolowanego pojazdu w dniu naruszenia. Ponadto wskazał, iż regularnie zasila konta i sprawdza je przed każdym delegowaniem kierowcy do realizacji przewozu. Do pisma załączono wydruk noty obciążeniowej nr [...] oraz wydruk dokonania wpłaty w wysokości 1000 zł w dniu 1 lipca 2022 r. o godzinie 10:28.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, pismem z 9 lutego 2023 r. zawiadomił Skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego.
W piśmie, które wpłynęło do Organu w dniu 28 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o analizę materiału dowodowego z uwzględnieniem przepisów art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. Stwierdził, że brak zasilenia konta spowodowany był trudną sytuacją osobistą osoby odpowiedzialnej za uzupełnianie środków na koncie.
Następnie pismem z 26 kwietnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców poinformował Organ o wstąpieniu do tego postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji i stwierdził, że w przypadku naruszenia stwierdzonego w ramach kontroli mobilnej, gdy doładowanie konta użytkownika nastąpiło po rozpoczęciu kontroli wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, bądź w przypadku naruszenia stwierdzonego w toku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej, gdy właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu dokonał doładowania konta z przekroczeniem terminu 3 dni od dnia zakończenia przejazdu, nie może on zostać zwolniony z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym bez znaczenia pozostaje wówczas okoliczność czy opłata została faktycznie uiszczona. Organ nie znalazł także przesłanek do zastosowania art. 189f oraz art. 189e k.p.a. Podkreślił, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w art. 13k ustawy o drogach publicznych, a organy nie mają możliwości wymierzania ich wysokości ze względu na okoliczności sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył powyższą decyzję wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniósł też o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:
- pisma Sekretarz Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy [...] na okoliczność zadeklarowania przez centralny Organ Państwa, że Organy będą odstępować od nakładania kar i podejmowane przez nie działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny, w szczególności w sytuacji gdy strona uiściła opłatę za przejazd, a zatem nie został naruszony interes finansowy Skarbu Państwa;
- noty obciążeniowej wystawionej prze KAS za okres w którym był wykonywany przejazd oraz screenu konta rozliczeniowego strony na portalu (mojekonto.etoll.gov.pl) na okoliczność tego, że wskazana nota obciążeniowa, uwzględnia należność za przejazd, którego dotyczy ta sprawa, a zatem zaległość z tytułu opłaty za przejazd będącej przedmiotem postępowania powinna zostać ściągnięta po doładowaniu konta, a zatem brak jest podstaw do uznania, że opłata za przejazd nie została uiszczona;
- decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydanych wobec strony w równolegle prowadzonych postępowaniach, a dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie tej samej kontroli na okoliczność tego, że wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL naruszało prawo, a zatem zasadne jest rozważenie odstąpienia od nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej.
Skarżący wniósł także o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniami prejudycjalnymi następującej lub zbliżonej co do istoty treści:
- czy art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dalej: Dyrektywa 1999/62/WE) należy interpretować w ten sposób, że "opłata za przejazd" oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, bez względu na to, czy opłata ta została przedpłacona, bowiem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, co powoduje skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta;
- czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w tym przepisie wymóg proporcjonalności kar przewidzianych za naruszenie przepisów krajowych wydanych na podstawie tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim, jak będące przedmiotem postępowania głównego, w których przewidziano nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1500 zł za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej, w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez niezarejestrowanie i ukrycie przejazdu przed operatorem systemu (por. pytanie prejudycjalne skierowane do TSUE przez bułgarski sąd administracyjny w sprawie C- 61/23);
- czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu, jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje nałożenie jednakowej administracyjnej kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości 1500 zł zarówno za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej (w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona, ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty; jak i za naruszenie polegające na uchylaniu się od obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, gdy strona go ukrywała przed operatorem systemu i w ogóle go nie zarejestrowała. Zatem system sankcji przewidzianych przez polskiego ustawodawcę nie różnicuje ich wysokości w zależności od charakteru i wagi - nie rozróżniając celowego uchylania się od płatności od powstania skonkretyzowanej zaległości z uwagi na brak środków na koncie przed płaconym, co stanowi naruszenie zupełnie innej wagi.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1.1. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych, art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy 2019/520 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie surowej kary pieniężnej - nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia i okoliczności w jakich miało do niego dojść oraz niewzięcie pod uwagę, że strona nie ukrywała przejazdu przed administracją publiczną - został on zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez jego niezarejestrowanie i ukrycie przed operatorem systemu;
1.2. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych, art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 tej dyrektywy, które to pojęcie oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, które pozwala na skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta;
1.3. art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1500 zł (kilkadziesiąt razy wyższej niż należność za przejazd), pomimo że strona zarejestrowała przejazd, nie ukrywała go, została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym strony, które po uzupełnieniu konta mogą zostać rozliczone na poczet tej zarejestrowanej zaległości; co narusza wymóg proporcjonalności przewidziany dla sankcji w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, bowiem nie uwzględnia okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, zrównując tym samym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) z wysokością kary nakładanej w sytuacji, gdy przejazd został zarejestrowany (por. wyrok TSUE z 22 marca 2017 r., C-497/15 i C- 498/15);
1.4. art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności w odniesieniu do kwoty kary łącznej za wszystkie zarzucone naruszenia;
1.5. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy kara 1500 zł za zarzucone naruszenie jawi się jako nieproporcjonalna, tym bardziej, że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy [...], zadeklarował że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady nie będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu;
1.6. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za każde naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli w sytuacji, gdy wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, w tej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa (por. wyrok WSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 905/22 i wyrok z 7 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 923/22);
1.7. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za każde naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej w sytuacji, gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. W tej sprawie trudno jest zaś mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli, w sytuacji gdy strona po przeprowadzeniu kontroli zaczęła skrupulatnie kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już sama kontrola i wszczęcie postępowania wywarła pożądany skutek prewencyjny (por. wyrok WSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 905/22 i wyrok z 7 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 923/22);
2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:
2.1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania - zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez Organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, tak by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; podczas gdy Organ w tej sprawie nie dokonał ustaleń i nie wskazał dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w zaskarżonej decyzji oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała;
2.2. art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), który regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy o drogach publicznych, a które to przepisy pozwalają odstępować od nakładania kar i poprzestawać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie o drogach publicznych zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów ustawy o drogach publicznych odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 1 grudnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do tego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi. Rzecznik przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:
- art. 105 k.p.a. w zw. z art 13 k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez brak umorzenia postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, gdyż przepis ustawy o drogach publicznych przewiduje karę za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a opłata została przez stronę, jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie, uiszczona, co czyniło postępowanie administracyjne w tej sprawie bezprzedmiotowym;
- art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przez błędną ocenę, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego;
- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy system e-TOLL w pierwszej kolejności, po zasileniu konta, pobiera środki na opłacenie zaległych opłat oraz kiedy została pobrana opłata należna z danego dnia przejazdu, czy przejazd został opłacony jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie, czy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenie prawa;
- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ukaranie Skarżącego, pomimo nieścisłości w materiale dowodowym;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w z w. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców przez niezasadne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, w zależności od tego, czy podmiot rozlicza się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, czy też w trybie przedpłaconym;
- art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez nałożenie dotkliwej sankcji finansowej, nieproporcjonalnej do ewentualnej wagi i charakteru naruszenia;
- art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez brak zastosowania w sprawie, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych ww. przepisie, w szczególności poprzez brak potraktowania przez organ wszystkich naruszeń (na Skarżącego nałożono kilka kar za naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej);
- art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ doszedł do przekonania, że nie może zastosować instytucji przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało brakiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, choć naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało przez Skarżącego usunięte, a więc, gdy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa.
Rzecznik poparł przy tym wniosek Skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powołanym kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...). Stosownie zaś do treści art. 13 ha ust. 1 powołanej ustawy opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (opłata elektroniczna) jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13 ha ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ha ust. 6 tej ustawy, wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 powołanej ustawy za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł – w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł – w pozostałych przypadkach.
Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że pozostałe przypadki, o których mowa w pkt 2 tego przepisu, odnoszą się także do samochodów ciężarowych.
Stosownie do treści art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, podmiotem odpowiedzialnym ww. zakresie jest w pierwszej kolejności właściciel pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych.
Należy podkreślić, że odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd.
W rozpatrywanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione.
I tak, odcinek drogi krajowej na odcinku S. ul. [...] - [...] ul. S. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]), będący częścią płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] - granica m. P., po którym w dniu [...] kwietnia 2022 r. o lipca 2022 r. o godzinie 08:30 poruszał się pojazd Skarżącego, został wymieniony w pkt 13 lit. c) załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Naruszenie, które doprowadziło do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w tej sprawie zostało ujawnione w toku kontroli mobilnej prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 1 lipca 2022 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli (vide Protokół z kontroli mobilnej, k. 12-13 akt administracyjnych). Kierujący pojazdem potwierdził ustalenia kontroli składając podpis pod protokołem kontroli, z którego m.in. wynika, że na koncie przedpłaconym Skarżącego powiązanym z ww. pojazdem brak było środków.
Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym pierwsze doładowanie konta Skarżącego w SPOE - KAS miało miejsce w dniu [...] lipca 2022 r. o godzinie 10:28, tj. już po rozpoczęciu kontroli mobilnej w dniu [...] lipca 2022 r. (godzina 08:35), odnotowanej w protokole kontroli mobilnej nr [...].
Przepis art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych stanowi, że kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Informacje o wysokości nieuiszczonej opłaty elektronicznej, są dostępne za pośrednictwem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS. Jednakże zgodnie z treścią art. 8b ustawy o drogach publicznych przepisu ust. 8a nie stosuje się, jeśli do ujawnienia naruszenia doszło w wyniku kontroli, o której mowa w art. 13l, wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zatrzymaniu pojazdu podczas przejazdu po drodze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6. Sytuacja taka miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Jak trafnie przy tym podkreślił Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro naruszenie, które doprowadziło do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w tej sprawie zostało ujawnione w toku kontroli mobilnej prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] lipca 2022 r., to przepis art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych nie miał w niej zastosowania. Okoliczność dokonania przez Skarżącego doładowania konta w tym samym dniu już po rozpoczętej kontroli pozostaje więc bez znaczenia. Odmienne rozumienie powyższych przepisów – jakie prezentuje Skarżący – pozbawiałoby w ocenie Sądu sensu przeprowadzanie kontroli mobilnych na płatnych odcinkach dróg krajowych. Wskazać przy tym należy, że na rządowej stronie internetowej systemu e-TOLL (https://etoll.gov.pl/platnosci/sposoby-rozliczania/konto-przedplacone/) podano, że wniesienie opłaty elektronicznej następuje w tym przypadku przed rozpoczęciem przejazdów po odcinkach dróg krajowych, za które jest pobierana opłata elektroniczna. Użytkownik powinien mieć na koncie rozliczeniowym w e-TOLL środki w kwocie pozwalającej mu na odbycie planowanego przejazdu w całości.
Z tego też względu argumentacja skargi odnosząca się do okoliczności wystawienia Skarżącemu noty obciążeniowej pozostaje nieadekwatna do stanu sprawy. Po pierwsze, nota obciążeniowa nie potwierdza faktu uiszczenia opłaty za sporny przejazd. Po drugie, dokument tego rodzaju mógłby mieć znacznie dla sprawy, gdyby Skarżący korzystał z konta z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, ponieważ to w takim przypadku opłatę elektroniczną za przejazd uiszcza się po otrzymaniu noty obciążeniowej i wpłata od użytkownika w pierwszej kolejności zostanie rozliczona na poczet najwcześniej powstałej zaległości (vide https://etoll.gov.pl/platnosci/sposoby-rozliczania/konto-z-odroczona-platnoscia/). W przypadku posiadania konta przedpłaconego (jakie miał Skarżący) opłacenie noty obciążeniowej nie sanuje zatem zaistnienia przesłanek do wymierzenia kary administracyjnej.
Należy także podkreślić, że to sam Skarżący wybrał formę konta przedpłaconego i jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, winien sprawować kontrolę nad tym, aby środki niezbędne do uiszczenia wymaganych opłat za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych były zapewnione na jego koncie.
Ponadto, ze znajdującego się w aktach zestawienia/historii opłat pobieranych z konta przypisanego do pojazdu Skarżącego wynika, że również za inne uwidocznione tam przejazdy po płatnych odcinkach dróg w dniu [...] lipca
2022 r. przed rozpoczęciem kontroli mobilnej nie uiszczono opłaty elektronicznej (vide k. 14 akt administracyjnych).
W świetle poczynionych ustaleń organ nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek. Zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwia się w tej sprawie brak zaktualizowania się drugiej koniecznej przesłanki, o której stanowi ten przepis prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa" (szerzej na ten temat vide wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19).
Obowiązek, którego naruszenie jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest jasno sprecyzowany w powołanych przepisach ustawy o drogach publicznych i ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 1 powołanej ustawy), a organ nie może jej miarkować.
Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Organ nie naruszył więc fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, co Skarżący zarzucał w skardze.
Podkreślić też należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem zakładać, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na organach administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń. Skarżący w tej sprawie złożył zaś wyjaśnienia (pisma z 6 lutego 2022 r. i z 23 lutego 2022 r.), które nie podważyły prawidłowych ustaleń Organu.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku dowodowego Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma Sekretarza Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z 30 września
2021 r. na okoliczność wyrażonej w tym piśmie deklaracji odstępowania od nakładania kar i podejmowania działań o charakterze prewencyjnym i wychowawczym a nie represyjnym, w sytuacji gdy strona uiściła opłatę za przejazd.
Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Po pierwsze, w sprawie tej materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony. Dowód z dokumentu, o przeprowadzenie którego wnioskował Skarżący, nie był więc niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, gdyż na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach Sąd wątpliwości tych nie powziął.
Po wtóre zaś, przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być każdorazowo wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaś deklaracji o nieistnieniu takich podstaw składanej przez organ administracji publicznej względem podmiotów, które mogłyby zostać objęte sankcją za naruszenie przepisów prawa. Stąd też z ww. pisma nie można wnioskować o braku podstaw do ukarania Skarżącego i jako takie nie jest też przydatne dla potrzeb toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8400/22).
Z kolei analiza treści noty obciążeniowej nie była w sprawie konieczna, z uwagi na irrelewantny charakter tego dokumentu dla oceny prawidłowości nałożenia kary pieniężnej, o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.
Reasumując, poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącego. Zarzucając Organowi administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez ten organ ustaleń.
Sąd nie podzielił również argumentów podnoszonych przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w piśmie z 1 grudnia 2023 r., a dotyczących wadliwości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz naruszenia przez Organ zasady proporcjonalności.
Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w rozpoznawanej sprawie stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Charakter i funkcje sankcji pieniężnej, nakładanej w formie aktu administracyjnego, na podstawie przepisów prawa publicznego za naruszenie obowiązków administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 przywołując liczne poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, w tym również wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych w tym zakresie. Sąd poglądy te podziela i nie uważa, aby niezbędnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy było zwracanie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi. Przyjęta w ustawie o drogach publicznych konstrukcja sankcji pieniężnych nakładanych za naruszenie obowiązku uiszczania opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg, uwzględnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, na który zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym w skardze wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15 (szerzej na ten temat vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5252/23).
Reasumując, Skarżący nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w wyżej przywołanych przepisach ustawy o drogach publicznych, a kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie może być miarkowana.
Na marginesie Sąd zauważa, że Skarżący zgodnie z treścią art. 189k § 1 k.p.a. może wystąpić do organu administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną o udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty, odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty, umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części, umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części. Sprawą Skarżącego jest w tej sytuacji skorzystanie z tej instytucji, tj. zainicjowanie postępowania administracyjnego w trybie wymienionego przepisu.
Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.