VI SA/Wa 5079/23

VI SA/Wa 5079/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Honorata Łopianowska
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1722
art.33 ust.2 i 3, art34 ust.1,ust.1a
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2022 r.; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej "Przewodniczący", "Organ", "Organ I/II instancji") z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku E. [...] sp. z o.o. z/w W. (dalej "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia 13 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie wniosku Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę (rozszerzenie) koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. [...]" polegającą na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w ogólnokrajowym multipleksie DAB+ (MUX R1) (dalej "Zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722 z późn. zm., dalej: "u.r.tv.") oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.")
Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 18 lutego 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zostało opublikowane ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z dnia 9 lutego 2022 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, wydane na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a u.r.tv. (dalej: "Ogłoszenie"). W pkt. I Ogłoszenia wskazano, że stanowiło ono podstawę do składania wniosków o dokonanie, w trybie art. 155 k.p.a., zmiany trzech koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym bądź wyspecjalizowanym społeczno-religijnym, rozpowszechnianego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny, docierającego do co najmniej 30 mln mieszkańców Polski. Zmiana będzie polegała na rozszerzeniu koncesji, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, o prawo do rozpowszechniania w multipleksie programu radiowego.
W pkt. II.1. Ogłoszenia wskazano, że programy będą rozpowszechniane w multipleksie cyfrowym DAB+ o zasięgu ogólnokrajowym z wykorzystaniem częstotliwości z zakresu 174-230 MHz, nazwa (oznaczenie multipleksu): MUXR1. Zgodnie z pkt. VII Ogłoszenia wnioski mogły być składane w ciągu 45 dni od dnia opublikowania ogłoszenia.
Ogłoszenie zostało opublikowane w Monitorze Polskim 18 lutego 2022 r., termin do składania wniosków upływał w dniu 4 kwietnia 2022 r.
Lista wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu została opublikowana w dniu [...] kwietnia 2022 r. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Biura KRRiT oraz zamieszczenie na oficjalnej stronie internetowej: www.krrit.gov.pl. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że w związku z Ogłoszeniem wnioski o dokonanie zmiany (rozszerzenie) koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym bądź wyspecjalizowanym społeczno-religijnym w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w ogólnokrajowym multipleksie cyfrowym DAB+ (MUX R1), złożyły dwa podmioty.
Pismem z dnia 29 września 2022 r. Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę (rozszerzenie) koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. [...]", polegającą na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w ogólnokrajowym multipleksie DAB+ (MUX R1) w związku z pkt. I Ogłoszenia. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, że jego złożenie jest następstwem opublikowania 22 września 2022 r. na stronie internetowej KRRiT stanowiska KRRiT z dnia 13 września 2022 r. w sprawie rezygnacji z rozpowszechniania programów radiowych w paśmie FM i wyznaczenia terminu wyłączenia radiowej emisji analogowej. W tym stanowisku wskazano m.in., że KRRiT uznaje za zasadne pilne podjęcie działań zmierzających do wyłączenia emisji analogowej FM w terminie do 31 grudnia 2026 r., jednak nie później niż do 31 grudnia 2030 r. Spółka w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o rozszerzenie koncesji wskazała m.in.: "Wobec zmiany sytuacji faktycznej i prawnej, w szczególności dowiedzeniu się przez Spółkę o planach wyłączenia emisji analogowej nawet jeszcze w trakcie obowiązywania obecnej koncesji dla R. [...], złożenie wniosku o zmianę koncesji stało się konieczne z uwagi zarówno na interes społeczny - dobro słuchaczy R. [...] jak i ze względu na dobro Spółki. (...) Spółka nie złożyła wniosku o zmianę koncesji, działając w zaufaniu do KRRIT i pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu, że dbałość o jej interesy oraz interesy słuchaczy nie wymaga takiej czynności w sytuacji, w której organ koncesyjny ogłasza jedynie możliwość rozszerzenia koncesji o DAB+ bez wskazania zamiaru wyłączenia emisji analogowej. (...) Po opublikowaniu Stanowiska okazało się, że Spółka znajduje się w swoistej "pułapce prawnej" przygotowanej przez KRRIT, gdyż minął termin wyznaczony przez Przewodniczącego KRRIT na składanie wniosków w związku z Ogłoszeniem, a jednocześnie organ zapowiedział plany rychłego wyłączenia sygnału analogowego, tj. nawet jeszcze w trakcie obowiązywania obecnej koncesji dla R. [...]. Innymi słowy, gdyby kolejność działań organu była odwrotna tj. najpierw opublikowano Stanowisko informujące o wyłączeniu transmisji analogowej, a dopiero potem Ogłoszenie o możliwości rozszerzenia koncesji na nadawanie w technologii cyfrowej, Spółka złożyłaby wniosek w terminie wskazanym w Ogłoszeniu. (...) Wobec powyższego nie powinno być wątpliwości co do faktu, że uchybienie terminowi złożenia wniosku nie było przez Spółkę w żaden sposób zawinione. Jednocześnie z niniejszym pismem Spółka składa wniosek, dopełniając tym samym warunku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Za dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi uznać należy publikację Stanowiska, bowiem to z niego Spółka dowiedziała się o planowanym wyłączeniu możliwości nadawania analogowego przed upływem terminu obowiązywania przyznanej jej koncesji dla R. [...]. Niniejszy wniosek jest zatem składany w ustawowym terminie.".
Decyzja z dnia [...] grudnia 2022 r. Przewodniczący KRRiT umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie wniosku Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę (rozszerzenie) koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. [...]" polegającą na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w ogólnokrajowym multipleksie DAB+ (MUX R1). Umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Organ I instancji stwierdził, że termin na złożenie wniosku koncesyjnego określony w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.r.tv., ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia 13 grudnia 2023 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzje Organu I instancji.
W uzasadnieniu Zaskarżonej decyzji Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.r.tv. Przewodniczący KRRiT, po zasięgnięciu opinii Prezesa UKE w zakresie określonym w ust. 1a pkt 3, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. W ogłoszeniu określa się m.in. termin składania wniosków (art. 34 ust. 1a pkt 6 u.r.tv.). Zgodnie z art. 34 ust. 1c u.r.tv. rozpatrzeniu podlegają wyłącznie wnioski o udzielenie koncesji w związku z ogłoszeniem, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie zaś z ust. 2 w art. 34 u.r.tv. Przewodniczący KRRiT podaje do publicznej wiadomości listę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania. Dalej Przewodniczący KRRiT wskazał, że indywidualna sprawa o udzielenie koncesji zostaje jednak wszczęta, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., dopiero z chwilą złożenia wniosku o udzielenie koncesji, w związku z ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji. Zatem złożenie wniosku o udzielenie koncesji nie jest czynnością dokonywaną w trakcie postępowania przez stronę postępowania administracyjnego, ale dopiero złożenie wniosku o udzielenie (rozszerzenie) koncesji prowadzi do wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, a zatem przedmiotowy termin z art. 34 ust. 1 u.r.tv. nie dotyczy czynności procesowej w trakcie postępowania administracyjnego dokonywanej przez stronę lub uczestnika postępowania, co wskazuje na materialny charakter przedmiotowego terminu. Ponadto jest to termin określony do dochodzenia uprawnienia administracyjnego tzn. termin, w którym można ubiegać się o otrzymanie uprawnienia - koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych, co również wskazuje na jego materialny charakter. W ocenie Organu II instancji nie można zatem uznać, iż wskazanie w ogłoszeniu przez Przewodniczącego KRRiT przedmiotowego terminu na podstawie art. 34 ust. 1 u.r.tv. określającego minimalną jego długość, jest okolicznością przesądzającą o jego procesowym (wyznaczonym) charakterze. Organ II instancji wskazał również, że z uwagi na fakt, iż Ogłoszenie dotyczyło możliwości zmiany koncesji w trybie art. 155 k.p.a. to przesądza o procesowym charakterze terminu, określonego na podstawie art. 34 ust. 1 u.r.tv. Przewodniczący KRRiT odkreślił, iż art. 155 k.p.a. jest normą prawa materialnego a nie procesowego, pomimo iż przepis ten został umiejscowiony w ustawie o charakterze procesowym.
Na potwierdzenie prawidłowości zajętego rozstrzygnięcia Przewodniczący KRRiT przywołał orzecznictwo i stanowisko doktryny. Podsumowując Organ II instancji wskazał, że termin na złożenie wniosku koncesyjnego określony w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.r.tv., ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Ustawa o radiofonii i telewizji również nie zawiera przepisu, który umożliwiałby przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego, tym samym brak jest podstaw do badania zaistnienia przesłanek do jego przywrócenia.
Końcowo Organ II instancji wskazał, że w stanowisku z dnia 13 września 2022 r. w sprawie decyzji o rezygnacji z rozpowszechniania programów radiowych w paśmie FM i wyznaczenia terminu wyłączenia radiowej emisji analogowej, KRRiT obok postulowanego terminu wyłączenia emisji analogowej w zakresie fal FM przedstawiła również warunki wyłączenia. Ponadto, w przypadku udzielenia (rozszerzenia) koncesji wszystkim podmiotom, które złożyły wnioski w związku z ww. ogłoszeniami, do zagospodarowania pozostaną jeszcze dwa miejsca w multipleksie ogólnopolskim DAB+ MUX R1, które Przewodniczący KRRiT będzie mógł ogłosić w "Monitorze Polskim" na podstawie art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji.
Z rozstrzygnięciem Organu II instancji nie zgodziła się Skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2023 r., zaskarżając ją w całości. Spółka Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 393 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieumieszczenie na wydruku decyzji identyfikatora pisma, nadawanego przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane,
2) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez brak przywrócenia terminu i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, mimo że skarżąca wykazała ziszczenie się przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.,
3) art. 34 ust. 1 u.r.tv w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP, art. 61 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz § 16 Rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych poprzez uznanie, że termin na wniesienie wniosku o zmianę koncesji jest terminem materialnoprawnym, a złożenie ww. wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, podczas, gdy jest to termin procesowy, a postępowanie wszczynane jest na skutek ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT,
4) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 2 i 54 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że charakter terminu na wniesienie wniosku o zmianę koncesji określonego w ogłoszeniu nie budzi wątpliwości, brak wyjaśnienia tego stanowiska w uzasadnieniu decyzji oraz przyjęcie, że decyzja nie ogranicza praw skarżącej.
Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:
1) uznanie, że Zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej i w rezultacie odrzucenie skargi jako przedwczesnej i przekazanie sprawy do Przewodniczącego KRRiT,
ewentualnie:
2) uchylenie Zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa,
3) uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt: [...] - na podstawie art. 135 ppsa,
4) zasądzenie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła okoliczności faktyczne sprawy, które legły u podstaw złożenia wniosku o przywróceniu terminu do złożeniu wniosku dotyczącego zmiany (rozszerzenia) koncesji oraz uzasadniła podniesione zarzuty naruszenia prawa przez Przewodniczącego KRRiT.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Uwzględniając ww. przepisy prawa Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 13 grudnia 2022 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w art. 34 ust. 1 u.r.tv. W ocenie Skarżącej przedmiotowy przepis dotyczy czynności podejmowanej przez Stronę w toku postępowania, a nie sytuacji materialnoprawnej. Nadto, przyznanie koncesji nie ma automatycznego charakteru zależnego wyłącznie od wniosku zainteresowanego podmiotu. Tym samym termin wynikający z tego przepisu ma charakter procesowy. Zatem Organ, w ocenie Skarżącego, zobligowany był wniosek o przywrócenie terminu rozpoznać.
Przeciwnego zdania jest Organ, który stoi na stanowisku, iż złożenie wniosku o udzielenie koncesji nie jest czynnością dokonywaną w trakcie postępowania przez stronę postępowania administracyjnego, ale dopiero złożenie wniosku o udzielenie (rozszerzenie) koncesji prowadzi do wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, a zatem przedmiotowy termin z art. 34 ust. 1 u.r.tv. nie dotyczy czynności procesowej w trakcie postępowania administracyjnego dokonywanej przez stronę lub uczestnika postępowania, co wskazuje na materialny charakter przedmiotowego terminu.
W zaistniałym sporze rację należy przyznać Spółce, albowiem dokonana przez Przewodniczącego wykładnia art. 34 ust. 1 u.r.tv. jest wadliwa.
Stosownie do brzmienia art. 33 ust. 1 u.r.tv. rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Natomiast stosownie do treści ust. 3 Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna.
Zgodnie z art. 34 u.r.tv. Przewodniczący Krajowej Rady, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie określonym w ust. 1a pkt 3, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji (ust. 1).
Stosownie do ust. 1a w ogłoszeniu, o którym mowa w ust. 1, określa się:
1) przedmiot postępowania,
2) warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu,
3) częstotliwości lub kanały oraz maksymalną moc promieniowaną i lokalizację stacji nadawczych przeznaczonych do rozpowszechniania programu lub obszar, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, chyba że do rozpowszechniania programu nie jest wymagana rezerwacja częstotliwości,
4) liczbę koncesji,
5) czas, na jaki może być udzielona koncesja,
6) termin i miejsce składania wniosków.
Zgodnie natomiast z ust.1b, Przewodniczący Krajowej Rady, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza w co najmniej dwóch drukowanych dziennikach o zasięgu ogólnopolskim informację o tym ogłoszeniu. Rozpatrzeniu podlegają wyłącznie wnioski o udzielenie koncesji w związku z ogłoszeniem, o którym mowa w ust. 1 (ust. 1c).
Natomiast na podstawie art. 34 ust. 2 u.r.tv. Przewodniczący Krajowej Rady podaje do publicznej wiadomości listę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania.
Uzupełnieniem przepisów u.r.tv. w zakresie udzielenia (zmiany) koncesji są przepisy rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie").
W § 6c Rozporządzenia określone zostały wymagania dotyczące kompletności wniosku o udzielenie koncesji w zakresie, którego dotyczyło ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT. Natomiast § 17 ust. 1 Rozporządzenia określa sytuacje pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Otóż, zgodnie z tym przepisem wnioski w postępowaniach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a, aa i e, pozostawia się bez rozpoznania w przypadkach:
1) złożenia wniosku po terminie określonym w ogłoszeniu,
2) niezgodności wniosku z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych.
Ocena zasadności stanowisk prezentowanych przez Stronę oraz Organ odnośnie charakteru terminu określonego w art. 34 ust. 1 u.r.tv. jest rozbieżna. Zatem wydaje się uzasadnione, aby Sąd uczynił przedmiotem analizy również zagadnienie dotyczące charakteru terminów materialnych i procesowych w kontekście zaistniałego sporu.
Analizy odróżniającej oba rodzaje terminów dokonał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20. Wprawdzie rzeczona uchwała zapadła na kanwie art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 54), a jej przedmiotem była odpowiedź na pytanie o charakter terminu, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności. Niemniej jednak uniwersalność dokonanej przez NSA analizy pozwala na odniesienie jej wprost do niniejszej sprawy. W ww. uchwale zostało wskazane, że "Jeśli chodzi o poglądy literatury w kwestii podziału terminów ustawowych na materialne i procesowe, zasadnicze znaczenie przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 353 i 354).
Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym, a jeżeli przed jego wszczęciem, to prawdopodobnie z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia lub dalszego z niego korzystania (M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, LEX/el). Ponadto podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 266-268).".
NSA wskazał, iż problematyka odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu prawa procesowego była również wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie. W tym zakresie wskazano, że "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki.". W wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym" (analogicznie w wyroku NSA z 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10).". W uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. NSA zwrócił również uwagę, że o charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji, gdy taki akt obok przepisów prawa materialnego zawiera też przepisy proceduralne. Miarodajne będą bowiem zawsze przedmiot i treść tego przepisu (zob. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść art. 34 u.r.tv., a przez to cel oraz skutek jaki ma zostać osiągnięty przez publikację ogłoszenia. Otóż zasadniczym celem dokonanego przez Przewodniczącego KRRiT ogłoszenia jest poinformowanie potencjalnych nadawców radiowo telewizyjnych o możliwości uzyskania koncesji w sposób opisany w tym przepisie. Przepis stanowi, że termin składania wniosków o udzielenie koncesji nie może być krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia. Skutkiem uruchomienia przez Przewodniczącego KRRiT procedury ogłoszeniowej jest poinformowanie o możliwości uzyskania danej koncesji. Przewodniczący KRRiT informując o możliwości uzyskania koncesji, na podstawie art. 34 ust. 1a u.r.tv. w ogłoszeniu określa istotne warunki, w szczególności przedmiot postępowania oraz liczbę koncesji (pkt 1) i 4)). Jednocześnie ustawa wymaga, aby informacja o ogłoszeniu w sprawie uzyskania koncesji została zamieszczona przez Organ w co najmniej dwóch drukowanych dziennikach o zasięgu ogólnopolskim (ust. 1b). Na podstawie art. 34 ust. 2 u.r.tv. Przewodniczący KRRiT podaje do publicznej wiadomości listę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania.
Dokonując rozważań w zakresie charakteru terminu z art. 34 ust. 1 u.r.tv., posiłkując się uchwałą NSA z dnia 30 listopada 2020 r., zdaniem Sąd, kluczowe znaczenie dla prawidłowego odkodowania rodzaju terminu ma odpowiedź czym w istocie jest informacja i ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT dokonane na postawie art. 34 ust. 1 i 1a u.r.tv. oraz jakie skutki w sferze praw i obowiązków rodzi pośród podmiotów, które decydują się na udział w procedurze koncesyjnej. Innymi słowy czy złożenie wniosku o udzielenie koncesji, będące odpowiedzią na przedmiotowe ogłoszenie, niejako gwarantuje wnioskodawcy uzyskanie koncesji, czy też jest to tylko warunek formalny do późniejszego, ewentualnego jej otrzymania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że zgłoszenie wniosku o udzielenie koncesji nie jest równoznaczne z uzyskaniem koncesji. W momencie złożenia wniosku przez dany podmiot nie następuje przyznanie koncesji z mocy prawa lub że będzie ona przyznana niezależnie od starań wnioskodawcy. Przeciwne, koncesja może być dopiero udzielona w drodze decyzji administracyjnej Przewodniczącego KRRiT, tym samym twierdzenie Organu o materialnym charakterze terminu z art. 34 ust. 1 u.r.tv. jest chybione, co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia.
Postępowanie koncesyjne prowadzone przez Przewodniczącego KRRiT jest postępowaniem dotyczącym wąskiej dziedziny, w którym władztwo organów administracji publicznej jest szczególnie widoczne, bowiem uzyskanie prawa do nadawania programu radiowego lub telewizyjnego wymaga z jednej strony zainicjowania tego procesu przez właściwy organ, a po drugie uzyskanie stosownej decyzji, po uprzedni złożeniu przez zainteresowany podmiot wniosku w tym zakresie. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, iż postępowanie koncesyjne jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Zaś momentem jego wszczęcia oraz określenia przedmiotu jest ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT dokonane na podstawie art. 34 ust. 1 i 1a u.r.tv. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 1 października 1998 r., sygn. akt II SA 916/97, iż ogłoszenie jest elementem postępowania koncesyjnego. W aprobującej glosie J. Z. do ww. wyroku NSA (opublikowane w OSP 1999/7-8/136) zostało wskazane, iż "(...) jej elementem jest określenie przedmiotu postępowania koncesyjnego, które jest jedno wobec tego samego przedmiotu koncesji, bez względu na liczbę wniosków. Pozwala to na stwierdzenie bez wątpliwości, że przedmiot postępowania jest ustalony w momencie ukazania się ogłoszenia prasowego, a z chwilą wpłynięcia pierwszego wniosku powstaje sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Istnienie sprawy i dokonana przez Przewodniczącego Krajowej Rady czynność w tejże sprawie wystarcza do uznania, że mamy do czynienia z wszczęciem postępowania. Następuje ono w momencie publikacji ogłoszenia, które jest pierwszą czynnością organu skierowaną do stron.". Na podobnym stanowisku stoją przedstawiciele doktryny, m.in. że "W sytuacjach, w których ogłoszenie jest wymagane, jego publikacja jest pierwszą czynnością organu skierowaną do stron i wszczyna postępowanie (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 1 października 1998 r., II SA 916/97, OSA 1999/7–8, poz. 136). Stanowisko to pozostaje w zgodzie z zapatrywaniem NSA, który stwierdza, że ogłoszenie informacji o możliwości uzyskania koncesji powoduje wszczęcie postępowania koncesyjnego, podkreślając jednak, że nie jest to równoznaczne z wszczęciem indywidualnej sprawy administracyjnej o udzielenie koncesji (postanowienie NSA z 6.06.2006 r., II GSK 74/06, LEX nr 194784)" (G. Lubeńczuk [w:] Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, red. A. Niewęgłowski, Warszawa 2021, art. 34). Sąd jednocześnie zauważa, że w powoływanym przez Organ w Zaskarżone decyzji komentarzu E. Czarny-Drożdżejko [w:] Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Warszawa 2014, art. 34, komentator wskazuje, że termin z art. 34 ust. 1 u.r.tv. ma także procesowy charakter.
Sąd zgadza się w autorem glosy oraz tezami płynącymi z komentarza pod redakcją A. Niewęgłowskiego, że publikacja informacji i ogłoszenie postępowania koncesyjnego określa jego przedmiot oraz wszczyna postępowanie z urzędu.
Idąc dalej Sąd rozpoznający sprawę zauważa, że wbrew stanowisku Organu złożenie wniosku o udzielenie koncesji nie jest tożsame, iż koncesja wnioskodawcy zostanie udzielone, co ewentualnie świadczyłoby o materialnym charakterze terminu z art. 34 ust. 1 u.r.tv. Wniesienie w terminie wniosku o udzielenie (rozszerzenie) koncesji nie skutkuje, że koncesja zostanie niejako automatycznie udzielona. Obowiązkiem Przewodniczącego KRRiT jest bowiem podanie do publicznej wiadomości listy wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. Natomiast w przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania.
Jak wynika z Zaskarżonej decyzji lista wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu została opublikowana w dniu 14 kwietnia 2022 r. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Biura KRRiT oraz zamieszczenie na oficjalnej stronie internetowej: www.krrit.gov.pl. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że w związku z Ogłoszeniem wnioski o dokonanie zmiany (rozszerzenie) koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym bądź wyspecjalizowanym społeczno-religijnym w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w ogólnokrajowym multipleksie cyfrowym DAB+ (MUX R1), złożyły następujące podmioty:
• Radio Muzyka Fakty Grupa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w K. - program "[...]",
• Prowincja Warszawska Zgromadzenia Najświętszego Odkupiciela ([...]) z siedzibą w W. - program "[...]".
Ze względu na fakt, że liczba złożonych wniosków jest mniejsza niż wskazana w Ogłoszeniu liczba zmienianych (rozszerzanych) koncesji, postępowania są prowadzone odrębnie dla każdego wniosku (zgodnie z art. 34 ust. 2 zdanie drugie ustawy a contrario).
Jeśli zatem wszczęcie i określenie przedmiotu postępowania koncesyjnego następuję z momentem publikacji ogłoszenia prasowego, to czynności dokonywane przez wnioskodawców, w szczególności złożenie wniosku dokonywane są w ramach toczącego się postepowania administracyjnego (koncesyjnego). Skoro tak, to przesądza to w ocenie Sądu o procesowym charakterze terminu z art. 34 ust. 1 u.r.tv. Albowiem złożenie wniosku o udzielenie koncesji nastąpiło w trakcie trwającego postepowania administracyjnego, wszczętego z urzędu ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT. Ponadto, co wynika wprost z art. 34 ust. 2 u.r.tv. oraz Zaskarżonej decyzji wnioskodawcy, których liczba była mniejsza niż liczba koncesji określonych w Ogłoszeniu nie nabyli z automatu koncesji. W sprawie złożonych wniosków prowadzone są odrębne postępowania, które ponadto na dzień wydania Zaskarżonej decyzji zostały postanowieniami Przewodniczącego KRRiT zawieszone.
Dokonując oceny terminu za art. 34 ust. 1 u.r.tv. Sąd, uwzględniając powyższe, uznaje że termin nie krótszy niż 45 dni na złożenie wniosku o udzielenie koncesji ma charakter procesowy. Tak skonstruowany przepis stanowi z jednej strony wytyczną dla Przewodniczącego KRRiT, że termin nie może być krótszy. Z drugiej strony wydaje się że racjonalny ustawodawca przyznał Organowi uprawnienie do wydłużenia tego terminu w określonych sytuacjach. Innymi słowy, Organ jest związanymi minimalną długości terminu ustawowego, może go też wydłużyć. Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie koncesyjne jest procesem specyficznym, a jednocześnie trudnym i złożonym. Warunkiem uczestnictwa jest w tym postępowaniu jest złożenie wniosku wraz z określonymi załącznikami. Tym samym Przewodniczący KRRiT już na etapie przygotowywania ogłoszenia może stwierdzić, iż 45 dni nie będzie wystarczające, aby zainteresowani przedsiębiorcy mogli w tym czasie złożyć kompletne wnioski. W ocenie Sądu także § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nie zawiera przeciwnej normy, co do procesowego charakteru terminu z art. 34 ust. 1 u.r.tv. Zgodnie z tym przepisem wniosek złożony po terminie określonym w ogłoszeniu pozostawia się bez rozpoznania. Co nie oznacza, że jest niedopuszczalny. Tym samym nie wynika z niego, iż wyłączona została możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu.
W ocenie Sądu, w świetle dokonanych wyżej wywodów, nie trafne jest stanowisko Organu, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Strony o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zmianę (rozszerzenie) koncesji jest bezprzedmiotowe. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesądziwszy, że termin z art. 34 ust. 1 u.r.tv. jest terminem procesowym, Organ powinien ocenić wniosek Strony, stosując w tym zakresie przesłanki z art. 58 § 1 § 2 k.p.a., w szczególności argumenty dotyczące okoliczności złożenia przedmiotowego wniosku. Na marginesie Sąd wskazuje również, że główne postępowanie w sprawie udzielenia koncesji nie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika bowiem z Zaskarżonej decyzji postępowania z wniosków dwóch wnioskodawców są obecnie zawieszone.
Podsumowując całość dokonanych ustaleń Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że przy wydaniu Zaskarżonej decyzji Organ naruszył art. 34 ust. 1 u.r.tv. Konsekwencją naruszenia tego przepisu było również naruszenie pozostałych przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze.
Błędne przyjęcie przez Przewodniczący KRRiT materialnego charakteru terminu na złożenie wniosku o udzielenie koncesji, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.r.tv., skutkowało niewłaściwym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Procesowy charakter tego terminu, obliguje bowiem Organ do zbadania spełnienia przez Skarżącą przesłanek z art. 58 § 2 k.p.a. i ewentualnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.r.tv.
W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę Organ stosując przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., załatwi wniosek Skarżącego z 29 września 2022 r., o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ust. 1 u.r.tv.
Sąd natomiast nie podziela zarzutu Skarżącej w zakresie naruszenia art. 393 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma (§ 1). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera:
1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną,
2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane.
Poza sporem jest, że Zaskarżona decyzja stanowi wydruk dokumentu z sytemu elektronicznego. Ponadto Zaskarżona decyzja zawiera elementy, o których mowa w § 2, tj. zawiera informacje, że została podpisana podpisem elektronicznym oraz zawiera identyfikator. Z ustawy nie wynika jaki to ma być identyfikator. Ma być nadany przez system. Zatem takim identyfikatorem może być numer, który widnieje zarówno w części nagłówkowej, pod organem ora w stopce dokumentu.
Dlatego z wyżej wskazanych względów, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., Zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 209, art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.