VI SA/WA 563/04

VI SA/Wa 563/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Maria Jagielska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Z. w W. na zji z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia Z. w W. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji 1. stwierdza nieważność postanowienia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] 2. stwierdza nieważność Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] 3. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Z. w W. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia - skarżącej - "Z." z siedzibą w W. działając na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 141 § l i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 roku Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku Przewodniczącego KRRiT.
Organ ustalił, że zaskarżonym postanowieniem Przewodniczący KRRiT odmówił "Z." z siedzibą w W. dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego spółce "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S.
Organ stwierdził, że brak jest przepisu nakazującego dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym organizacji społecznych a "Z.", ubiegające się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego spółce "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S., nie wykazało istnienia interesu społecznego. Zdaniem organu zgodnie ze stanowiskiem doktryny organizację społeczną dopuszcza się do udziału w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje "merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej" /Jaśkowska, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, str. 285, wyd. Zakamycze 20007. Według KRRiT w tej sytuacji takie merytoryczne powiązanie nie występowało z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania koncesyjnego jest uzyskanie prawa do prowadzenia działalności nadawczej przez ubiegające się o nie podmioty. Dla ochrony praw majątkowych i osobistych autorów oraz wykonawców wynikającej z przepisów prawa autorskiego bardziej właściwa jest droga postępowania cywilnego. Ponadto KRRiT uważa, że cele i zasady postępowania administracyjnego są zupełnie inne, niż w postępowaniu cywilnym, gdzie "Z." jest uprawnione z mocy ustawy do wytaczania powództwa o ochronę autorskich praw majątkowych ale już nie osobistych (orzeczenie Sądu Najwyższego sygn. [...]).
Organ zaproponował aby strona skarżąca rozważyła kwestię skorzystania przez organizację społeczną z możliwości przedstawienia organowi decyzyjnemu swojego poglądu w sprawie w oparciu o art. 31 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem KRRiT jest to najbardziej właściwa forma współpracy z organizacją zbiorowego zarządzania, dzięki której "Z." ma możliwości przedstawiania swojego stanowiska w sprawach dotyczących respektowania przez nadawców praw autorów i wykonawców korzystających z jego ochrony. KRRiT wskazała, że uzyskane od "Z." informacje dotyczące naruszania przepisów o prawie autorskim przez spółkę "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S. miały istotne znaczenie w toku postępowania koncesyjnego ponieważ w razie ich potwierdzenia mogły stanowić powód odmowy udzielenia koncesji.
W skardze do Sądu "Z." wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy. Skarżąca podniosła, że argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu są nieuzasadnione a stanowisko zajęte przez organ koncesyjny narusza art. 31 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że jest organizacją społeczną a więc jej udział w postępowaniu o udzielenie koncesji jest dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów i pomimo braku w ustawie o radiofonii i telewizji wymogu w zakresie udziału organizacji społecznej w postępowaniu koncesyjnym to organizacja taka może brać w nim udział na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej organizacja społeczna dokonuje wyboru sposobu uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w ramach możliwości określonych w art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
- może żądać wszczęcia postępowania;
- może żądać dopuszczenia jej do postępowania na prawach strony;
- może przedstawić organowi decyzyjnemu swój pogląd w sprawie.
Skarżąca uważa, że prawo do przedstawienia organowi decyzyjnemu poglądu w sprawie nie wyklucza prawa organizacji społecznej do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem skarżącej w razie zwrócenia się przez organizację społeczną o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi ona wykazać, że spełnione są dwie przesłanki, tj.:
- żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji;
- za żądaniem musi przemawiać interes społeczny.
Zdaniem skarżącej, spełnienia powyższe przesłanki a to stanowi wystarczający warunek do uwzględnienia jej wniosku. W ocenie skarżącej powyższe przesłanki ograniczają uznaniowość przy podejmowaniu decyzji przez organ administracyjny, który nie może decydować za stronę co do tego z jakiej formy udziału w postępowaniu może skorzystać organizacja społeczna.
Według "Z." we wniosku szczegółowo wykazano kwestię spełnienia ww. przesłanek. Zdaniem skarżącej o istnieniu merytorycznego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz przedmiotem działalności Wnioskodawcy świadczy rozstrzygana w postępowaniu koncesyjnym kwestia prawa do dalszego prowadzenia działalności nadawczej przez podmiot, który od lat narusza prawa autorskie autorów reprezentowanych przez "Z."
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:
ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a.,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a.,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p.
Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy o ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na rozstrzygnięcie Przewodniczącego KRRiT powodowała objęcie kontrolą sądową na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr74 z 1995r. poz. 368 z późn. zmianami/ również uchwał KRRiT, bowiem to głównie KRRiT decyduje o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, a samo rozstrzygnięcie Przewodniczącego KRRiT odzwierciedla jedynie wolę KRRiT. Uchwała Rady przez to, że zawiera wiążące Przewodniczącego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy musi być oceniana w świetle przepisów KPA i poddana kontroli sądowej w toku kontrolowania wydanej na jej podstawie decyzji administracyjnej Przewodniczącego KRRiT /Por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r. II SA 915/97, OSP 1999/4/79/,
wyrok NSA 24 października 2002r. II SA 3200/01, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003r. II SA 3752/02/.
Obecnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd również obejmuje swą kontrolą wszystkie akty i czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd objął więc swoją kontrolą czynności organu poprzedzające zaskarżone postanowienie Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] a więc uchwałę nr [...] KRRiT z dnia [...] listopada 2002r., poprzedzającą postanowienie Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] oraz brak odpowiedniego aktu organu poprzedzającego wydanie postanowienia Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2004r. nr [...].
Jak wynika z dołączonego do akt protokołu posiedzenia KRRiT z dnia [...] listopada 2003r., w trakcie posiedzenia – pkt 20 - omawiano m.in. sprawę dopuszczenia Z. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, w którym uczestniczy spółka "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S. - wniosek Z. z dnia [...] listopada 2003 roku. Z protokołu posiedzenia wynika, że KRRiT została poinformowała, że między nadawcą a stowarzyszeniem toczy się spór co do wysokości stawek minimalnych w tabeli, to ze względu na to, że jest to powszechne zjawisko na rynku radiowym, brak jest podstaw do odmowy udzielenia koncesji.
Zastępca Przewodniczącego KRRiT A. L. poddał pod głosowanie, kto z Członków KRRiT jest za dopuszczeniem Z. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, w którym uczestniczy spółka "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w S. KRRiT jednogłośnie w składzie 6 osób (pp. J.S., J.B., L.J. W.C., T.G., A.L.) odrzuciła uchwałę w powyższej sprawie (uchwała nr [...]).
Uchwałę nr [...] Przewodniczący KRRiT podpisał w wersji odrzuconej przez KRRiT i wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...], mocą którego odmówił dopuszczenia Z. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W tym przypadku przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Przewodniczący KRRiT nie uzyskał uchwały organu KRRiT upoważniającej do rozstrzygnięcia sprawy w jakikolwiek sposób.
Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004, Nr 253, poz. 2531) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest organem państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji. Przepis art. 9 ust. 1 przewiduje, że Krajowa Rada Rada na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje rozporządzenia i uchwały a podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów ustawowej liczby członków (ust. 2). Przed wydaniem postanowienia w II instancji Przewodniczący Krajowej Rady nie uzyskała uchwały organu.
Nie oddająca treści głosowania uchwała nr [...] o treści odmiennej niż stanowisko organu poprzedzająca wydanie postanowienia I instancji oraz brak uchwały organu przed rozstrzygnięciem w II instancji są więc dotknięte nieważnością i rozważanie pozostałych zarzutów skarżącego nie jest konieczne. Nieważne czynności organu i Przewodniczącego kończące sprawę w I i II instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Podjęte na podstawie nieważnej uchwały KRRiT postanowienie Przewodniczącego jest również dotknięte nieważnością. Nieważnością dotknięte jest także postanowienie II instancyjne bowiem brak uchwały organu w przedmiocie rozstrzygnięcia.
W wyniku stwierdzenia nieważności obu decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz poprzedzającej ją uchwały KRRiT oba te akty zostają wyeliminowane z obrotu prawnego i "odżywa" postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej. KRRiT powinna więc po raz drugi i w sposób właściwy rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy w granicach określonych tym wnioskiem, ewentualnie rozważyć przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.
Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 p. 2 p.p.s.a. i 156 § 1 pkt.2 k.p.a orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.