VI SA/Wa 510/19

VI SA/Wa 510/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Jakub Linkowski /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 31/20 - Wyrok NSA z 2023-03-30
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1604
art. 40a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] września 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz [...] z siedzibą w L. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2018 r., którą organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1930), art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2164), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy "S." Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (nr akt sprawy: [...]), którą ww. przedsiębiorcy wymierzono karę pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), z tytułu wprowadzenia do obrotu nieodpowiadających jakości handlowej czterech partii środków spożywczych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że:
W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2018 r., przez inspektorów reprezentujących [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], w placówce handlowej "M. " przy ul. [...] w K., należącej do przedsiębiorcy "S." Sp. z o.o. z siedzibą w L. zakwestionowano oznakowanie czterech partii produktów o łącznej wartości 159,11 zł, spośród pięciu ocenianych w tym zakresie, tj.:
1) "[...]" o zawartości netto 420 ml, dacie minimalnej trwałości 30/07/2018 r. i nr partii produkcyjnej: [...], [...] R. The Netherlands, składniki: "olej rzepakowy, woda, ocet, żółtko JAJA kurzego (4,3 %)', cukier, musztarda (woda, GORCZYCA, ocet, sól, przyprawy, aromaty), sól, skrobia modyfikowana, aromat, przeciwutleniacz (sól wapniowo-disodowa EDTA), barwnik (karoteny) [lJaja z chowu ściółkowego] ", dodatkowe informacje: "Bez konserwantów", "Źródło Omega 3", zwany dalej "majonezem 420 ml" - z partii liczącej 5 sztuk o łącznej wartości 37,45 zł (7,49 zł/szt.);
2) "[...]" o zawartości netto 650 ml, dacie minimalnej trwałości 15/09/2018 r. i nr partii produkcyjnej: [...], [...] R. The Netherlands, składniki: "olej rzepakowy, woda, ocet, żółtko JAJA kurzego (4,3%/, cukier, musztarda (woda. GORCZYCA, ocet, sól, przyprawy, aromaty), sól, skrobia modyfikowana, aromat, przeciwutleniacz (sól wapniowo-disodowa EDTA), barwnik (karoteny) ['Jaja z chowu ściółkowego] ", dodatkowe informacje: "Bez konserwantów", "Źródło Omega 3", zwany dalej "majonezem 650 ml" - z partii liczącej 5 sztuk o łącznej wartości 52,45 zł (10,49 zł/szt.);
3) "[...]" o masie netto 130 g, dacie minimalnej trwałości 06.09.2018 r. i nr partii produkcyjnej: [...], wyprodukowane w Polsce, T. Sp. z o,o" S., ul. [...], [...] T., składniki: "ziemniaki, olej słonecznikowy (34 %), sól, słodka serwatka w proszku z mleka, cukier, odtłuszczone mleko w proszku, masło w proszku, aromat (zawiera produkty mleczne), śmietanka w proszku, wzmacniacze smaku: glutaminian monosodowy, guanylan disodowy, barwnik: karoteny", dodatkowe informacje: "NATURALNIE z polskiej wsi", "WIEJSKIE ZIEMNIACZKI o smaku Masła z solą", "polskie smaki", "polskie ziemniaki, "bez konserwantów", zwane dalej "chipsami" - z partii liczącej 4 sztuki o łącznej wartości 16,76 zł (4,19 zł/szt.); z uwagi na naruszenie przepisów 36 ust. 2 lit. a) w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i c) oraz ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22.11.2011 s. 18 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011", poprzez użycie dobrowolnych informacji, odpowiednio: "babuni" i "wiejskie", sugerujących produkcję wiejskimi, tradycyjnymi lub domowymi (prostymi) metodami, podczas gdy z zadeklarowanego składu wynikało, że są to typowe produkty wytwarzane w warunkach przemysłowych, z użyciem dodatków do żywności i innych składników, powszechnie stosowanych w przemyśle spożywczym, takich jak: skrobia modyfikowana, przeciwutleniacze i barwnik (dla majonezu 420 ml oraz majonezu 650 ml); wzmacniacze smaku i barwnik (dla chipsów);
4) "[...]" o masie netto 350 g, dacie minimalnej trwałości 02-2019 r. i nr partii produkcyjnej: [...], wyprodukowane w Holandii dla: I. Sp. z o.o., [...], [...] S., składniki: " ORZESZKI ZIEMNE (69 %), olej słonecznikowy, dekstroza, całkowicie utwardzony tłuszcz palmowy, sól", zwane dalej "masłem orzechowym" - z partii liczącej 5 sztuk o łącznej wartości 52,45 zł (10,49 zł/szt.); z uwagi na naruszenie przepisów załącznika VII część III pkt 2) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 s. 671 z późn. zm.), w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, poprzez użycie nazwy "masło" dla produktu, który nie jest przetworem mlecznym.
Taki sposób oznakowania produktów, zdaniem [...] WIIH, wprowadzał konsumentów w błąd co do właściwości środków spożywczych, dotyczących w szczególności faktycznej metody produkcji lub wytwarzania (dla majonezu 420 ml oraz majonezu 650 ml i chipsów) oraz charakteru (dla masła orzechowego).
Powyższe udokumentowano w protokole kontroli z [...] kwietnia 2018 r. (nr akt kontroli: [...]) oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej.
Protokół kontroli został podpisany przez pracownika kontrolowanego podmiotu i niezwłocznie przekazany kontrolowanemu przedsiębiorcy przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Kontrolowany nie zgłosił uwag i zastrzeżeń do tego protokołu, pomimo stosownego pouczenia.
Do kontrolowanego przedsiębiorcy (według pism z [...] maja i [...] czerwca 2018 r.), jak również do producentów zakwestionowanych produktów, tj. chipsów (według pisma z [...] maja 2018 r.) i masła orzechowego (według pisma z [...] czerwca 2018 r.), zostały skierowane wystąpienia pokontrolne, informujące o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz zawierające wnioski o ich usunięcie.
Ustosunkowując się do wniosków pokontrolnych z [...] maja 2018 r., kontrolowany przedsiębiorca poinformował w piśmie z [...] czerwca 2018 r., że przychyla się do stanowisk producentów zakwestionowanych produktów, tj. majonezu 420 ml oraz majonezu 650 ml i chipsów, zawartych w pismach z 4 czerwca 2018 r. (dołączonych do ww. pisma), w zakresie prawidłowości użycia w ich oznakowaniu dobrowolnych informacji, odpowiednio: "babuni" i "wiejskie".
Do wniosków pokontrolnych z [...] czerwca 2018 r., dotyczących masła orzechowego, odniósł się wyłącznie producent zakwestionowanego produktu. Jak wynika z przekazanych informacji, zawartych w pismach z [...] i [...] lipca oraz [...] sierpnia 2018 r., producent ten podjął działania w kierunku zmiany nazewnictwa produktu, polegające na zaprzestaniu stosowania nazwy "masło" i zastąpieniu ją nazwą "krem", zapewniając także, że wdrożenie powyższych zmian nastąpi w terminie do 30 listopada 2018 r.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, pismem z [...] lipca 2018 r., [...] WIIH zawiadomił przedsiębiorcę tj. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w L., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2164), kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych czterech ww. partii produktów, informując jednocześnie o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, w piśmie tym wezwał stronę do przekazania informacji o wielkości ich obrotów i przychodu za rok 2017.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., [...] WIIH wymierzył ww. przedsiębiorcy, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, karę pieniężną w wysokości 500 zł za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych czterech ww. partii produktów.
Strona złożyła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odwołanie od ww. decyzji. Decyzję organu I instancji strona zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów art. 36 ust. 2 lit. a) w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, poprzez bezzasadne przyjcie, że nazwa marki produktu może wprowadzać konsumentów w błąd co do faktycznej metody produkcji lub wytwarzania;
2) przepisów art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 798 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów", poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie błędnego modelu konsumenta, podlegającego ochronie;
3) przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
W odwołaniu strona wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie; zaś alternatywnie - w przypadku uznania braku podstaw do wydania decyzji w powyższym zakresie — o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wraz ze wskazaniem istotnych okoliczności wymagających ponownego rozpatrzenia. Ponadto, strona wniosła o:
- uzupełnienie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, poprzez przeprowadzenie dowodu z raportu M. z [...] maja 2009 r., dotyczącego m.in. postrzegania nazwy marki "[...]" na okoliczność, iż wyrażenie to jest postrzegane przez konsumentów jako "wyprodukowane z polskich ziemniaków";
- przeprowadzenie dowodu w postaci badania konsumenckiego wśród osób spożywających produkt wprowadzany pod marką "[...]" na okoliczność, czy wyrażenie to jest odbierane przez konsumentów jako wskazujące, iż chipsy są wytwarzane metody wiejską lub tradycyjną;
- przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w [...], zwanego dalej "[...] WIJHARS" (nr akt sprawy: [...]); oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], zwanego dalej "[...] WIIH" (nr akt sprawy: [...]), na okoliczność braku kwestionowania przez inne organy w toku wcześniejszych kontroli nazwy marki "[...]" jako wprowadzającej konsumentów w błąd co do nazwy pochodzenia oraz metody produkcji lub wytwarzania.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes UOKiK swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1.2.2002 s. 1-z późn. zm.), podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności łub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.
W świetle art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii Europejskiej - importer danego środka na rynek Unii Europejskiej. Z artykułu tego wynika również, że podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych (ust. 2); zaś bez uszczerbku dla tego przepisu, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione (ust. 5).
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Pojęcie jakości handlowej zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 tej ustawy jako cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (ust. 1 lit. a); oraz przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników (ust. 1 lit. c); a także informacje te muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (ust. 2).
Dobrowolne informacje zamieszczane w oznakowaniu żywności podlegają przepisom rozdziału V rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Przepisy te stanowią w art. 36 ust. 2, że informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać m.in. następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, o czym mowa w art. 7 (lit. a); a także nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta (lit. b).
W świetle art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną żywnością. Jak wynika z kolei z art. 16 tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.
Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł.
Ustalając wysokość kary pieniężnej, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, na mocy art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, uwzględnia: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jego obrotów i przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.
Prezes UOKiK zaznaczył, że w niniejszej sprawie, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w placówce handlowej należącej do strony stwierdzono, że wprowadzone do obrotu cztery ww. partie produktów o łącznej wartości 159,11 zł nie odpowiadały jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, gdyż były oznakowane w sposób wprowadzający konsumentów w błąd co do właściwości środków spożywczych, a w szczególności co do faktycznej metody produkcji lub wytwarzania (dla majonezu 420 ml oraz majonezu 650 ml i chipsów) oraz charakteru (dla masła orzechowego) - co nosiło znamiona czynu określonego w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej oraz skutkowało wymierzeniem stronie kary pieniężnej w minimalnej wysokości 500 zł.
Odwołując się od wydanej decyzji, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania. Strona nie kwestionowała rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w odniesieniu do trzech spośród czterech ww. partii produktów, tj. majonezu 420 ml oraz majonezu 650 ml i masła orzechowego - uznanych za oznakowane w sposób wprowadzający konsumentów w błąd; natomiast swoje wątpliwości w tym zakresie wyraziła wyłącznie w odniesieniu do jednej z nich, tj. chipsów. Kwestią sporną jest wykładnia pojęcia "wiejskie" i ocena prawidłowości jego użycia w oznakowaniu gotowego wyrobu, biorąc pod uwagę jego charakter i skład, a więc ocena okoliczności faktycznych.
Strona podniosła, że organ bezzasadnie przyjął, że nazwa marki produktu może wprowadzać konsumentów w błąd co do faktycznej metody produkcji lub wytwarzania. Strona zwróciła uwagę, że nazwa "[...]" jest nazwą marki, a nie samego produktu; zaś produkt wprowadzany jest do obrotu pod nazwą "[...]", a więc konsument otrzymał pełną informację, że nie kupuje ziemniaków, tylko chipsy (słoną, przetworzoną przekąskę). Podkreśliła, że nazwa marki musi być postrzegana wspólnie z innymi elementami oznakowania i dlatego nie jest zrozumiałe podejście polegające na "wyrwaniu" jednej danej z szeregu kontekstu i stawianie zarzutu wprowadzania w błąd; jak również nie ma podstaw do stwierdzenia, że konsument, którego interes podlega ochronie, czyta etykietę w taki sposób, jak próbuje sugerować organ pierwszej instancji. Wyjaśniła, że "wiejskość" i "polskość" stanowi dla producenta motyw inspirujący wyłącznie w zakresie nazw smaków, takich jak np. "masło z solą", które są smakami kojarzonymi z polskością czy wsią i które można przeciwstawić "miejskim" smakom, np. kuchni orientalnej czy włoskiej; zaś oczywistym jest, iż ziemniaki, z których produkowane są chipsy, pochodzą z gospodarstw rolnych położonych na obszarach wiejskich, a nie miejskich. Zaznaczyła, że analizując kontekst użycia określenia "wiejskie", należy uwzględnić rodzaj produktu, który ono firmuje, jego asocjacje przez konsumentów i ich rzeczywiste oczekiwania wobec produktu. W jej ocenie, natura produktu (mocno przyprawiony przysmak, wysmażony w tłuszczu) sprawia, że nie jest to rodzaj pożywienia, w którym ktokolwiek spodziewa się wiejskich, tradycyjnych lub domowych metod wytwarzania, z użyciem wiejskich, naturalnych składników, wyjaśniając, iż konsumpcja chipsów opiera się na przyjemności i smaku, a nie na aspekcie zdrowotnym.
W ocenie Prezesa UOKiK powyższy zarzut strony był niezasadny.
Jak wynika z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, w przypadku produktu o nazwie "[...]" na froncie opakowania uwidoczniono napis "[...]", który wyraźnie wyeksponowano na tle innych informacji, tj. pod napisem znajdowała się informacja "o smaku Masła z solą", przedstawiona na tle krajobrazu wiejskich pól, wizerunku trzech składników (tj. ziemniaków, masła i soli) oraz gotowego wyrobu w postaci chipsów, powiązana z polem tekstowym zawierającym napisy, w kolejności: "polskie smaki", "polskie ziemniaki", "bez konserwantów"; zaś nad napisem znajdował się znak graficzny zawierający motyw polskiej flagi i kobiety z koszem ziemniaków, opatrzony napisem "NATURALNIE z polskiej wsi".
Jednocześnie, na odwrocie opakowania, po jego lewej stronie, widniał napis "[...]", wraz z opisem produktu, tj. " Wszystkie zalety polskiej wsi w naszych chipsach.
Ot cala zaleta zwykłych, starannie uprawianych ziemniaków, ukryta w chipsach [...].
[...] to jedne z nielicznych przepisów bazujących na polskich ziemniakach, wykorzystujących ulubione smaki polskiej kuchni,
[...] to smak zwykłej i prostej wsi. To wysoka jakość starannie wybieranych i pieczołowicie przygotowywanych składników.
Spróbuj i doceń zalety (...)"; podczas gdy po przeciwnej stronie, dużo mniejszą czcionką, podano nawę produktu "[...]" i jego składniki, tj. "ziemniaki, olej słonecznikowy (34 %), sól, słodka serwatka w proszku z mleka, cukier, odtłuszczone mleko w proszku, masło w proszku, aromat (zawiera produkty mleczne), śmietanka w proszku, wzmacniacze smaku: glutaminian monosodowy, guanylan disodowy, barwnik: karoteny", wśród których wymieniono m.in. dodatki do żywności, takie jak: wzmacniacze smaku i barwnik, które, zgodnie z przepisami załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. U. UE L 354 z 31.12.2008 s. 16 zpóźn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WEE) nr 1333/2008", są substancjami, odpowiednio: wzmacniającymi istniejący smak lub zapach produktu (pkt 14) oraz nadającymi lub przywracającymi mu barwę, obejmujące naturalne składniki żywności i naturalne źródła, które w normalnych warunkach nie są ani same spożywane jako żywność, ani stosowane jako typowe składniki żywności (pkt 2). Organ podkreślił, że takie składniki nie są stosowane w wiejskiej, tradycyjnej lub domowej (prostej) metodzie produkcji, ani też nie są typowe dla polskiej kuchni. Zdaniem organu taki sposób oznakowania produktu wprowadzał konsumentów w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym dotyczących jego składu oraz metody produkcji lub wytwarzania, co było niezgodne z treścią art. 36 ust. 2 lit. a) w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i c) oraz ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.
Stosownie do art. 2 ust. 2 lit. j) rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, etykietowanie (oznakowanie) to wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole odnoszące się do danego środka spożywczego i umieszczone na wszelkiego rodzaju opakowaniu, dokumencie, ulotce, etykiecie, opasce lub pierścieniu towarzyszącym takiej żywności lub odnoszącym się do niej.
Przy ocenie rzetelności podawania informacji o produkcie brane są zatem pod uwagę wszystkie elementy oznakowania, a także sposób ich przedstawienia, i żaden z nich nie może wprowadzać konsumentów w błąd.
Należy podkreślić, że na gruncie prawa żywnościowego, w szczególności cytowanych wyżej przepisów: art. 7 ust, 1 lit. a) i c) oraz ust. 2, a także art. 36 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, oznakowanie wprowadzające potencjalnych konsumentów w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe lub mylące, ale także niepełne, niewystarczająco precyzyjne i wieloznaczne. Wszystkie elementy oznakowania, niezależnie od tego, jakie zadania pełnią, także gdy są nazwą marki i ilustracją, stanowią oznakowanie produktu i mogą mieć wpływ na postrzeganie produktu przez konsumenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3530/15).
W ocenie Prezesa UOKiK, informacje o produkcie podkreślone na froncie opakowania przy użyciu napisów i grafiki, odnoszące się do "wiejskości" i "polskości", są niewątpliwie pierwszą informacją, która trafia do świadomości konsumenta i ma zasadnicze znaczenie dla podejmowania decyzji o zakupie produktu. Z tego względu, wybierając produkt w taki sposób oznakowany, jak w niniejszej sprawie, konsument mógł oczekiwać, że nabywa przekąskę w postaci "chipsów ziemniaczanych (lub ziemniaczków) o smaku masła z solą", która posiada cechy i właściwości zbliżone do produktu wytwarzanego na "polskiej wsi" (w warunkach polskiego gospodarstwa wiejskiego lub domowego) w potocznym rozumieniu, tj. w procesie produkcyjnym, opartym na wiejskiej, tradycyjnej lub domowej (prostej) metodzie produkcji, z użyciem naturalnych, niegdyś stosowanych składników, bez substancji dodatkowych, które powszechnie kojarzone są z przemysłowymi metodami produkcji. Takie wrażenie o produkcie mogły wzmagać dodatkowo napisy uwidocznione na odwrocie opakowania, po jego lewej stronie, opisujące "[...]" jako chipsy, zawierające "wszystkie zalety polskiej wsi", wytwarzane ze "zwykłych, starannie uprawianych ziemniaków", a także stanowiące "jeden z nielicznych przepisów bazujących na polskich ziemniakach, wykorzystujących ulubione smaki polskiej kuchni", "smak zwykłej i prostej wsi" oraz " wysoką jakość starannie wybieranych i pieczołowicie przygotowywanych składników". Tym samym, kierując się przy zakupie produktu eksponowaną częścią opakowania, konsument nie mógł być świadomy, że w rzeczywistości są to typowe chipsy wytwarzane w warunkach przemysłowych, z użyciem dodatków do żywności, takich jak: wzmacniacze smaku (glutaminian monosodowy, guanylan disodowy) i barwnik {karoteny), tj. substancji, które sztucznie poprawiają, odpowiednio: ich smak lub zapach oraz barwę.
W tych okolicznościach organ uznał, że wskazane oznakowanie produktu mogło wprowadzać konsumentów w błąd, co jest działaniem zabronionym i podlegającym karze. Odnośnie majonezu "babuni" organ również uznał, że takie określenie majonezu może wprowadzać w błąd sugerując, że majonez jest wytwarzany tradycyjnymi metodami domowymi nie zaś przemysłowymi. Odnośnie "masła orzechowego" organ podał, że zabronione jest stosowanie nazwy "masło" do produktów nie wytworzonych z mleka co ma miejsce w przypadku "masła orzechowego".
W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że nałożona przez organ wojewódzki kara w wysokości 500 zł była zasadna, zaś postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Prezes UOKiK stwierdził, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "S." sp. z o.o. z siedzibą w L..
Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenieprzepisów prawa materialnego:
1. naruszenie art. 36 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności ("Rozporządzenie") w związku z art. 7 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia, w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. 2005/29/WE dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady ("Dyrektywa1) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ("UJHARS") w związku z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("KPA") w związku z art. 138 § 1 pkt 2) KPA poprzez:
a) ich niewłaściwe zastosowanie, to jest dowolne przyjęcie, że słowo "wiejskie" w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności w połączeniu z pozostałymi informacjami widocznymi na opakowaniu produktu jest odbierane przez konsumenta jako informacja co do składu i metod produkcji;
b) niewłaściwą ich wykładnię, poprzez brak rekonstrukcji właściwego modelu konsumenta określonego produktu w świetle wytycznych wynikających z normatywnego modelu konsumenta w orzecznictwie polskim i europejskim na gruncie przepisów o praktykach wprowadzających w błąd i o oznaczaniu żywności, w szczególności przyjęcie modelu konsumenta mało zorientowanego, który nie bierze pod uwagę całości oznakowania;
c) brak orzeczenia na korzyść Skarżącej mimo niejasności norm prawnych, które legły u podstaw wydania Zaskarżonej Decyzji, nieodnoszących się wprost do tego czy użycie określenia "wiejskie" w nazwie marki produktu, które odpowiada prawdzie (ziemniaki użyte do produkcji chipsów pochodzą z terenów wiejskich), może stanowić naruszenie przepisów, mimo że nie jest określeniem prawnie zarezerwowanym dla określonej kategorii produktów;
d) w konsekwencji zaś odmowę uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania I instancji względnie odmowę uchylenia decyzji I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przez wymierzenie Spółce kary pieniężnej;
naruszenie art 8 § 1 KPA w związku z art. 138 § 1 pkt 2) KPA, poprzez prowadzenie postępowania i utrzymanie przez Organ nałożenia na Skarżącą kary przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ("Organ I instancji"), pomimo tego, że nazwa marki "[...]" była już wielokrotnie przedmiotem kontroli organów inspekcji handlowej i inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w toku których żaden z organów nie zakwestionował nigdy nazwy marki "[...]", a wskazywane inne naruszenia oznakowania były przedmiotem kilku już zmian opakowania produktu, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i czyni w sposób niedopuszczalny sytuację prawną Skarżącej niepewną co do możliwości inwestowania w popularny na rynku produkt i prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sprzedazy tego produktu, w obawie przed kolejną zmianą stanowiska organów;
naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ("UOKIK") w związku z art. 138 § 1 pkt 2) KPA, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Spółka naruszyła przepisy o ochronie konsumentów wprowadzeniem w błąd poprzez użycie w nazwie marki przymiotnika "wiejskie", bowiem zorientowany i świadomy konsument widząc na opakowaniu określenie "wiejskie" narażony jest, w ocenie Organu, na kupno produktu niezgodnego z preferencjami i oczekiwaniami, przy czym Organ zupełnie ignoruje okoliczność, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę model konsumenta poszukującego konkretnego produktu - chipsów - uważanych powszechnie, szczególnie przez świadomych konsumentów, za żywność wysoko przetworzoną, kaloryczną i niezdrową, niebędącą żywnością tradycyjną, a więc na taką żywność się godzącego;
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
4. naruszenie art. 7, art, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 KPA w związku z art. 138 § 1 pkt 2) KPA, poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego dowodu w postaci:
a) raportu M. z dnia [...] maja 2009 r., "[...]", tj. badania konsumenckiego wśród osób spożywających produkt wprowadzany pod marką "[...]" na okoliczność czy wyrażenie to jest odbierane przez konsumentów jako wskazujące, że chipsy są wytwarzane metodą wiejską lub na wsi;
b) dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o sygn. [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], na okoliczność braku kwestionowania w toku wcześniejszych kontroli nazwy marki "[...]" jako wprowadzających w błąd co do nazwy pochodzenia czy metody wytworzenia;
przy jednoczesnym powołaniu się na wyrywkowo wybrane fragmenty, mające podtrzymać argumentację Organu i zignorowaniu treści podtrzymujących stanowisko Spółki, co w konsekwencji doprowadziło Organ do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej i nałożenia na nią obowiązku wstrzymania wprowadzania do obrotu kwestionowanego produktu;
5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 KPA w związku z art, 138 § 1 pkt 2) KPA, poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z badania konsumenckiego wśród osób spożywających produkt wprowadzany pod markę "[...]" na okoliczność, czy użyte słowa "[...]" są odbierane jako wskazujące, że chipsy są produkowane metodą wiejską lub tradycyjną, pomimo tego, iż Organ obowiązany był ocenić oznakowanie produktu przez pryzmat właściwego modelu konsumenta, czego zaniechał opierając się wyłącznie na własnym subiektywnym wrażeniu;
6. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 KPA w związku z art. 138 § 1 pkt 2) KPA, poprzez pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego i sporządzaniu uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji szeregu istotnych dla sprawy okoliczności udokumentowanych w aktach sprawy lub powszechnie znanych, tj.:
a) rozumienia przez konsumentów, iż chipsy nie są ani produktem polskim ani tradycyjnym;
b) rozumienia przez konsumentów, iż chipsy wytwarzane są metodami przemysłowymi, a nie chałupniczymi;
c) braku dostępności na rynku chipsów wytwarzanych metodą domową;
d) odnoszenia się przymiotnika "wiejskie" do ziemniaków użytych do produkcji chipsów i takiego też rozumienia tego określenia przez konsumentów;
e) mieszczenie wyrażenia "[...]" w fantazyjnej formie słowno-graficznej (logo) w tym miejscu, w którym i inne marki zawierają swoje nazwy marek i logo, co wskazuje konsumentowi jednoznacznie na fantazyjny charakter nazwy;
f) skazanie na opakowaniu produktu nazwy produktu "[...]" oraz wyraźnej ilustracji przedstawiającej chipsy;
co w konsekwencji spowodowało przyjęcie w sposób dowolny i nieuprawniony naruszenia prawa przez Skarżącą;
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów – art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., albowiem nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.
W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie - jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie.
Należy podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podjęcia niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy zobowiązane są zatem wyczerpująco zgromadzić, a następnie wnikliwie rozpatrzyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ocena ta musi następnie znaleźć należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które z kolei musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zakwestionowały oznakowanie czterech partii produktów wskazując, że określenie nazw odnośnie majonezu – "majonez babuni" zaś do chipsów – "[...]" może wprowadzać konsumentów w błąd ponieważ może sugerować, że produkty te są wytworzone na podstawie tradycyjnej procedury nie zaś w trakcie procesu przemysłowego.
Organy administracji nie wskazały na jakich dowodach oparły swoje przeświadczenie. Z akt sprawy nie wynika aby w kwestii możliwości wprowadzenia konsumentów tych towarów w błąd wypowiedzieli się np. biegli.
Organy administracji nie wzięły również pod uwagę okoliczności, że nazwy zakwestionowanych produktów są zarejestrowanymi znakami towarowymi, co oznacza, że dokonując rejestracji Urząd Patentowy musiał rozważać ewentualność wprowadzenia konsumentów w błąd.
Przedstawiona zatem przez organy obu instancji argumentacja dotycząca możliwości wprowadzenia konsumentów w błąd nie została poparta przekonującym materiałem dowodowym, co stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynika sprawy.
Należy także dodać, że stronie postępowania wymierzono łączną karę w wysokości 500 zł bez rozróżnienia jakie kwoty dotyczą poszczególnych zakwestionowanych produktów. Powyższe działanie musi być uznane za niezgodne z prawem ponieważ nałożenie kary musi dotyczyć konkretnego deliktu administracyjnego i powinno to być jasno określone w decyzji organu administracji.
Tak więc, Sąd uwzględnił zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia i orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.
W ponownym postępowaniu organy administracji wezmą pod uwagę powyższe wskazania Sądu i wyjaśnią wszystkie sporne kwestie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.