VI SA/Wa 537/19

VI SA/Wa 537/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Nowecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
art. 16
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku "L." sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "strona skarżąca", "skarżąca" lub "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r., o nr [...] i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego stronie skarżącej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:
Zezwoleniem nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. (dalej "Zezwolenie") udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "KSSE"), rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wymienionych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy, określonych w sekcji D Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług. Zezwolenia udzielono do dnia 8 sierpnia 2016 r.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r., doręczonym organowi I instancji w dniu 12 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 6 września 2016 r. i 23 września 2016r., pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmianę terminu jego obowiązywania do dnia 31 grudnia 2026 r. Powyższą zmianę skarżąca argumentowała niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej pomocy publicznej w określonym w Zezwoleniu terminie jego obowiązywania.
Decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany przedmiotowego Zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Zezwolenie zostało wydane pod rządami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 1994 nr 123 poz. 600 dalej "sse"), w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Wskazał także, że z treści przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse, który wszedł w życie z dniem 6 stycznia 2015 r., wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. W ocenie organu decyzja polegająca na określeniu daty obowiązywania zezwolenia na dzień 31 grudnia 2026r. skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej dla przedsiębiorcy.
Pismem z 31 marca 2017 r., skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Spółki jej wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ jest zgodny z art. 19 ust. 4 ustawy o sse, a wnioskowana zmiana nie skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy nowelizującej z 2003 r. - wydłużeniu ulegnie jedynie okres, w którym skarżąca będzie mieć możliwość wykorzystania przyznanej pomocy publicznej.
Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. i umorzył w całości postępowanie w I instancji.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna staje się treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2006 r. II OSK 980/05, według którego dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajna jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie data jego sporządzenia przez stronę.
Organ zauważył, że dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym (art 57 § 5 k.p.a.). Data ta ma tylko znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności. Następnie organ w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerny wywód o konieczności badania interesu prawnego wnioskodawcy, ostatecznie wskazując na brak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie i wydania decyzji w przedmiocie ewentualnej zmiany ww. Zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, gdyż zachodzi przesłanka umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że Zezwolenie nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. udzielone zostało do dnia 8 sierpnia 2016 r. Oznacza to, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę Zezwolenia wpłynął do organu w dniu 12 sierpnia 2016 r., w związku z czym zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. data 12 sierpnia 2016 r. jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej wpłynął już po wygaśnięciu zezwolenia, zatem brak jest przedmiotu postępowania. Upływ terminu wskazanego w zezwoleniu, będącego terminem, do którego zezwolenie to obowiązywało, czyni w ocenie organu niniejsze postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.
Organ odwoławczy wyjaśnił, ze datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co oznacza, że niezależnie od tego, czy żądanie to (wniosek) jest prawidłowo wniesione, czy też zawiera wady formalne, wszczyna postępowanie administracyjne (vide: wyrok WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2016 r. III SA/Łd 451/16). W ramach niniejszej sprawy skarżąca do dnia 8 sierpnia 2016 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o SSE - poprzez błędne przyjęcie przez Organ w Decyzji, iż postępowanie pierwszoinstancyjne od samego początku było bezprzedmiotowe z uwagi na to, że Zezwolenie wygasło jeszcze przed wpłynięciem do Organu wniosku Skarżącej z dnia 8 sierpnia 2016 r. o jego zmianę;
2) art. 57 § 5 pkt 2 kpa w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o SSE - poprzez niezastosowanie/odmowę zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie i bezpodstawne przyjęcie przez Organ w Decyzji, iż nadanie przez Skarżącą Wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przed upływem terminu wygaśnięcia Zezwolenia nie było wystarczające dla zachowania terminu do złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia;
3) art. 8 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez prowadzenie przez Organ postępowania w sposób przewlekły (w obu instancjach łącznie przez niemal 2,5 roku), a po złożeniu przez Spółkę skargi na bezczynność Organu, wydanie decyzji stwierdzającej, iż od samego początku, tj. od 12 sierpnia 2016 r. postępowanie to było bezprzedmiotowe, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącej prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
4) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez pominięcie przez Organ - zarówno w decyzji pierwszo- jak i drugoinstancyjnej - okoliczności, iż jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji doszło do tzw. "milczącego" załatwienia wniosku, tj. rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej na mocy art. 11 ust. 9 usdg z uwagi na upływ terminu do jego rozpatrzenia przez Organ; w konsekwencji, jeżeli już uznać, że postępowanie/decyzja wydana przez Organ w pierwszej instancji były bezprzedmiotowe, to nie - jak twierdzi Organ - ze względu na fizyczny wpływ wniosku do Organu po dacie wygaśnięcia Zezwolenia, lecz z uwagi na to, że dotyczyły sprawy załatwionej już wcześniej w trybie art. 11 ust. 9 usdg;
Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez jego błędną wykładnię w decyzji wydanej przez Organ w pierwszej instancji, polegającą na nieuzasadnionym rozszerzeniu zakresu pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", użytego w tym przepisie, na przypadek wydłużenia okresu korzystania przez Spółkę z pomocy publicznej na podstawie Zezwolenia, pomimo, że nie spowoduje to zwiększenia limitu już przyznanej Spółce pomocy publicznej; w rezultacie Organ bezzasadnie uznał w decyzji wydanej w pierwszej instancji, że art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy sse sprzeciwia się wnioskowanej przez Spółkę zmianie Zezwolenia w trybie art. 155 kpa (stanowi negatywną przesłankę zmiany decyzji), jak również uniemożliwia zmianę Zezwolenia w trybie art. 19 ust. 4 ustawy sse.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca uzupełniła powyższe zarzuty o szczegółową argumentację. Wskazała m.in., iż złożenie wniosku o zmianę Zezwolenia stanowiło czynność wywołującą skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym przy ocenie, czy Skarżąca dochowała terminu do złożenia ww. wniosku stosować należy przepisy kpa dot. terminów, w tym art. 57 § 5 pkt 2 kpa, gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem - za dochowanie terminu należy uznać nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej przed upływem terminu do jego złożenia.
Skarżąca podkreśliła, że zezwolenie o którego zmianę wnioskowała obowiązywało do dnia 8 sierpnia 2016 r. włącznie. Tak więc do tego dnia Spółka mogła skutecznie wnioskować o jego zmianę. Przy czym mogła uczynić to zarówno poprzez osobiste doręczenie pisma w siedzibie Organu, jak również poprzez jego nadanie w polskiej placówce pocztowej. Skarżąca skorzystała z drugiego ze wskazanych sposobów, co było wystarczające, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa, do dochowania terminowi do złożenia przedmiotowego wniosku o zmianę Zezwolenia. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacja organu, iż wpłynięcie przedmiotowego wniosku do Organu już po wygaśnięciu Zezwolenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania bez względu na to, czy wniosek ten został nadany przed czy po upływie terminu ważności zezwolenia.
Skarżąca wskazała ponadto, że w przedmiotowej sprawie doszło do załatwienia sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia w sposób przewidziany w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej "usdg"), gdyż organ przekroczył wskazany w przepisach kpa termin na rozpatrzenie złożonego przez Spółkę wniosku o zmianę Zezwolenia. Tym samym wypełniony został pozytywny warunek wydania przez Organ tzw. "milczącej zgody" (rozumianej jako wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, w przypadku gdy upłynął termin do załatwienia sprawy) Oznacza to, iż przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione w ten sposób, że termin jego obowiązywania został zmieniony na dzień 31 grudnia 2026 r, o co wnosiła Spółka we wniosku z dnia 8 sierpnia 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje zbadanie rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących przesłankę oceny realizacji przez organ wymogów ustalenia w sprawie faktów oraz ich kwalifikacji, co odnosi się do prawnej podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie obejmującym też wykładnię zastosowanych w tym zakresie przepisów.
Analiza zarzutów sformułowanych w złożonej skardze wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności umorzenia postępowania i tym samym pozostawienie wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia bez merytorycznego rozpatrzenia.
Skarżąca argumentuje, iż dochowała terminu do złożenia przedmiotowego wniosku opierając się na brzmieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, przepis 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku wszczęcia postępowania wobec normy szczególnej wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej dacie powinien istnieć przedmiot postępowania, tj. obowiązująca decyzja (Zezwolenie), co do której zmiany ma zostać wszczęte postępowanie.
Tymczasem w dniu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany Zezwolenia, Zezwolenie to już nie obowiązywało (wygasło). Inną bowiem kwestię stanowią rozważania dotyczące możliwości stosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do czynności procesowych i czynności materialnych, a inną możliwości stosowania art. 57 § 5 pkt 2 do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony. Podkreślić należy, że przepis art. 61 § 3 k.p.a. odnosi się do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie na żądanie strony, zaś przepisy art. 57 k.p.a. odnoszą się do terminów już wszczętego i prowadzonego postępowania. W związku z tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi. (por. wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1010/15 oraz wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 383/05).
Zdaniem Sądu przepis art. 61 § 3 k.p.a. jest regulacją szczególną dotyczącą wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowi, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi. Wszczęcie postępowania objęte jest regulacją art. 61 § 3 k.p.a. i nie zakreśla terminu na jego wszczęcie. W przypadku skarżącej składającej wniosek o zmianę Zezwolenia termin ten zakreślony został do czasu istnienia przedmiotu postępowania, czyli praw i obowiązków wynikających z decyzji o wydaniu Zezwolenia. Wszczęcie postępowania jest zatem możliwe do czasu dopóki przedmiot postępowania istnieje. Wobec szczególnego uregulowania art. 61 § 3 k.p.a. nie mają więc zastosowania przepisy art. 57 k.p.a.
W konsekwencji doręczenie organowi administracji publicznej żądania stanowi o dacie wszczęcia postępowania, a w sytuacji, gdy w tej dacie decyzja (Zezwolenie) już nie obowiązuje (bo wygasło), brak jest przedmiotu postępowania, w związku z czym nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej. W przypadku rozpoznawanej sprawy skarżąca do dnia 8 sierpnia 2018 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie jej praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołało skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Dodatkowo należy wskazać, iż przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, i może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, 2017 r., wyd. 15).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się bowiem z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 929/14).
Sprawa administracyjna pozostaje bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest zatem wynikiem braku przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypadku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
Zauważyć trzeba, ze zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli bezprzedmiotowość ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, a decyzja organu I instancji powinna podlegać uchyleniu (tak też np.: wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2006 r., VI SA/Wa 1661/06, wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 472/15).
Potwierdza to także najnowszy wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt: II GSK 144/19, który zapadł w podobnym stanie prawnym i faktycznym.
W związku z faktem, iż Zezwolenie w dacie doręczenia do organu nie obowiązywało (wygasło), brak jest przedmiotu postępowania i nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej. Z powyższych względów nie doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów prawa wskazanych w skardze.
W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, gdyż okoliczność długotrwałego procedowania przez organ w tej sprawie nie może mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, a stronie przysługiwały odrębne środki prawne zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Nie doszło także do tzw. "milczącego" załatwienia sprawy w sposób przewidziany w art. 11 ust. 9 usdg, rozumianego jako wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, gdy upłynął termin do załatwienia jego sprawy. Jak bowiem wskazuje doktryna oraz utrwalone w tym zakresie orzecznictwo, przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu przez organem odwoławczym, a przedmiotowa sprawa została wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.
W tych okolicznościach sprawy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.