VI SA/WA 6049/23

VI SA/Wa 6049/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2037
art. 17 ust. 2 pkt 2; art. 33 ust. 1; art. 15 ust. 1 pkt 3; ; art. 29 ust. 1; art. 3 ust. 1 pkt 2; art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i lit. d; art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2,
Ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią,  amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym
Dz.U. 2016 poz 1639
art. 96 ust. 1, 6;
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 145 poz 1625
ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o  przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7; art. 77 par 1; art. 80;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2012 poz 1008
par 11 pkt 1, 6b, 6c; par 3 ust. 1; par 8 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 9-11, 13-14 ; par 13 pkt 2, 5-6; par 4 ust. 2; pat. 7 ust. 6; par 9 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Gospodarkiz dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie sposobu ewidencjonowania wprowadzonych do obrotu materiałów  wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym
Dz.U. 2013 poz 343
par 4 ust. 1 pkt 2;
Rozpodządzenie Ministra Gospodarki i Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie sprzedaży materiałów wybuchowych,  broni, amunicji, wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz kontroli przestrzegania warunków sprzedaży
Dz.U. 2010 nr 222 poz 1451
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji  oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym  Dz.U.2010.222.1451
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant ref. staż. Anna Chudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ("Minister"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 30 czerwca 2023 r., którą cofnął T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] ("Spółka", "Skarżąca") koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:
• obrotu materiałami wybuchowymi - wyrobami pirotechniki widowiskowej klasy 1.1-1.3 (według klasyfikacji ADR);
• obrotu rodzajami broni i amunicji określonymi w ust. 2-11, ust. 14-15 i ust. 18 Załącznika nr 1 "Rodzaje broni i amunicji" - BA - do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz.U. Nr 145, poz. 1625 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie rodzajów broni";
• obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach: WT XII ust. 3 i 4 oraz WT XIV ust. 1 i 9 Załącznika nr 2 "Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym" - WT - do ww. rozporządzenia w sprawie rodzajów broni.
Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologia o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 2037 ze zm., dalej "ustawa z 2001 r.") w zw. z art. 157 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologia o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1650 ze zm., dalej "nowa ustawa").
Skarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktyczno-prawnym;
W kwietniu 2016 r. Skarżąca uzyskała Koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej ("Koncesja") w zakresie:
• obrotu materiałami wybuchowymi - wyrobami pirotechniki widowiskowej klasy 1.1-1.3 (według klasyfikacji ADR);
• obrotu rodzajami broni i amunicji określonymi w ust. 2-11, ust. 14-15 i ust. 18 Załącznika nr 1 "Rodzaje broni i amunicji" - BA - do rozporządzenia w sprawie rodzajów broni;
• obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach: WT XII ust 3 i 4 oraz WT XIV ust. 1 i 9 Załącznika nr 2 "Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym" - WT - do ww. rozporządzenia w sprawie rodzajów broni.
W listopadzie 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Ministra o wprowadzenie zmian w Koncesji m.in. w zakresie adresu wykonywania przez nią działalności koncesyjnej, spowodowaną urzędową zmianą adresu oraz poprzez dopisanie prokurenta Spółki w osobie S. K.
Minister w trakcie postępowania w sprawie zmiany Koncesji ustalił, że Skarżąca nie spełniała warunku określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r., ponieważ jedyną osobą uprawnioną do kierowania działalnością gospodarczą określoną w Koncesji był Prezes Zarządu M. K. Natomiast powołany prokurent – S. K., pomimo posiadanych przeszkoleń i aktualnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, nie spełniał warunku określonego w art. 8 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 2001 r., tj. nie miał wówczas ukończonych 25 lat. W konsekwencji Minister stwierdził, że Skarżąca od kilku miesięcy nie posiadała w reprezentacji co najmniej dwóch osób będących członkami tego organu albo członka organu zarządzającego przedsiębiorstwa i ustanowionego przez ten organ do kierowania działalnością określoną w Koncesji prokurenta lub pełnomocnika, spełniających warunki określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. z tego względu, że prokurent S. K. nie spełniał warunku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 2001 r.
Dnia 30 listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej "KWP") - działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646), dalej "p.p.", w zw. z art. 34 pkt 4 ustawy z 2001 r., zawiadomił Skarżącą o zamiarze wszczęcia kontroli jej działalności koncesyjnej. Z czynności kontrolnych - przeprowadzonych na wniosek Skarżącej przed upływem 7 dni od doręczenia jej zawiadomienia o zamiarze ich przeprowadzenia, tj. 6, 7, 10 i 11 grudnia 2018 r., sporządzono protokół, do którego przedstawiciel Skarżącej nie zgłosił zastrzeżeń. Kontrolą został objęty okres od kwietnia 2016 r. do dnia 11 grudnia 2018 r. W wyniku ustaleń kontrolnych, KWP zawiadomił Prokuraturę Rejonową w Trzebnicy o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w art. 38 ust. 1 ustawy z 2001 r. w związku z ujawnieniem naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r. Dochodzenie w tym przedmiocie Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia 25 września 2019 r. umorzył z uwagi na brak podstaw do skierowania aktu oskarżenia przeciwko M. K.
Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez KWP wynika, że:
1. od 1 stycznia 2018 r. nastąpiła urzędowa zmiana adresu miejsca, pod którym Skarżąca wykonuje koncesjonowaną działalność gospodarczą (poprzedni adres: [...], został zmieniony na [...]), o czym Skarżąca dowiedziała się 15 stycznia 2018 r.;
a w maju 2018 r. S. K. objął w spółce Skarżącej funkcję prokurenta, co zostało uwzględnione w KRS w dniu 6 czerwca 2018 r.
Według ustaleń kontrolnych Minister o powyższych zmianach - tj. dot. adresu oraz o powołaniu prokurenta, został powiadomiony przez Skarżącą dopiero w listopadzie 2018 r. Tym samym Skarżąca nie dochowała obowiązku zawiadomienia organu koncesyjnego w terminie 14 dni o zmianach stanu faktycznego i prawnego w zakresie danych zawartych we wniosku o wydanie koncesji i w dokumentacji stanowiącej załączniki do tego wniosku, powstałych po dniu wydania koncesji, czym naruszyła art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r.;
2. Skarżąca nie prowadziła ewidencji w formie księgi ewidencyjnej dla amunicji zakupionej celem przestrzelenia broni, tj. dla amunicji: bojowej S&B kaliber 9 mm, Browning Court FMJ 6G oraz kulowej Barnaul kaliber 7,62x54, SP 13,2G i 7,62x39 HP 8,1G, czym naruszyła art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r.;
3. miały miejsce rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym a faktycznym stanem magazynowym w zakresie amunicji kaliber 12,7 X 108, której niedobór wynosił 10 sztuk - zaewidencjonowano 191 sztuk, a faktycznie w magazynie znajdowały się 182 sztuki. Jak ustalono niedobór wynikał z niewpisania do księgi ewidencyjnej transakcji rozchodu amunicji z dnia 26 listopada 2018 r. Tym samym Skarżąca nie zapewniła bieżącej kontroli stanu posiadania amunicji oraz pełnej rejestracji zawartych transakcji, czym naruszyła § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie ewidencjonowania wprowadzonych do obrotu materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1008), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencjonowania".
4. ewidencja broni była prowadzona łącznie dla broni palnej bocznego zapłonu, centralnego zapłonu, jak również dla broni palnej krótkiej i długiej, a to w sytuacji, gdy taka ewidencja winna być prowadzona odrębnie dla każdego rodzaju broni. Ponadto ewidencja ta nie zawierała danych dotyczących kraju producenta oraz nazwy wytwórcy, czym naruszono § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
5. w księgach ewidencyjnych przeznaczonych do obrotu materiałów koncesjonowanych oraz zawartych transakcji tymi materiałami dwukrotnie nieprawidłowo dokonywano zmian, czym naruszono § 7 ust 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
6. księgi ewidencyjne broni nie zawierały informacji o jednostce miary, stanie magazynu po operacji przychodu, albo rozchodu materiału, a także informacji o organie, który wystawił dokument uprawniający do obrotu. Natomiast księgi ewidencyjne amunicji nie zawierały informacji o kodzie klasyfikacyjnym ADR i numerze rozpoznawczym UN oraz o organie, który wystawił dokument uprawniający do zakupu. Kilkukrotnie nie wpisano także numeru dokumentu rozchodu, pełnego oznaczenia odbiorcy, oznaczenia dokumentu uprawniającego odbiorcę do zakupu, a także podpisu osoby upoważnionej do prowadzenia ewidencji. W księdze ewidencyjnej materiałów wybuchowych - pirotechniki widowiskowej, nie wskazano dokumentu uprawniającego sprzedawcę do obrotu. Powyższe braki stanowią naruszenie § 8 ust. 1 pkt 3, pkt 5, pkt 9 - 11, pkt 13 i pkt 14 oraz § 13 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
7. w dokumentach rozchodu amunicji brakowało informacji dotyczących kodu klasyfikacyjnego według ADR i numeru rozpoznawczego UN, co naruszało § 9 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
8. niektóre dokumenty dotyczące zużycia materiałów pirotechnicznych oraz amunicji do odstrzału trzech nabojów z każdej lufy egzemplarza broni palnej przeznaczonej do sprzedaży nie zawierały numeru dokumentu, nazwiska i podpisu osoby dokonującej zużycia oraz potwierdzającej dokonanie zużycia materiału, co naruszyło w § 11 pkt 1 oraz pkt 6 b) i c) rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
9. część materiałów pirotechnicznych była przechowywana poza pomieszczeniami magazynowymi przeznaczonymi dla materiałów koncesjonowanych - tj. w metalowych kontenerach, które znajdowały się na terenie Skarżącej i były zamknięte na kłódkę, czym naruszono art. 33 ust 1 ustawy z 2001 r. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. Nr 222, poz. 1451), dalej "rozporządzenie w sprawie magazynowania";
10. Skarżąca dwukrotnie zawiadomiła o sprzedaży amunicji niewłaściwy organ Policji, tj. KWP w Poznaniu oraz KSP zamiast KWP we Wrocławiu, czym naruszyła § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie sprzedaży materiałów wybuchowych, broni, amunicji, wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz kontroli przestrzegania warunków sprzedaży (Dz.U. poz. 343), dalej "rozporządzenie w sprawie sprzedaży";
11. dla obiektów magazynowych nr 1, 2 i 3 Skarżąca zamiast trzech, założyła tylko jedną książkę ewidencji osób wchodzących do magazynów materiałów wybuchowych pirotechniki widowiskowej w [...] przy ul. [...], czym naruszono § 6 ust 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania;
12. ww. książka ewidencji osób wchodzących do magazynów materiałów wybuchowych pirotechniki widowiskowej w Mienicach przy ul. Lipowej 9 nie zawierała podpisu osoby udzielającej upoważnienia do wchodzenia, czym naruszono § 6 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie magazynowania;
13. Skarżąca nie prowadziła kart kwalifikacyjnych dla obiektów magazynowych, w których przechowywane są materiały wybuchowe oraz amunicja, czym naruszono § 10 ust 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania;
Wynikiem ustaleń poczynionych w czasie kontroli oraz zapisów sporządzonej przez Departament Zezwoleń i Koncesji MSWiA dnia 31 maja 2019 r. notatki służbowej (dalej "Notatka z 31 maja 2019 r."), zawierającej analizę ustaleń kontrolnych i wskazania co do dalszego postępowania, Minister z urzędu wszczął wobec Skarżącej postępowanie w sprawie cofnięcia lub zmiany zakresu Koncesji, o czym ją zawiadomił i pouczył o przysługujących prawach i ciążących obowiązkach.
Skarżąca w toku postępowania wskazała, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia Koncesji, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r., ponieważ nie doszło do rażącego naruszenia warunków określonych w Koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa. Odnosząc się kolejno do ustaleń kontrolnych wskazała, że:
1. nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie danych zawartych we wniosku o wydanie koncesji i w dokumentach stanowiących załączniki do tego wniosku, powstałych po wydaniu Koncesji w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r., ponieważ nie zmieniała adresu swojej siedziby, która przez cały czas mieści w tym samym miejscu. Podała, że to w miejscowości [...], władczym rozstrzygnięciem organu administracji, do dotychczasowego adresu dopisano nazwę ulicy. Skoro administracyjna zmiana nazwy nie jest objęta dyspozycją przepisu art 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r., to spóźnione zawiadomienia organu koncesyjnego w tym zakresie, nie stanowi "rażącego" naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała przy tym, że z dniem 1 sierpnia 2019 r. przepis art. 38 ustawy z 2001 r. zostanie uchylony za sprawą wejścia w życie nowej ustawy;
2. zarzut niezaewidencjonowania amunicji przeznaczonej do przystrzelenia broni jest chybiony, bowiem amunicja ta nigdy nie była amunicją "przeznaczoną do obrotu". Została ona nabyta w celu wykonania obowiązku przystrzelenia broni i była przeznaczona na tzw. potrzeby własne, co zostało odnotowane w dokumentach zakupu i księgach rachunkowych. Amunicja do przystrzelenia broni nie była towarem przeznaczonym do obrotu. Nadto do każdej faktury jej zakupu został sporządzony Raport Zużycia Wewnętrznego i stan tej amunicji, w trakcie kontroli, był zgodny z tą dokumentacją. Żaden przepis prawa nie wskazuje jednocześnie, że amunicja nie przeznaczona do obrotu ma zostać zaewidencjonowania na podstawie przepisów ustawy z 2001 r.;
3. nie zaistniały rzeczywiste rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym amunicji a faktycznym stanem magazynowym. Stan amunicji był zaewidencjonowany w sposób zapewniający bieżącą kontrolę stanu posiadania. Podała, że sporządziła dokumenty pobrania i zużycia amunicji, jednakże dokumenty te nie zostały niezwłocznie ujęte w książce obrotu materiałów, a omyłkowo umieszczone w dziale zużycia amunicji. Uchybienie to polegało zatem jedynie na zwłoce w aktualizacji wpisu, a nie faktycznych rozbieżnościach w stanie amunicji;
4. zarzut nieprowadzenia odrębnej ewidencji dla broni palnej bocznego zapłonu, centralnego zapłonu, jak również dla broni palnej krótkiej i długiej jest chybiony z uwagi na błędny, arbitralny podział broni ze względu na jej rodzaj, bez jakiegokolwiek odniesienia do przepisów prawa. Na potwierdzenie przywołała art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. oraz art. 4 ustawy o broni i amunicji, określający m.in. broń palną, w tym broń bojową, myśliwską, sportową, gazową, alarmową i sygnałową. Żaden przepis nie określa rodzajów broni w taki sposób, jak zrobili to kontrolerzy oraz Minister;
5. chybione jest twierdzenie o rażącym naruszeniu związanym z brakami danych w ewidencji, wszak w jej ewidencjach zawarte były wszystkie wymagane informacje, o których mowa w § 4 ust 1-3, § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania, z wyjątkiem informacji dotyczących kraju producenta i nazwy wytwórcy broni, gdyż wpisywała jedynie dane ujęte w fakturach zakupu, a te nie zawierały takich informacji;
6. stwierdzone w czasie kontroli braki w ewidencji były jedynie przeoczeniem, bowiem na około 16.500 transakcji ujętych w księgach ewidencyjnych broni i amunicji oraz kilkadziesiąt tysięcy w księgach materiałów pirotechnicznych, znalazły się tylko 2 błędy, polegające na tym, że raz nie została wpisana data przy czytelnym skreśleniu zawierającym podpis, a raz - przy skreśleniu czytelnym zawierającym datę, brakowało podpisu. Tym samym nie zgodziła się, że - przy takiej skali prowadzonych zapisów, doszło do rażącego naruszenia przepisów § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania. Te dwie, incydentalne omyłki, stanowiące marginalny odsetek prawidłowo dokonywanych zapisów, powinny być ocenie z innymi faktami, a nie w oderwaniu od całości stanu faktycznego sprawy;
7. niespójny jest zarzut dotyczący braków w księgach ewidencyjnych pirotechniki widowiskowej oraz broni i amunicji. W protokole kontroli wskazano bowiem, że trzy dokumenty przychodu dotyczące broni nie zawierały numeru i serii dowodu tożsamości osoby upoważnionej do odbioru materiału, nazwiska lub podpisu osoby sporządzającej dokument oraz wydającej materiał, a także nazwiska i podpisu osoby upoważnionej do odbioru materiału. Natomiast na stronie 5 Notatki z 31 maja 2019 r. stwierdzono, że "dokumenty przychodu zostały sporządzone przez innego przedsiębiorcę (...) to wystawca dokumentu jest odpowiedzialny za jego treść (...) uważam, że Spółka nie ponosi odpowiedzialności za niewłaściwie sporządzenie dokumentu rozchodu";
8. faktycznie wystąpił błąd wynikający z nieuwzględnienia kodu ADR i numeru rozpoznawczego UN w dokumentach rozchodu, jednakże zostało to natychmiast naprawione po ujawnieniu. Skarżąca oświadczyła, że obecnie we wszystkich dokumentach rozchodu wpisuje kod ADR i numer rozpoznawczy UN;
9. nie zgadza się z zarzutem co do braku danych w dokumentach zużycia materiału koncesjonowanego, ponieważ do uchybień doszło w zapisach dokumentu zużycia materiału, ale nie wystąpiły "braki w tych dokumentach". Wskazała, że pod dokumentem zużycia materiału ręcznie wpisano nazwisko osoby dokonującej zużycia, a brakowało nazwiska i podpisu osoby potwierdzającej dokonanie zużycia. Błąd wynikał z faktu, że dokonującym zużycia był Prezes Zarządu komplementariusza – M. K., który był również upoważniony do potwierdzenia dokonania zużycia i błędnie założył, że nie jest zobligowany "sam sobie potwierdzić" dokumentu. W jej ocenie uchybienie to nie miało wpływu na kontrolę stanu posiadanych materiałów, a stanowiło jedynie uchybienie formalne;
10. nie zgadza się z zarzutem jakoby miała przechowywać materiały wybuchowe w postaci pirotechniki widowiskowej poza magazynami. W jej ocenie zarzut ten został sformułowany w oderwaniu od stanu faktycznego i założonych w czasie kontroli wyjaśnień. Podała, że kontrola miała miejsce w szczycie sezonu sprzedaży fajerwerków i innych materiałów pirotechnicznych. W chwili rozpoczęcia kontroli, na terenie należącym do niej, znajdowały się materiały pirotechniczne zapakowane do kontenerów i gotowe do wysyłki. Sytuacja taka była tylko jednostkowa i przejściowa. Wysyłkę wstrzymano z uwagi na przeprowadzoną kontrolę. Ponadto wskazała, że materiały pirotechniczne znajdowały się w tym krótkim czasie w zabezpieczonym kontenerze morskim, z dwoma atestowanymi kłódkami, na terenie ogrodzonym, monitorowanym, do którego dostęp mają jedynie osoby z uprawnieniami. Ze względu na powyższe uznała, że nie doszło do naruszenia art. 24 ustawy z 2001 r., ponieważ materiały nie były w niewłaściwy sposób przechowywane, a jedynie przejściowo przygotowywane do transportu;
11. zarzut dwukrotnego wysłania niewłaściwemu organowi Policji zawiadomienia o sprzedaży amunicji jest chybiony i wynika z błędnej interpretacji § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sprzedaży w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i d ustawy z 2001 r. Z przepisów tych wynika bowiem właściwość przedsiębiorcy nabywającego, a nie sprzedającego. Inny sposób interpretacji byłby nieracjonalny ze względu na cel tej regulacji, ponieważ ustawodawcy chodziło o kontrolę nad aktualnym miejscem "pobytu" broni, czy amunicji, a nie miejscem, w którym tej broni już nie ma;
12. nieprawidłowe jest twierdzenie, że zamiast jednej, powinna prowadzić trzy książki ewidencji osób wchodzących do obiektu magazynowego, tj. odrębnie dla każdego z magazynów. Tak sformułowany zarzut wynika z błędnej interpretacji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania, gdyż "magazyn" nie jest tożsamy z "obiektem magazynowym". Żaden przepis prawa nie nakazuje prowadzenia odrębnej książki dla poszczególnych magazynów, ale prowadzi się jedną książkę dla obiektu magazynowego, co wynika z § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie magazynowania. Obiekt magazynowy jest pojęciem szerszym niż magazyn i może zawierać w sobie kilka pomieszczeń magazynowych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym książka ewidencji osób wchodzących do obiektu magazynowego, zgodnie z przepisami, zawierała informację, że jest prowadzona dla jednego obiektu magazynowego, składającego się z trzech pomieszczeń magazynowych;
13. faktycznie w ww. książce ewidencji osób wchodzących do obiektu magazynowego brakowało podpisu osoby udzielającej upoważnienia do wchodzenia do obiektu magazynowego. Wyjaśniła, że błąd ten wynikał z faktu, że grupa osób upoważnionych do wchodzenia była stała i w zasadzie się nie zmieniła, a fakt posiadania upoważnienia do wchodzenia do obiektu magazynowego był znany;
14. zarzut braku prowadzenia kart kwalifikacyjnych dla obiektów magazynowych jest niezrozumiały. Przywołując § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania podała, że wynajmuje od innego podmiotu obiekty magazynowe w miejscowości Szewce i Mienice, i na te dwa obiekty posiadają stosowne opinie, które nigdy nie były kwestionowane przez organ koncesyjny. Ponadto na stronie 8 Notatki z dnia 31 maja 2019 r. znajduje się zapis "uważam, że w zaistniałych okolicznościach, posługiwanie się przez Spółkę opiniami wydanymi dla innego podmiotu, jest dopuszczalne i nie stanowi nieprawidłowości";
15. nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. i najprawdopodobniej wynika z błędnej analizy danych rejestrowych Skarżącej i jej komplementariusza. Podała, że jako koncesjonariusz jest sp. z o.o. sp. k. i reprezentuje ją komplementariusza [...] sp. z o.o., w której Prezesem Zarządu jest M. K. Ona zaś jako sp. z o.o. sp. k. posiada dwóch prokurentów – S. K. i A. S. Zatem zgodnie z art 8 ust 1 pkt 2 ustawy z 2001 r., co najmniej dwie osoby (S. K. i A. S.) będące członkami organu zarządzającego przedsiębiorstwa albo członek organu zarządzającego przedsiębiorstwa i ustanowiony przez ten organ do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurent lub pełnomocnik - spełniają warunki wymagane ustawą z 2001 r. Ewentualne zarzuty w odniesieniu do S. K. dotyczą jedynie jego wieku, co z dniem 1 sierpnia 2019 r. przestaje być zarzutem aktualnym, ponieważ w toku uzgodnień projektu nowej ustawy, został zgłoszony i przyjęty postulat obniżenia wieku osoby, która może ubiegać się o koncesję lub posiadającej uprawnienie do kierowania działalnością koncesjonowaną z 25 lat do lat 21.
Skarżąca podniosła, że nie skierowano do niej żadnych zaleceń pokontrolnych, a mimo to usunęła wszystkie dostrzeżone w trakcie tej kontroli uchybienia.
Minister uzasadniając cofnięcie Koncesji wskazał, że:
1. Skarżąca o zmianie adresu dowiedziała się 15 stycznia 2018 r., zatem powinna była w ustawowym terminie 14 dni o tej zmianie zawiadomić organ koncesyjny, czego nie uczyniła, dopuszczając się tym samym naruszenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że dla oceny tego naruszenia nie ma znaczenia na jakiej podstawie, z czyjej inicjatywy doszło do zmiany adresy wykonywania działalności koncesyjnej;
2. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r. wynika, że każdy kupiony materiał koncesjonowany jest z przeznaczeniem do obrotu, o ile treść koncesji zezwala na dalszą sprzedaż takiego materiału. Obrotem nie jest wyłącznie czynność polegająca na sprzedaży asortymentu koncesjonowanego, ale również sam jego zakup, ponieważ zgodnie z definicją każda czynność polegająca na kupnie i sprzedaży będzie stanowiła działalność handlową, o której mowa w definicji "obrotu" wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. Zatem Skarżąca posiadając Koncesję w zakresie m.in. obrotu amunicją, może zgodnie z zapisami tej Koncesji zarówno kupić taką amunicją, jak i ją sprzedać, lub zużyć na własne potrzeby. Dodatkowo organ odwołał się do treść rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania, które już w tytule zawiera informacje wskazujące, że dotyczy ono "ewidencjonowania wprowadzonych do obrotu m.in. amunicji". Prawodawca wydając ten akt wykonawczy miał na celu zobowiązanie przedsiębiorcy do stosowania się do tych przepisów zarówno podczas zakupu, jak i sprzedaży towarów koncesjonowanych. Rozporządzenie to przewiduje również kwestie związane z wykorzystaniem, np. amunicji podczas przestrzelenia broni. Na okoliczność zużycia amunicji do wskazanych wyżej celów przedsiębiorca powinien zatem sporządzić dokument zużycia materiału, o którym mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania. Nie ma więc znaczenia, czy przedsiębiorca kupił taką amunicję w celu jej zużycia, czy dalszej odsprzedaży, bowiem sam zakup amunicji stanowi element działalności handlowej przedsiębiorcy i jest traktowany jako "obrót". Zaewidencjonowanie tej amunicji "wewnętrznie" było więc niewłaściwe, a wyjaśnienia Skarżącej złożone w tym przedmiocie mijają się z prawdą i z tego powodu nie mogą być uznane;
3. niewpisanie do księgi ewidencyjnej informacji o rozchodzie amunicji doprowadziło do sytuacji, w której stan ewidencyjny wskazany w księdze ewidencyjnej różnił się od stanu magazynowego, co dowodzi, że Skarżąca nie zapewniła bieżącej kontroli stanu posiadania swojej amunicji oraz pełnej rejestracji zawartych transakcji. Skoro ewidencja amunicji nie odzwierciedlała stanu magazynowego to w oparciu o treść posiadanej ewidencji nie jest możliwe zorientowanie się, że w magazynie faktycznie znajduje się inna ilość amunicji aniżeli została wskazana w księdze ewidencyjnej. Tym samym Skarżąca nie zapewniła bieżącej kontroli posiadania swojej amunicji oraz pełnej rejestracji zawartych transakcji;
4. rodzaje broni w kontekście warunków jej właściwego ewidencjonowania określa przede wszystkim rozporządzenie w sprawie rodzajów broni, gdzie w ust. 2 załącznika nr 1 - BA - "Rodzaje broni i amunicji" enumeratywnie wymieniono, jakie występują rodzaje broni palnej, podlegające reglamentacji koncesyjnej, tj. bojowa, myśliwska, sportowa, alarmowa, sygnałowa (strzelby, karabiny, karabinki, rewolwery, pistolety, pistolety maszynowe, karabiny maszynowe, granatniki). Skarżąca, jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na podstawie Koncesji, powinna zatem ewidencjonować broń palną według podziału na jej rodzaje określone w ww. rozporządzeniu. Minister przyznał jednocześnie, że istotnie podział broni palnej przedstawiony w tym rozporządzeniu nie wymienia broni palnej bocznego zapłonu, centralnego zapłonu oraz broni palnej krótkiej, zatem uznał stanowisko Skarżącej za zasadne i uznał je przy rozpoznawaniu sprawy;
5. nie zawarcie kraju producenta i/lub nazwy wytwórcy na fakturze wystawionej przez dostawcę materiału koncesjonowanego nie zwalniało Skarżącej, jako odbiorcy tego towaru, z obowiązku wskazania tych informacji lub ich braku w księdze ewidencyjnej materiałów koncesjonowanych. W sytuacji, gdy Skarżąca nie otrzymała od dostawcy takich informacji, lub wskazane dane byłyby np. błędne, Skarżąca powinna była we własnym zakresie spróbować ustalić brakujące lub prawidłowe dane/informacje, a w przypadku ich pozyskania następnie umieścić je w księdze ewidencyjnej. W przypadku braku możliwości ustalenia ww. danych (nazwy wytwórcy, kraju producenta) powinna była zaś w księdze ewidencyjnej umieścić informację o braku posiadania takich danych, czego nie uczyniła;
6. Skarżąca wyciągnęła błędne wnioski z pkt 5 Notatki z 31 maja 2019 r. W dokumencie tym stwierdzono, że w księgach ewidencyjnych nieprawidłowo wykonywano korekty błędnych wpisów, co naruszyło przepis § 7 ust 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania. Nie stwierdzono natomiast, że naruszenie to miało charakter rażący. Zarzut rażącego naruszenia koncesyjnych warunków dotyczył bowiem całokształtu wykonywanej przez Skarżącą koncesjonowanej działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że bez znaczenia pozostają przy tym zarówno ilości transakcji, jak i ilości błędnych/prawidłowych korekt, ponieważ - niezależnie od ilości dokonanych wpisów w księdze ewidencyjnej, Skarżąca każdorazowo powinna dokonywać zmian wpisów w księdze ewidencyjnej zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania. Nieprawidłowe wykonanie zmian w księgach ewidencyjnych, choćby w jednym przypadki, stanowi naruszenie ww. przepisu;
7. wprawdzie doszło do pomyłki pisarskiej w pkt 7 Notatki z dnia 31 maja 2019 r., polegającej na niezamierzonej zamianie słów "przychodu" i "rozchodu", jednakże nie dowodzi to zaprzeczeń, czy błędnych ustaleń faktycznych, zwłaszcza, że na tej podstawie nie sformułowano żadnego zarzutu, o czym świadczy fragment zamieszczony na stronie 5 Notatki;
8. jakkolwiek docenia usunięcie przez Skarżąca stwierdzonych naruszeń oraz podjęcie przez nią działań celem naprawy lub wyeliminowania w przyszłości powtórzenia się nieprawidłowości w zakresie oznaczeń ADR i UN, to jednak nie zmienia to faktu, że Skarżąca w tym zakresie dopuściła się naruszenia § 9 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
9. bezspornie w dokumencie zużycia materiału koncesjonowanego brakowało informacji, kto dokonał tego zużycia i bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że osobą potwierdzającą zużycie była ta sama osoba, która materiał zużyła, czym naruszono § 11 pkt 8 ust 1 pkt 2 oraz § 13 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania;
10. nie ma obecnie żadnych podstaw by twierdzić, że ustalenia kontroli są błędne lub nieprawdziwe zwłaszcza, że Skarżąca na etapie kontroli nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz - jak wskazała, sama usunęła stwierdzone w niej naruszenia, tym samym przyznając rację kontrolującym;
11. nie ma racji Skarżąca twierdząc, że z treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sprzedaży wynika, że informację o sprzedaży amunicji należy wysyłać organowi właściwemu dla miejsca wykonywania działalności gospodarczej podmiotu kupującego. Zgodnie z nim przedsiębiorca, który sprzedał amunicję podmiotom, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i d ustawy, przekazuje informację o jej sprzedaży, w formie pisemnej lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, organowi, który wydał dokument uprawniający do nabycia amunicji - za pośrednictwem organu Policji właściwego ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez tego przedsiębiorcę co kwartał;
12. błędnie interpretuje Skarżąca także § 2 pkt 5 oraz § 6 ust 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania w zakresie definicji obiektu magazynowego oraz nałożonego na nią obowiązku prowadzenia książki ewidencji osób wchodzących do obiektu magazynowego. Odwołując się do § 2 pkt 5 oraz § 6 ust. 2 w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania Minister wskazał, że wbrew stanowisku Skarżącej każde pomieszczenie magazynowe przystosowane do przechowywania materiałów koncesjonowanych jest również obiektem magazynowym, a dla każdego magazynu bazowego, który jest obiektem magazynowym, z wyjątkiem podręcznego, przedsiębiorca jest zobowiązany prowadzić oddzielną książkę ewidencji osób wchodzących do tego obiektu. Zamysłem prawodawcy było bowiem prowadzenie odrębnych ksiąg ewidencji osób wchodzących do każdego magazynu, ponieważ tylko taka ewidencja spełnia zadanie precyzyjnego odzwierciedlania m.in. kto wchodził i w jakich godzinach do poszczególnych magazynów. Jeżeli przedsiębiorca ma kilka magazynów bazowych, to dla każdego z tych magazynu winna być założona o prowadzona odrębna księga ewidencyjna osób wchodzących do magazynu. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że magazyn nie jest tożsamy z obiektem magazynowym oraz że w konsekwencji przepis prawa nie nakazuje prowadzenia odrębnych ksiąg ewidencyjnych dla kilku, poszczególnych magazynów, tylko jedną dla całego obiektu magazynowego;
13. Skarżąca - wobec uwag z ww. pkt 12, dopuściła się prowadzenia książki ewidencyjnej osób wchodzących do obiektu magazynowego z naruszeniem § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie magazynowania. Minister wskazał, że powyższego nie zmienia fakt, że dla Skarżącej grupa uprawnionych osób do wejścia do magazynów jest oczywista i niezmienna;
14. Skarżąca, jako koncesjonariusz, obowiązana jest posługiwać się opinią, o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz 9 ustawy z 2001 r., którą to opinię należy odróżnić od posiadania i prowadzenia karty kwalifikacyjnej obiektu magazynowego.
Minister wskazał, że przedsiębiorca, który prowadzi działalność gospodarczą z możliwością magazynowania towarów koncesjonowanych, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ustawy z 2001 r., jest zobowiązany udokumentować spełnienie warunków technicznych i organizacyjnych w obiekcie magazynowym, zapewniających prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej objętej koncesją poprzez, m.in. posiadanie opinii wydanej przez instytucję wskazaną w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie instytucji wydających opinie o możliwości spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych podczas wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 19, poz. 193 ze. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie instytucji wydających opinie". Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą z możliwością magazynowania, powinien prowadzić kartę kwalifikacyjną dla każdego obiektu magazynowego, w którym są przechowywane materiały wybuchowe i amunicja.
Skarżąca nie posiadała wprawdzie własnych opinii, tylko korzystała z opinii należących do innego przedsiębiorcy, tj. do przedsiębiorcy, od którego magazyny wynajmowała - [...] M. K. Organ przyznał, że taki stan rzeczy był prawidłowy.
Zarzut w sprawie dotyczył natomiast braku posiadania przez Skarżąca karty kwalifikacyjnej obiektu magazynowego, o którą/które Skarżąca nigdy nie wystąpiła, czym naruszyła § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania;
15. komplementariusz Skarżącej odwołał z funkcji prokurenta A. S., a w jej miejsce, w maju 2018 r., powołał S. K., który na ów czas nie posiadał ukończonych 25 lat, przez co nie spełniał wymogu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z 2001 r. Tym samym ówczesna reprezentacja komplementariusza Skarżącej, składała się z prokurenta S. K. oraz prezesa zarządu M. K., który jako jedyny był wówczas uprawniony do kierowania działalnością gospodarczą określoną w Koncesji. Tym samym naruszono art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 2001 r., gdyż Skarżąca - przez co najmniej kilka miesięcy, wykonywała działalność koncesjonowaną z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ w swojej reprezentacji posiadała tylko jedną osobę uprawnioną do kierowania jej działalnością gospodarczą określoną w Koncesji, którą to osobą był prezes zarządu komplementariusza M. K.
Minister przyznał, że istotnie 1 sierpnia 2019 r. weszła w życie nowa ustawa, która zniosła barierę wiekową z 25 do 21 lat, jednakże nie zmienia to faktu, że w okresie objętym kontrolą, pod rządami ustawy z 2001 r., Skarżąca nie miała prawidłowej, zgodnej z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r., reprezentacji.
Mając na względzie powyższe Minister uznał, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenia są niesporne i dowodzą rażącego naruszenia przez Skarżącą warunków Koncesji oraz prowadzenia reglamentowanej działalności koncesyjnej w stopniu uzasadniającym cofnięcie Koncesji. Podał, że wbrew zarzutom Skarżącej, dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w czasie kontroli oraz w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił jednocześnie, że usunięcie przez Skarżąca uchybień ujawnionych w czasie kontroli już po jej zakończeniu, nie konwaliduje stwierdzonych naruszeń, które - wbrew stanowisku Skarżącej, są rażące. Nadto, odwołując się do art. 157 nowej ustawy, wyjaśnił, że postępowania o wydanie decyzji m.in. w przedmiocie cofnięcia koncesji, wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowej, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.
Skarżąca - z zachowaniem trybu i terminu, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Ministrowi, że cofnięcie koncesji jest nieprawidłowe, niesprawiedliwe, nieproporcjonalne do naruszeń, pochopne i podjęte z nadużyciem władzy, a także z naruszeniem/błędnym rozumieniem art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. z uwagi na to, że ujawnione uchybienia nie mają charakteru "naruszeń rażących". W jej ocenie stwierdzenie ewentualnych naruszeń uzasadniałoby co najwyżej cofnięcie Koncesji w zakresie obrotu rodzajami broni i amunicji oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, z ograniczeniem do możliwości wykonywania działalności w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, ponieważ kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi.
Zdaniem Skarżącej art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. jest normą prawną o charakterze sankcyjnym i z tego względu musi być interpretowany wąsko. Zatem - wbrew temu co twierdzi organ, ustawodawca nie ma na myśli tu jakiegokolwiek naruszenia, ale naruszenie wyjątkowe, ciężkie i mające charakter infamujący przedsiębiorcę lub wykluczający możliwość sprawowania kontroli nad samą działalnością reglamentowaną. Cofnięcia całego zakresu Koncesji jest niezgodne także z zasadą proporcjonalności. Organ, kierując się zasadą proporcjonalności, powinien był - w trybie art. 7b k.p.a., ograniczyć pole stosowanej sankcji tylko do obszaru, w którym zostały stwierdzone jakiekolwiek naruszenia, a nie do całego zakresu Koncesji.
Zarzuciła, że Minister sprowadził całe uzasadnienie decyzji do polemiki z jej twierdzeniami, co przy decyzji wywołującej tak daleko idące skutki w sferze ekonomicznej i gospodarczej, przy uwzględnieniu zasad legalizmu i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, uznała za niespełniające standardów uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazała, że na tydzień przed wydaniem decyzji cofającej koncesję od swoich kontrahentów dowiedziała się, że zostanie jej cofnięta koncesja, co może wskazywać na działania noszące znamiona nieuczciwej konkurencji.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że z protokołu kontroli wynika, że koncesyjną działalność prowadziła z rażącym naruszeniem warunków określonych w Koncesji i przepisach prawa, podczas gdy z tego protokołu wynika wniosek przeciwny, tj. że ową działalność prowadziła zgodnie z zakresem określonym w Koncesji. Dodała, że drobne uchybienia nie uzasadniają cofnięcia Koncesji w całości. Wskazała przy tym, że protokół kontroli wpłynął do organu z przekroczeniem terminu 14 dni, o jakim mowa w art. 126 ust. 5 ustawy z 2001 r., co dowodzi, że stwierdzone w nim uchybienia nie dawały podstaw do uznania, że zachodziła konieczność cofnięcia Koncesji w całości i że organ nie mógł wywieść tego - po upływie 4 lat i 6 miesięcy, bowiem drobne uchybienia uległy sanowaniu, co sam przyznał w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Skarżącej organ w decyzji nie wskazał kryteriów, na podstawie których uznał, że doszło do rażącego naruszenia warunków określonych przepisami prawa. Nie wyjaśnił rodzaju i wielkości skali uchybień. Nie odniósł się przy tym do żadnego, obiektywnego miernika badania skali naruszeń oraz nie wskazał analogii do innych spraw przez siebie prowadzonych i nie powołał się na żadne orzecznictwo sądowe.
Ponadto zarzuciła Ministrowi naruszenie zasady udzielenia informacji (art. 9 k.p.a.), ponieważ nie wezwał jej do usunięcia stwierdzonych naruszeń, a biorąc pod uwagę niewielki zakres uchybień, powinien był umożliwić jej przywrócenie stanu do zgodnego z prawem i kontynuowanie koncesjonowanej działalności w sposób właściwy. Dodała, że ewidentnym działaniem na szkodę interesu publicznego byłoby, gdyby organ znosił przez 4 lata i 6 miesięcy stan "rażącego naruszenia".
Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie cofnięcia Koncesji i umorzenie postępowania, a na wypadek, gdyby organ nie przychylił się do jej wniosku, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, polegającego na wezwaniu Skarżącej w trybie art. 34 ust 3 w zw. z art. 17 ust 2 pkt 1 ustawy z 2001 r. celem przedstawienia dowodów dotyczących sposobu usunięcia nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister na wstępie rozważań odmówił przeprowadzenia zawnioskowanego przez Skarżącą dowodu z uwagi na to, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w jego ocenie, był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Nadto Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, dzięki czemu mogła złożyć wszystkie dowody, które w jej ocenie miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ nie zgodził się z opinią o braku proporcjonalności, gdyż do naruszeń, jakich dopuściła się Skarżąca zastosował właściwą sankcję. Nie stwierdził także, że cofnięcie było "pochopne wraz z nadużyciem władzy", gdyż nie mógł - w realiach tej sprawy, jedynie częściowego cofnąć Koncesji, poprzez ograniczenie jej zakresu do możliwości prowadzenia działalności wyłącznie do obrotu materiałami wybuchowymi, ponieważ nieprawidłowości, jakich dopuściła się Skarżąca, dotyczą de facto całokształtu jej działalności koncesjonowanej, a nie tylko części. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, naruszenia jakich się dopuściła, dotyczą każdego z posiadanych przez nią zakresów koncesjonowanej działalności i każda z nieprawidłowości została szczegółowo omówiona w decyzji. Wśród tych nieprawidłowości znajdują się także takie, które same w sobie dotyczą ogólnych warunków wykonywania działalności koncesjonowanej, przez co odnoszą się do ogółu tej działalności.
I tak, w okresie objętym kontrolą Skarżąca nie spełniała (przez kilka miesięcy) podstawowego warunku, który jest niezbędny do utrzymania i posiadania koncesji, tj. posiadania, co najmniej dwóch osób będących członkami organu zarządzającego przedsiębiorstwa albo członka tego organu i ustanowionego przez ten organ do kierowania działalnością określoną w koncesji prokurenta lub pełnomocnika spełniających warunki określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r.
Minister wskazał, że nieprawidłowe jest twierdzenie Skarżącej, jakoby w sprawie nie wykazano naruszeń w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi. Kontrolujący stwierdzili wszak trzy nieprawidłowości odnoszące się właśnie do tego zakresu działalności, z czego dwie z nich bardzo poważne, tj. część materiałów pirotechnicznych przechowywana była poza pomieszczeniami magazynowymi, co naruszyło § 7 rozporządzenia w sprawie magazynowania; brak założenia ksiąg ewidencji osób wchodzących do obiektów magazynowych dla wszystkich obiektów, co naruszało § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania; książka ewidencji prowadzona przez Skarżąca nie zawierała podpisu osoby udzielającej upoważnienia do wchodzenia do obiektu magazynowego, co naruszyło § 6 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie magazynowania. Jednocześnie podkreślono, że powyższe naruszenia co prawda odnoszą się wyłącznie do działalności związanej z materiałami wybuchowymi, ale rzutują na całokształt wykonywanej przez Skarżąca działalności koncesjonowanej. To, że nie odnoszą się bezpośrednio do kwestii związanych z obrotem bronią, czy amunicją, nie oznacza, że fakt dopuszczenia się tych nieprawidłowości automatycznie nie oddziałuje na negatywne postrzeganie całokształtu działalności koncesjonowanej Skarżącej.
Organ przyznał, że przepis art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. ma charakter sankcyjny i użyto w nim zwrotu niedookreślonego - "rażące naruszenie", przez co, to na organie ciąży obowiązek określenia poziomu naruszenia z uwzględnieniem rożnych czynników, w tym rn.in. liczbę naruszeń prawa oraz ich charakter, stopień szkodliwości powstałych naruszeń oraz szeroko rozumiany interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Minister nie zgodził się jakoby uzasadnienie pierwszej decyzji sprowadzało się wyłącznie do polemiki z twierdzeniami Skarżącej, bowiem zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, w tym faktyczne i prawne aspekty wydanego rozstrzygnięcia, a także szczegółowe wyjaśnienie okoliczność nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli.
Odnosząc się do art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy z 2001 r. Minister wskazał, że użycie w nim zwrotu "a w szczególności" wskazuje, że zawarty w tej normie katalog ma charakter otwarty i może być rozszerzony o przesłanki, których ustawodawca wprost nie wskazał, a które zostaną ujawnione przez organ koncesyjny. Stan faktyczny ustalony w czasie kontroli jednoznacznie wskazuje, że Skarżąca w wielu przypadkach wykonywała koncesjonowaną działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami ustawy oraz aktami wykonawczymi do tej ustawy, co zostało szczegółowo wyjaśnione. Ujawnienie dużej liczby nieprawidłowości, w tym kilku bardzo poważnych, doprowadziło do kumulacji naruszeń, które świadczą o rażącym naruszeniu przepisów prawa dotyczących koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Odnośnie przywołanej przez Skarżącą możliwości dopuszczenia się czynu nieuczciwej konkurencji przez inne podmioty posiadające koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie Koncesji Skarżącej Minister stwierdził, że nie ma ona żadnego związku ze sprawą i nie wnosi żadnych nowych okoliczności dla jej rozstrzygnięcia. Organ jednocześnie zapewnił Skarżącą, że nie ma możliwości, aby informacje dotyczące postępowań administracyjnych, a tym bardziej ewentualnie przygotowywanych rozstrzygnięć w tych postępowaniach, były udostępniane innym koncesjonowanym podmiotom gospodarczym. O zapadłym rozstrzygnięciu informuje otrzymuje wyłącznie strona oraz organy wymienione w art. 7 ust. 3 ustawy z 2001 r.
Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem dokonano prawidłowej jej analizy w oparciu o materiały kontroli, wyjaśnienia Skarżącej i informacje pozyskane od innych organów, które jednoznacznie wskazują, że w okresie objętym kontrolą Skarżąca w wielu przypadkach wykonywała koncesjonowaną działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami ustawy z 2001 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Organ zgodził się przy tym że Skarżącą, że nie naruszyła warunków określonych w Koncesji, ale rażąco naruszyła warunki wykonywania koncesjonowanej działalności. Przyznał także, że żadna nieprawidłowość z osobna nie została potraktowana jako rażąca, tylko wszystkie razem spowodowały, że doszło do kumulacji naruszeń, które łącznie świadczą o rażącym naruszeniu warunków wykonywania działalności gospodarczej.
W kwestii zarzucanego mu naruszenia art. 126 ust 5 ustawy z 2001 r. Minister wyjaśnił, że czynności kontrolne zakończono 28 stycznia 2019 r., tj. z chwilą podpisania i otrzymania przez Skarżącą protokołu kontroli, po czym KWP przesłał protokołu kontroli wraz z załącznikami do Ministerstwa, które to dokumenty wpłynęły do organu 4 lutego 2019 r. W związku z tym materiał kontrolny przekazano do Ministra siódmego dnia od daty zakończenia czynności kontrolnych.
Odnośnie zarzutu, że w decyzji nie wykazano analogii do innych spraw i nie powołano żadnego orzecznictwa organ wskazał, że takiego obowiązku nie miał. Po pierwsze każda sprawa jest inna, przez co rozpatrywana jest indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym słusznego interesu strony. Po wtóre wykładnią orzeczniczą posługuje się wyłącznie, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy i poziomem jej skomplikowania.
Organ koncesyjny nie zgodził się także z zarzutem, jakoby naruszył zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., bowiem wezwanie do usunięcia nieprawidłowości nie mogło mieć w tej sprawie miejsca z uwagi na dużą liczbę nieprawidłowości oraz szczególny charakter niektórych z nich, co skutkowało obowiązkiem zastosowania sankcji administracyjnej w postaci cofającej Koncesję. Jednocześnie wyjaśnił, że jego uprawnienie do wezwania przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie dotyczy rażących naruszeń warunków wykonywania koncesjonowanej działalności (wyrok WSA z 18 października 2019 r., sygn. akt: VI SA/Wa 406/18).
W kwestii wydania pierwszej decyzji po upływie znacznego czasu Minister uznał, że nie ma to znaczenia dla cofnięcia Koncesji, ponieważ w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r.
Podsumowując Minister stwierdził, że w sprawie wyczerpano przesłanki określone w 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r., uzasadniające cofnięcie Koncesji. Z uwagi na powyższe nie znalazł podstaw do uchylenia swojej decyzji i umorzenia postępowania zgodnie z żądaniem Skarżącej.
Skarżąca - z zachowaniem trybu i terminu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady praworządności, wyrażające się w wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, potwierdzające działanie z naruszeniem prawa i poza jego granicami, a także z uwagi na uchybienia wskazane poniżej;
2. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na zgromadzenie materiału dowodowego i ocenienie go w sposób wadliwy, co doprowadziło do niezgodnego z zasadą praworządności wydania skarżonej decyzji w oparciu o uchybienia, których Skarżąca się nie dopuściła, co stoi w jaskrawej sprzeczności do zasady zaufania oraz zasady przekonywania, a także z uwagi na;
a. wadliwe ustalenie faktyczne, jakoby dopuściła się wszystkich wskazanych w skarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszoinstancyjnej naruszeń;
b. wadliwe "ukrycie" przed Sądem i Skarżącą rzeczywistych kryteriów, którymi organ się kierował wydając skarżoną decyzję twierdząc, że sformułowanie takich kryteriów "nie jest możliwe";
3. art. 7 w zw. 2 art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ze względu na naruszenie zasady prawdy materialnej, brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny, z uwagi na:
a. przyjęcie nieuprawnionej, nieznajdującej podstaw prawnych tezy, jakoby zaakceptowała ustalenia protokołu oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że nigdy takiego twierdzenia nie wyraziła, a wręcz przeciwnie, niezmiennie podtrzymuje zarzuty i argumenty wskazane na dotychczasowym etapie sprawy, w szczególności zawarte w wyjaśnieniach z dnia 30 lipca 2019 r., przez co organ bezpodstawnie pominął w rozważaniach skarżonej decyzji jej zarzuty w odniesieniu do ustaleń protokołu i decyzji pierwszoinstancyjnej, co doprowadziło również do naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania;
b. pominięcie przez organ przy dokonywaniu oceny naruszenia polegającego na niespełnieniu warunku odpowiedniego wieku przez S. K., okoliczności osobistych, w szczególności posiadania wszelkich niezbędnych zezwoleń, badań oraz faktu posiadania przez niego rozległej wiedzy w zakresie obrotu koncesjonowanego;
c. pominięcie przez organ przy dokonywaniu oceny naruszenia polegającego na niespełnieniu warunku odpowiedniego wieku przez S. K. faktu, że ustawodawca dokonując zmian legislacyjnych, polegających na wprowadzeniu nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1743 ze zm.), w której obniżono wymagany prawem wiek z 25 do 21 lat (art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. b), co jest jednoznaczną wskazówką interpretacyjną, że naruszenie w tym zakresie nie może być brane pod uwagę jako rażące naruszenie prawa;
d. pominięcie przez organ jej wyjaśnień w zakresie rzekomej rozbieżności między stanem magazynowym a stanem faktycznym posiadanej amunicji, podczas gdy wskazała, że stwierdzona rozbieżność co do liczby 9 sztuk amunicji wynikła wyłącznie z czasowego przesunięcia momentu ujęcia odpowiedniego dokumentu w ewidencji, przez co nigdy nie utraciła kontroli nad rzeczywistym stanem amunicji;
e. wadliwe uznanie, że stwierdzenie częściowo wadliwych wpisów korygujących ewidencję w dwóch przypadkach na przeszło 16.500 transakcji, może być traktowane jako istotne uchybienie, prowadzące do wydania skarżonego rozstrzygnięcia, co potwierdza również naruszenie przez organ wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady proporcjonalności;
f. brak uwzględnienia jej wyjaśnień oraz nieprzeprowadzenie własnych ustaleń w zakresie rzeczywistych przyczyn znajdowania się partii materiałów koncesjonowanych poza obiektem magazynowym, mimo że wyjaśniła, że było to spowodowane przygotowaniem towaru do wysyłki dla kontrahenta;
g. wadliwe ustalenie, wbrew faktom, że stwierdzone uchybienia związane są z działalnością koncesjonowaną w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi,
4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania oraz zasady proporcjonalności, z uwagi na:
a. wydanie skarżonej decyzji po upływie przeszło 4 lat po wydaniu protokołu, podczas którego to czasu Skarżąca w pełni prawidłowo funkcjonowała na rynku koncesjonowanym, dając rękojmie rzetelnego działania, a także mimo tego, że niezwłocznie wyeliminowała wszelkie nieprawidłowości, a zatem - działając w zaufaniu do Ministra, miała prawo oczekiwać, że nie zostaną wobec niej podjęte najbardziej dotkliwe działania, w postaci cofnięcia Koncesji;
b. zastosowanie całkowicie nieadekwatnego środka w postaci cofnięcia Koncesji w pełnym zakresie, nie zważając na implikacje, które wiążą się z takim działaniem, pomijając obowiązek zbadania skutków takiej decyzji na funkcjonowanie Skarżącej; funkcjonowanie rynku koncesjonowanego i pozycji Polski na tym rynku;
5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, z uwagi na brak ponownego, całkowitego i merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i całego zgromadzonego materiału dowodowego;
6. art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie istotnego dowodu, zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postaci wezwania jej do opisania i przedstawienia dowodów dotyczących sposobu usunięcia stwierdzonych w protokole nieprawidłowości;
7. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., ze względu na to, że uzasadnienie skarżonej decyzji jest wadliwe w stopniu kwalifikowanym i nie pozwala na racjonalne wywiedzenie "dlaczego" zostało podjęte takie rozstrzygnięcie, "dlaczego" argumentacja Skarżącej została pominięcia oraz "dlaczego" stwierdzone uchybienia zakwalifikowano jako rażące naruszenie prawa, a daje jedynie wskazanie "że" takie rozstrzygnięcie zostało wydane, w konsekwencji czego tak sformułowane uzasadnienie nie poddaje się kontroli instancyjnej.
II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. - uwzględniając, że kontrola obejmuje okres od kwietnia 2016 r. do dnia 11 grudnia 2018 r., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że każda transakcja zakupu amunicji przez podmiot posiadający koncesję na obrót amunicją jest "obrotem" w rozumieniu ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że kwestia posiadania koncesji na obrót amunicją jest irrelewantna z punktu widzenia oceny, czy dana transakcja stanowi "obrót", bowiem kluczowa jest tu ocena, czy transakcja ta jest "działalnością handlową", a nadto wbrew wykładni Organu, "działalność handlowa" polega na sprzedaży towaru, a nie na jego zakupie, przez co zakup amunicji nie w celu jej dalszej odsprzedaży, a wyłącznie w celu przystrzelenia broni (tj. na potrzeby własne), nie jest przejawem działalności handlowej, a w konsekwencji nie stanowi obrotu w rozumieniu ustawy;
2. art. 4 ustawy z 2001 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i niezwrócenie uwagi na to, że żadne z zarzucanych naruszeń nie doprowadziło do naruszenia zasad i dóbr chronionych ustawą;
3. art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że obowiązkowi informacyjnemu podlega urzędowa zmiana adresu (nazwy ulicy), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zgłoszeniu powinna podlegać wyłącznie rzeczywista, łącząca się ze zmianą miejsca wykonywania działalności, zmiana adresu, a nie jedynie urzędowa zmiana, niepowiązana z rzeczywistą zmianą miejsca wykonywania działalności;
4. art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. (z ostrożności procesowej, w przypadku uznania wcześniejszego zarzutu za bezzasadny), poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą niezgłoszenie urzędowej zmiany adresu, bez faktycznej zmiany miejsca wykonywania działalności, może stanowić podstawę zbudowania argumentacji prowadzącej do wniosku dopuszczeniu się przez Skarżącą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy uwzględnienie wykładni celowościowej art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r. prowadzi do wniosku, że w przypadku Skarżącej nie mogło i nie doszło do jakichkolwiek negatywnych następstw niezgłoszenia zmiany, przez co prawidłowość funkcjonowania na rynku koncesjonowanym nigdy nie została zagrożona, a zatem tego typu uchybienie nie może być brane pod uwagę przy formułowaniu, przewidzianego w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa;
5. art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. poprzez:
a. błędną wykładnię:
• prowadzącą do uznania, że w celu ustalenia, czy doszło do "rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarcze/’ można w sposób dowolny i arbitralny wiązać ze sobą naruszenia, odnoszące się do rożnych rodzajów działalności koncesjonowanej. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu cofnięcia Koncesji, która została wydana na kilka rodzajów działalności koncesjonowanej. Organ jest obowiązany do wykazania, że przesłanka "rażącego naruszenia" zaistniała z osobna dla każdego z rodzajów działalności koncesjonowanej, a nie dla wszystkich rodzajów "łącznie";
• prowadzącą do uznania, że "kumulacja" naruszeń, które nie mają istotnego wpływu na prawidłowość wykonywanej działalności oraz na bezpieczeństwo państwa i obywateli, mogą być wykorzystane do sformułowania zarzutu wynikowym rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniając również treść art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2001 r. prowadzi do wniosku, że każde ze składowych naruszeń, wykorzystanych w celu sformułowania zarzutu o rażącym naruszeniu prawa powinno cechować się istotnym naruszeniem norm i zasad, którym służy prowadzenie działalności koncesjonowanej;
b. niewłaściwe zastosowanie;
• z uwagi na posłużenie się w celu wydania skarżonej decyzji i w celu cofnięcia Koncesji naruszeniami, które nie zostały przez Skarżąca popełnione oraz naruszeniami, które nie mają istotnego charakteru z punktu widzenia obrotu koncesjonowanego;
• z uwagi na wydanie skarżonej decyzji mimo braku zidentyfikowania po jej stronie naruszeń wyjątkowych, ciężkich, przewlekłych w czasie i mających charakter jednoznacznie negatywnie wpływający na obrót koncesjonowany, na interesy lub bezpieczeństwo jego uczestników, państwa, jak również pozostałych obywateli. Tymczasem, również zsumowanie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na uznanie, że spełnione zostały powyższe przesłanki, a zatem skarżona decyzja została wydana mimo braku wykazania istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przez nią;
• bowiem uwzględniając rzeczywiste okoliczności faktyczne sprawy, skalę stwierdzonych uchybień, mając na uwadze zasadę proporcjonalności, organ nie był uprawniony do cofnięcia Koncesji, ewentualnie zaś, uznając, że doszło do wszystkich stwierdzonych uchybień i uznając, że pozwalają one na wywiedzenie zarzutu rażącego naruszenia, powinien był uwzględnić, że naruszenia te nie odnoszą się do działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, a w konsekwencji uprawniony byłby wyłącznie do wydania decyzji o zmianie zakresu Koncesji poprzez ograniczenie jej do obrotu materiałami wybuchowymi - wyrobami pirotechniki widowiskowej klasy 1.1-1.3 (według klasyfikacji ADR);
• z uwagi na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia bez dokonania obiektywnej i swobodnej oceny charakteru i skutków stwierdzonych uchybień, wprost wskazując, że nie jest możliwe przywołanie obiektywnych kryteriów oceny naruszeń, punktu odniesienia, do którego organ przyrównał stwierdzone uchybienia, jak i miernika i skali naruszeń, które przesądzają o stwierdzeniu rażącego charakteru naruszeń;
• z uwagi na to, że organ wydając skarżoną decyzję nie dokonał oceny stwierdzonych uchybień przez pryzmat wszystkich wskazanych przez organ kryteriów oceny, podważając w ramach tej samej decyzji możliwość wywiedzenia obiektywnych kryteriów i mierników oceny;
6. art. 24 ust. 1 ustawy z 2001 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której znajdowanie się partii materiałów pirotechnicznych poza magazynem było spowodowane wyłącznie przygotowaniem tego towaru do wysłania do kontrahenta Skarżącej, co nie jest objęte zakresem omawianego przepisu;
7. art. 29 ust 1 ustawy z 2001 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dopuściła się naruszenia ww. przepisu z uwagi na brak ewidencjonowania amunicji zakupionej celem przystrzelenia, podczas gdy zakup amunicji na własne potrzeby, w celu przystrzelenia broni, a nie na cele handlowe (sprzedaży w ramach działalności handlowej) nie podlega ewidencjonowaniu na podstawie wskazanego przepisu;
8. art. 34 ust. 3 ustawy z 2001 r. poprzez niewłaściwe niezastosowanie, tj. brak wystosowania wezwania do usunięcia stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, mimo że żadne ze stwierdzonych uchybień nie stanowiło samo w sobie rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r., a zatem - uwzględniając zasadę zaufania i proporcjonalności - powinna być wezwana do usunięcia stwierdzonych uchybień. Uwzględniając zaś, że z własnej inicjatywy usunęła wszystkie nieprawidłowości, przedmiotowe postępowanie pozostaje bezprzedmiotowe;
9. § 8 ust 1 pkt 2 i § 13 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że w przypadku obiektywnego braku możliwości wpisania do ewidencji danych o kraju producenta i nazwy wytwórcy broni, istnieje prawny obowiązek dokonania wpisu do ewidencji o treści "brak informacji", mimo że w treści ww. przepisów nie ma takiego wymogu, zatem brak takiego wpisu, w sytuacji nieposiadania określonych informacji nie może być traktowany jako naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia;
10. § 11 pkt 1 oraz pkt 6 lit b) i c) rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy M. K. jest zarówno osobą dokonującą zużycia materiałów koncesjonowanych, jak i osobą potwierdzającą zużycie tych materiałów, konieczne jest zachowanie wszystkich wymogów, o których mowa w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, uwzględniając wykładnię celowościową, prowadzi do wniosku, że w omawianej sytuacji przepisy te nie wymagają dokonywania odrębnego potwierdzenia zużycia materiałów koncesjonowanych, bowiem wykluczone jest wtedy powstanie jakichkolwiek nieprawidłowości, a racjonalny ustawodawca nie wymaga od podmiotów potwierdzania zużycia materiałów "samemu sobie";
11. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sprzedaży w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i lit. d ustawy z 2001 r. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w przypadku sprzedaży amunicji na rzecz przedsiębiorców, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i lit. d ustawy z 2001 r., sprzedawca ma obowiązek poinformowania o transakcji organ Policji właściwy miejscowo ze względu na miejsce wykonywania działalności przez sprzedawcę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że sprzedawca jest obowiązany w takiej sytuacji do poinformowania organu Policji właściwego miejscowo ze względu na miejsce wykonywania działalności przez przedsiębiorcę - nabywcę amunicji, ze względu na to, że zwrot "tego przedsiębiorcę" odnosi się do ostatniego wymienionego w przepisie przedsiębiorcę, tj. nabywcę amunicji;
12. § 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w przypadku posiadania jednego obiektu magazynowego (budynku), w którym organizacyjnie wyodrębniono trzy pomieszczenia, Skarżąca jest obowiązana jest do prowadzenia trzech książek ewidencji osób wchodzących, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że definicja obiektu magazynowego obejmuje sobą cały budynek, którym dysponuje, niezależnie od wewnętrznej organizacji tego obiektu, a zatem obowiązek prowadzenia książki ewidencji osób wchodzących dotyczy w przypadku Skarżącej jednej książki ewidencji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła zarówno o uchylenie skarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinięto każdy z zarzutów postawionych w petitum.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując argumentację wyrażona w skarżonych decyzjach.
W replice, podtrzymując twierdzenia skargi, Skarżąca dodatkowo - raz jeszcze, podkreśliła, że organ miał obowiązek ocenić skalę naruszeń w odniesieniu do każdego z rodzajów wykonywanej działalności koncesjonowanej z osobna i przez ten pryzmat dokonać oceny zaistnienia (braku zaistnienia) przesłanki rzekomo rażącego naruszenia wymogów wykonywania działalności koncesjonowanej. Tymczasem Minister wadliwie uznał za właściwe dokonanie niepodzielnej oceny skutków uchybień w kontekście całej Koncesji, obejmującej trzy rozłączne rodzaje działalności reglamentowanej, co dowodzi istotnej przedmiotowo wady skarżonej decyzji. W jej ocenie Minister w istocie nie stwierdził żadnych faktycznie mających miejsce uchybień o istotnym znaczeniu w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, przez co brak było podstaw prawnych i faktycznych do cofnięcia Koncesji w zakresie tego rodzaju działalności reglamentowanej.
Skarżąca podniosła, że ani przepisy postępowania, ani prawa materialnego nie przewidują jakiejkolwiek odpowiedzialności "zbiorowej", która uprawniałaby do wyciągania negatywnych konsekwencji prawnych z uchybień ściśle związanych z jednym rodzajem działalności koncesjonowanej na pozostałe rodzaje tej działalności. Co więcej, Minister nie jest uprawniony do oceny realizacji przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. przez pryzmat własnego, subiektywnego "postrzegania całokształtu" działalności koncesjonowanej, w dodatku poprzez odniesienie się do nieznanego ustawie "automatyzmu". Zasada praworządności obliguje Ministra do działania wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Brak zawartego expressis verbis uprawnienia do stosowania konstrukcji odpowiedzialności "zbiorowej" wyklucza legalność takiego działania. Wydanie skarżonej decyzji w odniesieniu do całej Koncesji i wszystkich objętych nią rodzajów działalności reglamentowanej, z zastosowaniem art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r., w świetle uchybień w zakresie składu osobowego organu Skarżącej oraz zmiany jej adresu, tj. o charakterze odnoszącym się do całokształtu działalności koncesjonowanej, jest bezpodstawne i godzi w zasadę proporcjonalności. Nie sposób wywieść w oparciu o wskazane wyżej uchybienia, że doszło do ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia warunków Koncesji.
Skoro Minister explicite twierdzi, że nie jest w stanie sformułować kryteriów, podstaw i sposobu zakwalifikowania uchybień do pojęcia rażącego naruszenia, to jest to jednoznaczne z naruszeniem zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa. Nie jest bowiem możliwa weryfikacja działania organu, skoro nie wiadomo, jakimi kryteriami kierował się on wydając skarżoną decyzję. Ani Sąd, ani Skarżąca nie mogą wobec tego odtworzyć i przeanalizować sposobu procedowania Ministra, jeśli nie zostanie wskazane, jakie konkretnie kryteria stanęły u podstaw przyjęcia takiej kwalifikacji prawnej. Wywodząc tezę o niemożliwości powołania konkretnych mierników, wzorców i skali naruszeń Organ wprost przyznaje, że nie jest możliwym weryfikacja jego działań, które w takiej sytuacji przybierają charakter dowolnych, a nie swobodnych. W ocenie Skarżącej organ posługując się wyłącznie generalnymi i nieostrymi zwrotami "duża liczba naruszeń" i "poważny ich charakter", nie wskazując żadnych kryteriów takiej kwalifikacji, narusza "luz decyzyjny" jako pozostawia mu art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. Skarżąca wskazała, że oczywiście nie oczekuje wskazania uniwersalnego wzorca, czy mierników oceny skali naruszeń, ale tego, aby Minister przedstawił konkretne mierniki i wzorce w odniesieniu do konkretnie stwierdzonych uchybień w tej sprawie zważywszy, że ustawodawca ustalając omawiany katalog dał jednoznaczną wskazówkę interpretacyjną, odnośnie do tego, jakie kategorie naruszeń mogą być kwalifikowane jako naruszenie "rażące".
Skarżąca raz jeszcze zauważyła, że zakup towaru w celu zużycia na potrzeby własne, w tym na przystrzelanie broni, nie spełnia definicji działalności handlowej i Minister, bez naruszenia zasady praworządności, nie może tego faktu zmienić. To, że dany podmiot posiada koncesję na obrót danym towarem w żaden sposób nie warunkuje tego, że każdy nabyty towar, objęty koncesją, miałby być traktowany jako towar handlowy, z przeznaczeniem do dalszej sprzedaży. W jej ocenie, poza powyższym, takie postrzeganie byłoby zupełnie pozbawione logiki. Na potwierdzenie odwołała się do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r., traktującego o tym czym jest obrót oraz do § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz.U. z 2019 r. poz. 2544, ze zm.) wskazującego, czy są towary handlowe i stwierdziła, że nie ma żadnych przesłanek, by uznać, że ustawodawca w ramach ustawy z 2001 r. odszedł od ww. pojęć działalności handlowej i towarów handlowych. W tym celu konieczne byłoby expressis verbis zawarcie tego w ustawie z 2001 r., co nie miało miejsca. Zatem "zakup" amunicji nie jest w każdym przypadku przejawem działalności handlowej, tylko dlatego, że podmiot dokonujący zakupu posiada koncesję w tym zakresie. Będzie nim tylko wtedy, gdy faktycznym celem dokonania zakupu będzie potraktowanie zakupionej amunicji jako towaru handlowego, przeznaczonego do dalszej sprzedaży. Wbrew twierdzeniu organu, o przeznaczeniu nabytego towaru nie decyduje treść ustawy z 2001 r., lecz ujawniony zamiar podmiotu dokonującego zakupu. Dodatkowo wskazała, że § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania - jako akt podustawowy - nie może wpływać na wykładnię pojęć ustawowych. Skoro amunicja nie jest przeznaczona do obrotu, bowiem nie została nabyta w celu odprzedaży w stanie niezmienionym, to nie podlega pod treść art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r., a w konsekwencji nie dotyczą jej postanowienia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r.
Skarżąca zarzuciła, że w skarżonej decyzji Minister nie odwołał się do przesłanek wskazanych w art. 4 ustawy z 2001 r., tj. nie wykazał skutecznie, że jej działania doprowadziły do zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego.
Podniosła, że na etapie gromadzenia materiału dowodowego nie wystąpiła przesłanka uniemożliwiająca zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy z 2001 r. Dopiero dokonana przez organ kumulatywna ocena naruszeń doprowadziła go do wniosku o rzekomo rażącym charakterze łącznie stwierdzonych uchybień. Zatem, przed dokonaniem oceny (wadliwej, co wskazano w skardze), że łączna ocena uchybień prowadzi do stwierdzenia rażącego naruszenia, Minister miał pełną swobodę w zakresie wezwania do usunięcia poszczególnych uchybień, z których żadne z osobna nie miało charakteru rażącego. Dopiero bowiem w sytuacji, gdyby pojedyncze naruszenie miało charakter rażący, skorzystanie z art. 34 ust. 3 ustawy z 2001 r. nie byłoby możliwe.
W kontekście ksiąg ewidencji osób stwierdziła, że ówczesna treść § 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 2 w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie pomieszczeń magazynowych nie pozwalała na wywiedzenie tezy o tożsamości obiektu magazynowego z magazynem zorganizowanym w ramach takiego obiektu magazynowego. Wbrew ocenie organu, wskazane przepisy nie regulowały w sposób dostatecznie dokładny i jednoznaczny, czym jest obiekt magazynowy. Tym samym była uprawniona do dokonania prywatnej wykładni prawa tych przepisów, z zastosowaniem zasad wykładni językowej. Skoro korzysta z jednego obiektu budowlanego (jeden budynek) na cele magazynowe, to niezależnie od wewnętrznej organizacji tego obiektu, przechowuje broń i amunicję w jednym obiekcie budowlanym, co w braku wyczerpującej definicji zostało przez nią utożsamione z obiektem magazynowym.
Skarżąca oświadczyła, że znajdująca się pod treścią protokołu kontroli adnotacja "nie wnoszę zastrzeżeń" w oczywisty sposób nie odnosi się do merytorycznej akceptacji ustaleń protokołu, lecz do formalnej procedury przekazania jej tego protokołu. Tym samym organ nieuprawnienie wywiódł, że powyższy zapis dowodzi, że zgodziła się z ustaleniami kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Minister nie naruszył prawa cofając Koncesję udzieloną Spółce.
Jak Minister wyjaśnił, podstawą prawną cofnięcia Koncesji jest art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. w zw. z art. 157 nowej ustawy.
Zgodnie z ww. przepisem ustawy z 2001 r. organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa (...). Dalej wymieniono - posługując się zwrotem "w szczególności" - przykładowe sytuacje uzasadniające zastosowanie omawianego przepisu. W tej części przepis nie miał zastosowania w sprawie.
Faktyczną podstawą cofnięcia Koncesji były zaś naruszenia stwierdzone podczas kontroli działalności gospodarczej określonej w Koncesji.
Liczba i charakter stwierdzonych przez kontrolujących nieprawidłowości w ww. zakresie zostały zakwalifikowane przez organ koncesyjny jako rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Zdaniem Spółki, organ arbitralnie uznał, że liczba uchybień i ich stopień wpisuje się w przesłankę rażącego naruszenia. Spółka nie zgodziła się - jak to określiła - z tak nietransparentnym sposobem działania organu, który to sposób nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację ze strony Spółki jak i Sądu.
Sąd rozstrzygając tę kwestię wskazuje, że wielokrotność popełnienia naruszeń przy uwzględnieniu poważnego charakteru niektórych z nich może zostać uznane za rażące naruszenie na gruncie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r.
Takie podejście zostało już wyrażone na gruncie innych przepisów sankcyjnych, w których przesłanką nałożenia kary administracyjnej jest rażące naruszenie przepisów prawa/obowiązków/warunków, np. w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm.). M.in. w wyroku z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 306/18, tut. Sąd wyraził pogląd, że art. 96 ust. 6 ww. ustawy korzysta ze zwrotu niedookreślonego "rażące naruszenie obowiązków". Ustawa nie podaje zamkniętego katalogu zachowań, które wyczerpywałyby pojęcie "rażące naruszenie obowiązków przez spółkę publiczną". Każdy indywidualny przypadek jest oceniany pod kątem tego, czy można mu przypisać charakter rażącego naruszenia obowiązków. Zarówno jednorazowe zachowanie, które drastycznie narusza obowiązujące przepisy, jak również naruszenia wielokrotne (nawet drobne), oceniane łącznie pozwalają na przyjęcie, że naruszenie obowiązków ma charakter rażący (por. glosa M. Barczaka do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 688/07, Prawo Spółek 2008, Nr 12, s. 53).
Przyjęcie zatem przez organ takiego kierunku wykładni art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. było uprawnione.
Pozostaje więc zweryfikować prawidłowość ustaleń organu co do faktu zaistnienia poszczególnych naruszeń. Także w tym zakresie Sąd zaakceptował sposób działania organu. Stan faktyczny sprawy ma oparcie w protokole kontroli z dnia 25 stycznia 2019 r. oraz jest wynikiem własnych ustaleń organu.
Należy podkreślić, że protokół z opisem stwierdzonych naruszeń został podpisany przez prezesa zarządu Spółki – M. K. Spółka nie skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli w trybie § 15 ust 2 rozporządzenia w sprawie sprzedaży.
Podkreślić należy, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Skarżąca - pomimo podpisania ww. protokołu przez prezesa zarządu Spółki - kwestionuje w skardze fakt wystąpienia zarzucanych jej naruszeń. Sprzeciwia się bowiem takiej kwalifikacji prawnej okoliczności ustalonych przez organ.
I tak, zaczynając od naruszeń uznanych przez Ministra za poważane stwierdzić należy, że bez naruszenia prawa ustalono, że Spółka składowała materiały pirotechniczne poza magazynem służącym ich przechowywaniu, tj. w metalowych kontenerach oznaczonych nr 3, 21, 24, 26. Kontenery te znajdowały się na placu przedsiębiorstwa były zabezpieczone kłódkami. Organ zaklasyfikował to naruszenie na podstawie art. 33 ust 1 ustawy z 2001 r. w związku z § 7 rozporządzenia w sprawie magazynowania. Skarżąca w ww. zakresie powoływała okoliczności związane z przygotowywaniem tych materiałów do wysłania klientowi, jako że były to materiały pirotechniczne, a opisywane zdarzenia miały miejsce w szczycie sezonu sprzedaży fajerwerków.
Sąd wskazuje, że rygoryzm organu w podejściu do oceny ww. okoliczności jest jak najbardziej uzasadniony charakterem działalności prowadzonej przez Spółkę i rodzajem materiałów, którymi obrotu dokonuje. Jednocześnie w sprawie brak podstaw do czynienia rozważań, czy ww. wyjaśnienia Spółki mają wpływ na kwalifikację prawną stwierdzonych przez organ naruszeń i - w konsekwencji - na odpowiedzialność Spółki. Żaden dowód na podnoszone w ww. zakresie okoliczności nie został bowiem przez Spółkę przedstawiony; jej twierdzenia pozostają gołosłowne.
Co więcej, z protokołu kontroli wynika, że przedsiębiorca złożył w powyższej kwestii pisemne oświadczenie. Oświadczenie to pozostaje jednak w sprzeczności z jego wyjaśnieniami wynikającymi m.in. ze skargi. Otóż z oświadczenia tego wynika, że materiały pirotechniczne przechowywane były w kontenerach tymczasowo, przed rozłożeniem na tzw. efekty i przełożeniem do magazynów nr 1, 2 i 3 (str. 13 protokołu, karta nr 115 akt administracyjnych oraz załącznik nr 34 do protokołu, karta nr 11 akt administracyjnych). Podczas kontroli nie podnoszono okoliczności związanych z przygotowaniem partii materiałów pirotechnicznych do wysyłki.
Wymaganie szczególnej ostrożności i przezorności w prowadzonej przez Spółkę działalności jest jak najbardziej zrozumiałe. Dlatego zaniechania w ww. zakresie uzasadniają stanowisko organu, że omawiane naruszenie miało charakter poważny.
Następne poważne naruszenie związane jest ze stwierdzonymi przez organ zasadami dostępu do magazynu materiałów pirotechniki widowiskowej zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że magazyny nr 1 i 2 i 3 stanowią odrębne pomieszczenia magazynowe w budynku. Dla tych trzech magazynów prowadzona była jedna książka ewidencyjna osób wchodzących, która nie odzwierciedlała wejść i wyjść do poszczególnych pomieszczeń magazynowych. Ponadto książka ta nie zawierała podpisu osoby udzielającej upoważnienia do wchodzenia do obiektu magazynowego, co narusza § 6 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie magazynowania.
Minister trafnie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie magazynowania, w obiekcie magazynowym z wyjątkiem magazynu podręcznego, o którym mowa w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia, prowadzi się książkę ewidencji osób wchodzących do tego obiektu. W omawianym zakresie organ przywołał także § 7 pkt 1 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym materiały wybuchowe, broń, amunicję oraz wyroby o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym przechowuje się w magazynie bazowym, który jest obiektem magazynowym, w którym przechowuje się materiały wybuchowe, broń, amunicję oraz wyroby o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym wytworzone w zakładzie wytwórczym lub przeznaczone do obrotu. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie magazynowania, obiekt magazynowy to pomieszczenie magazynowe i obiekt, w którym są przechowywane wytworzone lub przeznaczone do obrotu materiały wybuchowe, broń, amunicja oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, a także materiały wybuchowe znalezione podczas oczyszczania terenów.
Na podstawie ww. przepisów Minister zajął stanowisko, a Sąd je podziela jako prawidłowo wywiedzione, że każde pomieszczenie magazynowe przystosowane do przechowywania materiałów koncesjonowanych jest również obiektem magazynowym, a dla każdego magazynu bazowego, który jest obiektem magazynowym, z wyjątkiem podręcznego, przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić oddzielną książkę ewidencji osób wchodzących do tego obiektu. Jeżeli przedsiębiorca na danym terenie ma kilka magazynów bazowych, tak jak było w przypadku Spółki, to dla każdego magazynu powinna być założona odrębna księga ewidencyjna osób wchodzących do magazynu.
Sąd wskazuje, że sama Spółka nie traktuje budynku w [...] przy ul. [...] jako jednego obiektu magazynowego, przeciwnie - posługuje się oznaczeniami magazyn nr 1, 2 i 3.
Faktem jest także, że Spółka nie zgłosiła organowi koncesyjnemu zmian jej danych adresowych (poprzedni adres – [...], został zmieniony na – [...]). Okoliczność, że zmiany te miały charakter urzędowy, nie modyfikowała obowiązku Spółki ich zgłoszenia organowi koncesyjnemu. O zmianie adresu Spółka dowiedziała się w dniu 15 stycznia 2018 r. W ustawowym terminie Spółka nie zgłosiła także faktu ustanowienia prokurenta – S. K. Prokurent ten został ustanowiony w Spółce w maju 2018 r., w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonano w ww. zakresie wpisu w dniu 6 czerwca 2018 r., a organ koncesyjny o powyższym poinformowano w piśmie, które wpłynęło do urzędu w dniu 15 listopada 2019 r.
Zatem Skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu koncesyjnego w terminie 14 dni o zmianach stanu faktycznego i prawnego w zakresie danych zawartych we wniosku o wydanie koncesji i w dokumentacji stanowiących załączniki do tego wniosku, powstałych po dniu wydania koncesji, tj. o zmianie adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Nie zawiadomiła także w terminie o ustanowieniu prokurenta Spółki. Powyższe naruszenia prawidłowo zakwalifikowano na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r.
Kolejne naruszenie związane jest tym, że Skarżąca nie prowadziła ewidencji w formie księgi ewidencyjnej dla amunicji zakupionej celem przystrzelenia broni, co naruszyło art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r. Zdaniem Spółki amunicja "do przystrzelenia" nie była amunicją "przeznaczoną do obrotu", ponieważ została przez Spółkę zakupiona w celu wykonania obowiązku przystrzelenia broni i była przeznaczona na tzw. własne potrzeby, co zostało odnotowane w dokumentach jej zakupu.
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, jako że ma ono oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r., zgodnie z którym materiały wybuchowe, broń amunicja, istotne części broni i amunicji oraz wyroby o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, przeznaczone do obrotu, podlegają ewidencjonowaniu. Rekonstruując obowiązującą w omawianym zakresie normę prawną organ uwzględnił treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r., w którym wskazano, że przez "obrót" należy rozumieć działalność handlową dotyczącą materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (...). Norma prawna wynikająca z tych przepisów wskazuje, że obrotem nie jest wyłącznie czynność polegająca na sprzedaży asortymentu koncesjonowanego, ale również sam jego zakup, ponieważ każda czynność polegająca na nabyciu i sprzedaży będzie stanowiła działalność handlową, o której mowa w definicji "obrotu" wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. Spółka posiadając koncesję w zakresie m.in. obrotu amunicją, może - na jej podstawie - kupić taką amunicją, jak również ją sprzedać, lub zużyć na własne potrzeby. Nie ma więc znaczenia, czy przedsiębiorca kupił taką amunicję w celu jej zużycia czy dalszej sprzedaży. Już zakup amunicji stanowi element działalności handlowej przedsiębiorcy i jest traktowany jako "obrót".
W analizowanym zakresie słusznie organ zwrócił uwagę, że rozporządzenie w sprawie ewidencjonowania reguluje również kwestie związane z wykorzystaniem amunicji podczas przystrzelenia broni. Na okoliczność zużycia amunicji do tego celu przedsiębiorca powinien sporządzić dokument zużycia materiału, o którym to dokumencie mowa w § 11 ww. rozporządzenia.
Skarżąca nie zapewniła także bieżącej kontroli stanu posiadania amunicji oraz pełnej rejestracji zawartych transakcji, ponieważ stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym a faktycznym stanem magazynowym, które dotyczyły amunicji kaliber 12,7 x 108 (zaewidencjonowano 191 sztuk, a faktycznie w magazynie znajdowały się 182 sztuki). Jak ustalono niedobór amunicji wynikał z niewpisania do księgi ewidencyjnej transakcji rozchodu amunicji z dnia 26 listopada 2018 r.
Prawidłowo organ uznał, że powyższe stanowi naruszenie § 3 ust 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ewidencjonowania. Wielkość stwierdzonej różnicy pomiędzy stanem ewidencyjnym a stanem faktycznym, ani okoliczności powstania takiej rozbieżności są irrelewantne z punktu widzenia ww. przepisu rozporządzenia w sprawie sposobu ewidencjonowania.
Ustalono także, że Skarżąca nie prowadziła ewidencji broni odrębnie dla każdego rodzaju broni, a prowadzona ewidencja broni nie zawierała danych dotyczących kraju producenta oraz nazwy wytwórcy.
W ww. zakresie w decyzji pierwszoinstancyjnej uznano racje Skarżącej, że podział broni palnej przedstawiony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz.U. z 2001 r. Nr 145, poz. 1625, ze zm.), nie wymienia broni palnej bocznego zapłonu, centralnego zapłonu oraz broni palnej krótkiej zatem brak było obowiązku odrębnej ewidencji dla ww. rodzajów broni.
Sąd zauważa, że na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania, w prowadzonych przez Spółkę ewidencjach obligatoryjnie wskazuje się kraj producenta i nazwę wytwórcy broni. Dane ujawnione na fakturze dokumentującej przeprowadzane przez Spółkę transakcje obrotu materiałami koncesyjnymi nie ograniczają zastosowania ww. przepisów. Rzeczą Spółki jest taka organizacja pracy/relacji handlowych aby od swoich kontrahentów uzyskać wszystkie dane wymagane przez obowiązujące przepisy. Dlatego brak ww. danych w ewidencjach prowadzonych przez Spółkę nie może być traktowany inaczej niż naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania.
Poza tym w księgach ewidencyjnych przeznaczonych do obrotu materiałów koncesjonowanych oraz zawartych transakcji tymi materiałami stwierdzono dwa przypadki nieprawidłowego dokonywania zmian (raz nie została wpisana data przy czytelnym skreśleniu zawierającym podpis, a raz przy skreśleniu czytelnym zawierającym datę brakowało podpisu), co oczywiście naruszało § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania.
Prowadzone przez Skarżącą księgi ewidencyjne broni nie zawierały informacji o jednostce miary, stanie magazynu po operacji przychodu albo rozchodu materiału, a także informacji o organie, który wystawił dokument uprawniający do obrotu. Kontrolujący stwierdzili również kilka przypadków niewpisania numeru dokumentu rozchodu, pełnego oznaczenia odbiorcy, oznaczenia dokumentu uprawniającego odbiorcę do zakupu, a także brak podpisu osoby upoważnionej do prowadzenia ewidencji. Dodatkowo w księdze ewidencyjnej materiałów wybuchowych - pirotechniki widowiskowej nie wskazano dokumentu uprawniającego sprzedawcę do obrotu. Braki stwierdzone w księgach ewidencyjnych pirotechniki widowiskowej, broni i amunicji naruszały zatem § 8 ust 1 pkt 3, 5, 9 - 11, 13 i 14 oraz § 13 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania.
Skarżąca nie uwzględniała w dokumentach rozchodu amunicji informacji dotyczących kodu klasyfikacyjnego według ADR i numeru rozpoznawczego UN, co narusza § 9 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania.
Część dokumentów, dotyczących zużycia materiałów pirotechnicznych oraz amunicji do odstrzału trzech nabojów z każdej lufy egzemplarza broni palnej przeznaczonej do sprzedaży - nie zawierały numeru dokumentu, nazwiska i podpisu osoby dokonującej zużycia oraz potwierdzającej dokonanie zużycia materiału, co narusza § 11 pkt 1 oraz pkt 6 b) i c) rozporządzenia w sprawie ewidencjonowania. Sąd wskazuje, że ww. przepisy są jednoznaczne i wymagają wskazania w dokumencie zużycia materiału nazwiska i podpisu osoby dokonującej zużycia oraz osoby potwierdzającej ten fakt. Nawet jeśli zużycia i potwierdzenia dokonuje ta sama osoba.
Poza tym Skarżąca dwukrotnie zawiadomiła o sprzedaży amunicji niewłaściwy organ Policji. Raz Skarżąca przesłała taką informację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] zamiast Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], w drugim przypadku - zamiast przesłać zawiadomienie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] - Skarżąca przesłała je Komendantowi Stołecznemu Policji. Przekazanie informacji o sprzedaży amunicji niewłaściwemu organowi Policji stanowi naruszenie § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sprzedaży.
Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca, który sprzedał amunicję podmiotom, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. c i d ustawy, przekazuje informację o jej sprzedaży, w formie pisemnej lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, organowi, który wydał dokument uprawniający do nabycia amunicji - za pośrednictwem organu Policji właściwego ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez tego przedsiębiorcę - co kwartał (...). Skarżąca w skardze oczywiście błędnie interpretuje § 4 ust 1 pkt 2 ww. rozporządzenia przyjmując, że właściwość miejscową organu Policji, za pośrednictwem którego przekazuje się informację o sprzedaży amunicji, wyznacza siedziba nabywcy. Tak jak wskazuje to Minister, z przepisu tego jasno wynika, że w tym zakresie miarodajna jest siedziba przedsiębiorcy - sprzedawcy, a nie podmiotu - nabywcy.
Skarżąca nie prowadziła kart kwalifikacyjnych dla obiektów magazynowych, w których przechowywane są materiały wybuchowe oraz amunicja, co narusza § 10 ust 1 rozporządzenia w sprawie magazynowania. Organ prawidłowo wyjaśnił różnicę pomiędzy opinią wydaną przez instytucję wskazaną w rozporządzeniu w sprawie instytucji wydających opinie a kartą kwalifikacyjną dla obiektu magazynowego, w którym są przechowywane materiały wybuchowe i amunicja. Fakt, że Spółka nie prowadziła kart kwalifikacyjnych dla obiektów magazynowych wynika wprost z akt sprawy (karta 1 i 2 akt administracyjnych).
Jak ustalił organ koncesyjny, Spółka prowadziła działalność koncesjonowaną z naruszeniem warunku niezbędnego do posiadania i utrzymania koncesji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. b ustawy z 2001 r. Także w dacie kontroli w ww. warunek nie był spełniony. Zmiana prawa po dniu 1 sierpnia 2019 r., zmiany w reprezentacji komplementariusza (oddziałujące na sytuację prawną Spółki), działania samej Spółki związane z powołaniem A. S. na prokurenta Spółki w dniu 22 stycznia 2019 r. (na podstawie uchwały z dnia 7 grudnia 2018 r.) oraz merytoryczne kompetencje S. K. (tj. poza kryterium wieku wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2001 r.) nie podważają prawidłowości ustaleń organu w ww. zakresie i ich kwalifikacji prawnej.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że organ administracji zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób, który nie naruszał art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."), ani art. 80 k.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona."). Zebrane dowody były przydatne i istotne z punktu widzenia kontroli realizacji przez Skarżącą obowiązków określonych w przepisach prawa materialnego. Z kolei ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokona w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami logiki.
Prawidłowo ustaliwszy stan faktyczny organ dokonał prawidłowej jego subsumcji pod obowiązujące w sprawie przepisy prawa. Następnie Minister prawidłowo określił skutek stwierdzonych naruszeń na gruncie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. poprzez cofnięcie Spółce Koncesji.
Zdaniem Spółki organ nie rozważył możliwości zmiany zakresu Koncesji poprzez pozostawienie w obrocie tej jej części, której nie dotyczyły stwierdzone naruszenia. W ocenie Spółki organ zastosował nieproporcjonalną sankcję w postaci cofnięcia Koncesji w całości w sytuacji, gdy nawet stwierdzenie ewentualnych naruszeń uzasadniałoby najwyżej cofnięcie Koncesji w części w zakresie: obrotu rodzajami broni i amunicji oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, z ograniczeniem do możliwości wykonywania działalności w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, ponieważ przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi.
Odnosząc się do ww. kwestii Sąd wskazuje, że w działaniu organu brak w ww. zakresie dowolności, czy automatyzmu w stosowaniu prawa. Organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia. Podniósł, że brak jest podstaw do uznania, że stwierdzone naruszenia odnoszą się wyłącznie do działalności związanej z materiałami wybuchowymi; odnoszą się one do całokształtu koncesjonowanej działalności gospodarczej wykonywanej przez Skarżącą. Jeżeli nawet określone naruszenie odnosi się tylko do kwestii związanej z obrotem bronią, czy amunicją, to już sam fakt dopuszczenia się takiej nieprawidłowości siłą rzeczy rzutuje na negatywne postrzeganie całokształtu działalności koncesjonowanej przedsiębiorcy.
Niewątpliwie, wbrew twierdzeniom Skarżącej, naruszenia, jakich się dopuściła dotyczą każdego z posiadanych przez nią zakresów działalności gospodarczej określonych w Koncesji. Wśród tych nieprawidłowości znajdują się również takie, które ogólnych warunków wykonywania działalności koncesjonowanej, przez co odnoszą się do ogółu działalności Skarżącej. Jednym z takich naruszeń jest to, że w okresie objętym kontrolą Skarżąca nie spełniała określonego w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy z 2001 r. warunku koniecznego do utrzymania i posiadania koncesji.
Innym przykładem w omawianym zakresie jest okoliczność niezgłoszenia przez Skarżącą zmiany adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz niepoinformowanie o powołaniu prokurenta Spółki, w terminie 14 dni.
Fakt, że Skarżąca przykłada inną wagę do stwierdzonych naruszeń samo w sobie nie podważa ustaleń i ocen organu. Te mają bowiem pełne oparcie w materiale dowodowym i obowiązujących przepisach.
W zaskarżonej decyzji organ ustosunkował się także do kwestii związanych z brakiem wezwania strony do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wykonywanej działalności gospodarczej objętej Koncesją. Sąd wskazuje, że, wbrew stanowisku strony skarżącej, organ koncesyjny miał obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji w sytuacji, gdy stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia przez Skarżącą warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, był w tym zakresie związany normą prawną z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r. Wbrew zarzutom skargi, cofnięcie koncesji z tych przyczyn, jako obligatoryjne, nie było warunkowane wzywaniem przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych uchybień.
Dlatego nieuwzględnienie przez organ wniosku dowodowego zgłoszonego w tym zakresie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Oczywistym również jest, że akcentowany w skardze dystans czasowy pomiędzy stwierdzeniem naruszeń przez Spółkę a wydaniem przez Ministra decyzji o cofnięciu jej Koncesji nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji przez Sąd.
Z powyższych względów na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonywania kontroli - wobec stwierdzenia opisanych w zaskarżonej decyzji uchybień - istniały podstawy materialnoprawne i faktyczne do cofnięcia Skarżącej Koncesji. Zastosowanie zaś przepisu sankcyjnego wobec zaistnienia warunków w nim przewidzianych nie może być uznane za nieadekwatną, czy też nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia Spółki.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w wyroku.