VI SA/Wa 518/16

VI SA/Wa 518/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 164
art. 10 par 3; art. 11 pkt 1-5 i 7; art. 12 par 1 pkt 3; art. 11-13; art. 19 par 1 i 2; art. 78; art. 18; art. 74 par 2;
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 lutego 2015 r. A. R. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W.
Przed wydaniem decyzji Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., dalej jako "Pr.not.") w sprawie wniosku A. R. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W.
Uchwałą z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Rada Izby Notarialnej w [...] wydała negatywną opinię zarówno co do osoby wnioskującej o powołanie na stanowisko notariusza, jak i co do wnioskowanej siedziby kancelarii notarialnej.
Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 i art. 11 Pr.not. powołał A. R. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W.
Minister Sprawiedliwości wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 Pr.not., notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Pr.not., nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. W oceni organu ponieważ A. R. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Pr.not., co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, uzasadnione było wydanie decyzji o powołaniu go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W.
Pismem z 16 listopada 2015 r. Izba Notarialna w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz odmowę powołania A. R. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
• art. 11 pkt 2 Pr.not. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz jego błędne zastosowanie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza;
• art. 11 pkt 4 Pr.not. poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie odbyła aplikacji notarialnej, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 23 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 991/13 orzekł, że A. R. nie odbył aplikacji notarialnej;
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej;
• art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.
W piśmie z 30 listopada 2015 r. A. R. nie zgodził się ze stanowiskiem Izby Notarialnej w [...] wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Pr.not. i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz prezentuje odpowiednią dla tego zawodu postawę etyczno-moralną, co potwierdzają złożone w toku postępowania opinie notariuszy oraz sędziów.
W ocenie A. R., fakt nieuzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie jest wystarczający do uznania, że nie spełnił wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 11 Pr.not., bowiem postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K., odmawiające dopuszczenia do egzaminu notarialnego.
Odnosząc się do zarzutu niespełniania przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, wyjaśnił okoliczności podjęcia dodatkowego zatrudnienia w okresie wpisania na "listę zastępców notarialnych". Podkreślił, że po złożeniu ślubowania, jako zastępca notarialny, w dniu 30 lipca 2014 r. dowiedział się od przyszłego pracodawcy o braku możliwości zatrudnienia na tym stanowisku w okresie kilku przyszłych miesięcy. W związku z tym, w dniu 1 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Prezesa Rady Izby Notarialnej w [...] o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej lub wykreślenie z listy zastępców notarialnych. Pismem z 7 sierpnia 2014 r. ([...]) Prezes Rady Izby Notarialnej w [...] wniósł o doprecyzowanie ww. wniosku. Pismem z 17 sierpnia 2014 r. A. R. wniósł o skreślenie z listy zastępców notarialnych, co nastąpiło uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] września 2014 r. nr . Oznacza to, że wnioskodawca w okresie od dnia 30 lipca 2014 r. do dnia 9 września 2014 r. był formalnie wpisany na listę zastępców notarialnych, a nie jak twierdzi Rada przez kilka miesięcy. Przy czym nie miał wpływu na moment wykreślenia z listy zastępców notarialnych, zaś złożenie wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej lub wykreślenie z ww. listy, wskazuje na jego odpowiedzialną postawę, szczególnie, że w ww. okresie nie dokonał żadnej czynności jako zastępca notarialny. A. R. dodał również, że z samej nazwy prowadzonej przez niego działalności pod firmą "[...] " nie wynika jej charakter, który Rada błędnie określiła jako "doradztwo w interesach".
Nadto, wnioskodawca wskazał na brak regulacji prawnych dotyczących ograniczeń co do liczby kancelarii notarialnych w danym mieście. Izby notarialne mogą jedynie wyrazić opinię w tym przedmiocie. Opinia wydana co do jego osoby jest natomiast krzywdząca, gdyż wbrew twierdzeniom Rady Izby Notarialnej w [...] tzw. "miejscowości ościenne", w których funkcjonuje kilkunastu notariuszy są oddalone od W. około 40-70 km. W powiecie [...] obecnie funkcjonuje tylko 3 notariuszy, a mieszkańców jest ok. 47.000.
Decyzją z [...] grudnia 2015r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 i art. 11 Pr.not. oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku A. R. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], przy udziale Izby Notarialnej w [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. o powołaniu A. R. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. ([...]).
Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] października 2015 r., że A. R. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Pr.not., co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty.
Jednocześnie podkreślił, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 Pr.not. dokonał oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Istotne dla dokonania tych ustaleń okazały się dokumenty w postaci: dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwały z [...] lipca 2014 r. Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego ([...]), którego termin został wyznaczony na dni 5-6 listopada 2013 r., opinii notariuszy A. S. z 1 sierpnia 2012 r. i J. B. z 30 września 2013 r. Z opinii notariusza A. S., pod którego patronatem wnioskodawca odbywał aplikację notarialną wynika, że A. R. sporządzał projekty różnorodnych aktów notarialnych, które cechował wysoki poziom. Opiniujący, wystawiając ocenę bardzo dobrą z przebiegu szkolenia, podkreślił, że wnioskodawca wykazał się znajomością przepisów prawa, literatury prawniczej i orzecznictwa. Ponadto dał się poznać jako osoba pracowita, sumienna, odpowiedzialna, która cechuje się taktem i kulturą osobistą. Notariusz J. B., który zatrudniał A. R. na stanowisku prawnik-asystent wskazał, że wnioskodawca sporządzał projekty aktów notarialnych. Według opiniującego, wysoki poziom sporządzonych projektów aktów notarialnych wskazuje, że A. R. pogłębiał wiedzę i praktyczne umiejętności stosowania prawa. Cechuje go dociekliwość, punktualność i rzetelność. Notariusz J. B. bardzo dobrze ocenił przebieg pracy wnioskodawcy.
Zdaniem Ministra nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, jakoby wnioskodawca nie nabył wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do kwestionowania wiarygodności A. R. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
W kontekście sformułowanych przez Izbę Notarialną w [...] zarzutów, Minister podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego, okresu tego zatrudnienia, czy też ilości, bądź charakteru dokonywanych czynności. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od tych warunków, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji, nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.
W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynika również, by dotychczasowe postępowanie wnioskodawcy budziło wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena przebiegu aplikacji, dotychczasowa niekaralność wnioskodawcy, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 Pr.not.
W tym kontekście przedmiotem wszechstronnej analizy był również zarzut sformułowany przez Radę Izby Notarialnej w [...] w uchwale nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., powtórzony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący "świadomego zatajenia" faktu, że w okresie od 30 lipca 2014 r. do 9 września 2014 r. A. R. był wpisany "na listę" zastępców notarialnych i jednocześnie prowadził jednoosobową działalność gospodarczą, bez zgody i wiedzy Rady. Nadto, brak wystąpienia o wyrażenie zgody na prowadzenie takiej działalności stanowić miało, w ocenie Rady, rażącą obrazę art. 19 Pr.not. i wskazuje, że z uwagi na taką postawę etyczno-moralną wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Odnosząc się do tego zarzutu Minister podniósł, że wbrew stanowisku Rady Izby Notarialnej w [...], wnioskodawca wystąpił do Rady dnia 1 sierpnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) z wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, bądź skreślenie z wykazu zastępców notarialnych. Wniosek ten złożył dwa dni po złożeniu ślubowania, a przyczyną jego złożenia był fakt, że notariusz, który miał zatrudnić A. R. w charakterze zastępcy notarialnego, tego nie uczynił. Następnie pismem z 7 sierpnia 2014 r. wnioskodawca został przez Prezesa Rady Izby Notarialnej w [...] zobowiązany do sprecyzowania złożonego wniosku, na które odpowiedział w dniu 19 sierpnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) wskazując, że wnosi o skreślenie z wykazu zastępców notarialnych, co nastąpiło uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] września 2014 r. Jak przyznał A. R. w piśmie z 7 września 2015 r., uchybieniem z jego strony był brak zawieszenia działalności gospodarczej. Oceniając postępowanie A. R. w analizowanym aspekcie należy uznać, że istotnie, wobec wpisania na listę zastępców notarialnych Izby Notarialnej w [...], w świetle uregulowań zawartych w art. 19 Pr.not., nie powinien, bez zgody Rady Izby Notarialnej w [...], prowadzić w tym czasie żadnej działalności gospodarczej. Uchybienie to jednak, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, nie przesądza o tym, że - jak twierdzi Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. oraz Izba Notarialna w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nie jest nieskazitelnego charakteru. Nadto, wbrew twierdzeniom Rady, wnioskodawca wystąpił, już dwa dni po złożeniu ślubowania, z alternatywnym wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej lub skreślenie z wykazu zastępców notarialnych. Jako zastępca notarialny nie dokonał żadnej czynności, a prowadzenie własnej działalności gospodarczej w okresie wpisania na listę zastępców notarialnych trwało jedynie 40 dni, a nie jak sugeruje Izba przez "kilka miesięcy" i nie polegało na "doradztwie w interesach".
Wszystkie te okoliczności zdaniem Ministra, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe, dotyczące jednostkowego zdarzenia, nie oznaczają, aby dotychczasowe postępowanie wnioskodawcy budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, o których stanowi art. 10 § 3 Pr.not.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zarzutu dotyczącego nie uzyskania przez A. R. pozytywnego wyniku z kolokwium sprawdzającego, Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że obszernie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r.
Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 11 pkt 4 Pr.not. warunkiem powołania jest odbycie aplikacji notarialnej. Do wniosku o powołanie osoba zainteresowana obowiązana jest dołączyć jedynie - w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (oświadczenie lustracyjne), albo informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego. Sam wniosek powinien natomiast zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.
Przyjęcie obecnie, w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że wnioskodawca nie legitymując się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 Pr.not. skutkować musiałoby odmową powołania na stanowisko notariusza. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, Minister Sprawiedliwości uznał, że A. R., mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 Pr.not.
Organ uznał, że nie zasługują również na uwzględnienie argumenty wskazane przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W. Zgodnie z art. 10 § 3 Pr.not. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 Pr.not., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.
Skoro zatem A. R. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Pr.not., a jego dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.
Minister podkreślił, że A. R., choć obecnie mieszka w K., związany jest z W., gdzie się urodził i ukończył szkołę średnią. Zawarł umowę najmu lokalu w W., w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną. Dodatkowo wskazał, że według stanu na 31 października 2014 r. w W. działały 1.533 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 67 spółek handlowych. Zauważalny jest przy tym wzrost, w stosunku do danych na 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 23 podmioty), w tym spółek handlowych. Przyjąć należy, że wzrost liczby tego rodzaju podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w W. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii notarialnej.
Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawcy, jak również interes społeczny.
Pismem z 3 lutego 2016 r. Izba Notarialna w [...], reprezentowana przez Radę Izby Notarialnej w [...], reprezentowaną przez pełnomocnika r. pr. M. C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:
1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. tj.:
a. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
b. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
c. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym;
d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W.;
2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 11 pkt 2 Pr.not. poprzez:
i. jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza;
ii. jego błędne zastosowanie skutkujące powołaniem na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza;
b. art. 11 pkt 4 Pr.not. poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie odbyła aplikacji notarialnej, pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. w sprawie II GSK 991/13, orzekł, że A. R. nie odbył aplikacji notarialnej;
c. art. 10 § 1 Pr.not. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w W. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżącą wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r.
W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest natomiast świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu gospodarczego. Uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone prowadzi natomiast do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen, zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co niewątpliwie wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług. Tego rodzaju działania skutkują negatywnymi konsekwencjami nie tylko dla samych notariuszy, ale przede wszystkim dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe podkreślono, że Rada Izby Notarialnej w [...], opiniując negatywnie wniosek A. R. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W., kierowała się faktem, że zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdziła, że obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, że powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.
Podkreślono ponadto, że notariusz to nie tylko zawód zaufania publicznego, ale również funkcja publiczna. Notariusz korzysta z prawnokarnej ochrony jak funkcjonariusz publiczny oraz wykonuje szereg czynności o charakterze urzędowym.
Nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego przedstawiciela zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji (np. w wypadku powołania zbyt dużej ilości kancelarii notarialnych na terenie jednego miasta). Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizacje rzeczonych zadań publicznych.
Zdaniem strony skarżącej w świetle art. 10 § 1 Pr.not. akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów - podmiotowego i przedmiotowego. Element podmiotowy odpowiada ocenie kandydata w świetle art. 11-13 Pr.not. oraz art. 10 § 3 Pr. not. Element przedmiotowy odpowiada ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej.
A zatem Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art 10 Pr.not. w zw. z art. 104 i art. 107 § 1-3 k.p.a., powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy, w sposób wyczerpujący, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze.
Zdaniem strony skarżącej przyjęcie przez organ rozstrzygający sprawę takiej wykładni art. 11 pkt 2 Pr.not., zgodnie z którą właściwa Rada Izby Notarialnej oraz Minister Sprawiedliwości, nie mogą w ramach przedmiotowego postępowania dokonać merytorycznej oceny przygotowania do wykonywania zawodu notariusza, podważa sens jej ustanowienia przez ustawodawcę. Przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia tego przepisu nie tylko stoi w sprzeczności z jego wykładnią literalną, ale ma również charakter antykonstytucyjny. Innymi słowy, przyjęta wykładnia czyni pozornym uczestnictwo samorządu notarialnego w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego.
Organ rozstrzygający sprawę błędnie zastosował art. 11 pkt 2 Pr.not. przez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Nie można stwierdzić, że A. R. odbył aplikację notarialną, a tym samym nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 11 pkt 4 Pr.not. Wnioskodawca nie zdał kolokwium organizowanego przez Radę Izby Notarialnej w [...], wskutek czego Rada Izby Notarialnej nie miała podstaw do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji wnioskodawca został dopuszczony do egzaminu notarialnego i w dniach 5-6 listopada 2013 r. złożył egzamin notarialny z wynikiem pozytywnym. Wątpliwości w niniejszym wypadku budzi nie tylko stopień merytorycznego przygotowania wnioskodawcy do wykonywania zawodu notariusza, a co za tym idzie fakt dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, ale przede wszystkim okoliczności sprawy świadczą o tym, że A. R. nie spełnia przesłanki z art. 11 pkt. 4 Pr.not., bowiem nie odbył aplikacji notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie może tego faktu ignorować, bowiem orzeczenie NSA, zgodnie z art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe.
Dodatkowo strona skarżąca uzupełniła swoją argumentację w pismach z 3 lutego 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty zawarte w podjętych w sprawie decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. 2016, poz.718 ze zm.).
Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły art. 10, 11 pkt 1-3 i 7, 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), dalej jako "Pr. not.". W świetle powyższych uregulowań organem powołującym na stanowisko notariusza i wyznaczającym siedzibę jego kancelarii jest Minister Sprawiedliwości. Decyzja wydawana jest na wniosek osoby zainteresowanej po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Przed podjęciem decyzji organ jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu samorządu notarialnego, z tym, że stanowisko opiniującego nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące.
Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości jest decyzją uznaniową z tym, że zgodnie z art. 10 § 3 Pr.not. może on odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 Pr.not. Minister Sprawiedliwości jest więc zobowiązany do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek, wynikających z przepisu art. 11 Pr.not., a w szczególności przesłanki o charakterze uznaniowym, tj. posiadania przez wnioskującego nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
W ocenie Sądu, mając na uwadze ustalony sprawie stan faktyczny uznać należy, że Minister Sprawiedliwości, nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie kandydat spełnia ustawową przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Pojęcia nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 Pr.not. nie są zdefiniowane w tej ustawie. Jednakże można przyjąć, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym, i której dotychczasowe zachowanie, dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej, składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Taka interpretacja zakresu pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" nie budzi zastrzeżeń i wielokrotnie była wskazywana w orzecznictwie (wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. II GSK 302/06, wyrok NSA z 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). Uznanie, że dana osoba daje rękojmię powinno opierać się na rozważeniu całokształtu jej cech, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności stanowiących prognozę, co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego (tak: wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. II GSK 182/07).
Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się zatem dwa elementy tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby, pragnącej wykonywać zawód prawniczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem (v. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., sygn. II SA 725/00). Natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy (v. wyrok NSA z 18 sierpnia 1994 r., sygn. II SA 860/93).
Dlatego też przyznanie, że dana osoba "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", albo odmowa takiego przyznania, powinno się opierać na rozważeniu całokształtu cech danej osoby i jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, co do okoliczności, które dają prognozę w kwestii należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że bezsporne jest ,że w okresie od 30 lipca 2014 r. do 9 września 2014 r. A. R. był wpisany "na listę" zastępców notarialnych i jednocześnie prowadził jednoosobową działalność gospodarczą, bez zgody Rady Izby Notarialnej. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca wystąpił do Rady, w dniu 1 sierpnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) z wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, bądź skreślenie z wykazu zastępców notarialnych. Wniosek ten złożył dwa dni po złożeniu ślubowania, a przyczyną jego złożenia jak wyjaśnił, był fakt, że notariusz, który miał zatrudnić A. R. w charakterze zastępcy notarialnego, tego nie uczynił. Następnie, pismem z 7 sierpnia 2014 r. wnioskodawca został przez Prezesa Rady Izby Notarialnej w [...] zobowiązany do sprecyzowania złożonego wniosku, na które odpowiedział dnia 19 sierpnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) wskazując, że wnosi o skreślenie z wykazu zastępców notarialnych, co nastąpiło uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] września 2014 r.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że A. R. naruszył dyspozycję art.19 § 1 Pr.nt., zgodnie z którym notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków.
Stosownie do treści § 2 notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków, albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach.
O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza, albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna (§ 3).
Jednocześnie zgodnie z treścią art.78 Pr.not. przepisy art. 18 i art. 19 stosuje się do aplikantów notarialnych i zastępców notarialnych.
Powołany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wynika z niego bezwzględny podejmowania przez notariusza (odpowiednio aplikantów notarialnych i zastępców notarialnych) zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej oraz podejmowania zajęć, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu, w szczególności zajmowania się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach.
A. R. zwracając się do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, bądź skreślenie z wykazu zastępców notarialnych, miał świadomość, że bez stosownej zgody nie może podjąć się prowadzenia działalności gospodarczej. Jak przyznał A. R. w piśmie z 7 września 2015 r., uchybieniem z jego strony był brak zawieszenia działalności gospodarczej, do czasu podjęcia w tym przedmiocie stosowanej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]. Pomimo braku tej zgody działalność tę rozpoczął naruszając postanowienia przepisu art. 19 Pr.not.
Oceniając postępowanie A. R. w analizowanym aspekcie Minister Sprawiedliwości, nie podzielił wątpliwości strony skarżącej wyrażonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nie jest nieskazitelnego charakteru, albowiem A. R. jako zastępca notarialny nie dokonał żadnej czynności, a prowadzenie własnej działalności gospodarczej w okresie wpisania na listę zastępców notarialnych trwało jedynie 40 dni, a nie jak sugeruje Izba przez "kilka miesięcy" i nie polegało na "doradztwie w interesach".
Zdaniem Sądu jednak w okolicznościach niniejszej sprawy tj. świadomego naruszenia przez A. R. postanowień art. 19 Pr.not., organ nie wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego w jego ocenie naruszenie obowiązującego prawa przez "jedynie 40 dni", pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Podkreślenia wymaga, że notariusz to zawód zaufania publicznego, a od kandydatów na stanowisko notariusza ustawodawca wymaga spełnienia odpowiednich standardów zawodowych i etycznych. Ocena spełnienia tych wymogów odbywa się właśnie w ramach badania przesłanek przewidzianych w art. 11 Pr.not. w tym pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Sądu nie zostało przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości, czy przesłanka ta we wskazanym powyższej zakresie została przez A. R. spełniona.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw - z świetle zgromadzonych w aktach sprawach dokumentów, do zakwestionowania spełnienia przez A. R. przesłanek z art. 11 pkt 4 i 5 Pr.not. tj. faktu odbycia aplikacji notarialnej w Rzeczypospolitej Polskiej i złożenia egzaminu notarialnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, że A. R. przystąpił do egzaminu notarialnego w dniach 5-6 listopada 2013 r. i złożył go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 Pr.not. ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. ([...]) uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. z [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, że A. R. spełnia przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 Pr.not., uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca.
Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej.
Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.