VI SA/Wa 503/07

VI SA/Wa 503/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska...
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Maria Jagielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego oddala skargę
Uzasadnienie
P. Spółka Akcyjna, zwana dalej P. lub skarżącą Spółką, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego. Decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Pismem z dnia [...] września 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej – Minister) jako organ prowadzący rejestr podmiotów gospodarczych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego, o wynikach kontroli przeprowadzonej przez służby kontrolne Izby Celnej w [...] o stwierdzonych nieprawidłowościach dotyczących trybu skażania alkoholu etylowego i sporządzania dokumentacji dotyczącej skażania m.in. w zakładzie prowadzonym przez skarżącą Spółkę. Ujawniono, że naruszono obowiązek:
- dokonywania czynności skażania alkoholu etylowego w obecności co najmniej dwóch pracowników przedsiębiorcy wykonującego skażenie (19 stwierdzonych przypadków na przestrzeni [...].02.2005 r. – [...]. 04. 2005 r.),
- pobrania przez przedsiębiorcę w miejscu skażenia próbek skażonego alkoholu etylowego (4 stwierdzone przypadki w okresie [...].02.2005 r. – [...].04.2005 r.),
- niezachowania 3-miesięcznego okresu przechowywania próbek pobranych z partii skażonego alkoholu etylowego (16 stwierdzonych przypadków w okresie [...].11.2004 r. – [...].01.2005 r.),
- zastosowania wymaganej minimalnej ilości środka skażającego (19 stwierdzonych przypadków w okresie [...].02.2005 r. – [...].04.2005 r. ),
Ponadto, analiza próbek skażonego alkoholu pobieranych przez przedsiębiorcę na przechowanie z każdej partii skażonego alkoholu wykazała mniejszą ilość środka skażającego, niż jego wymagana minimalna wielkość określona w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2003 r. w sprawie środków dopuszczonych do skażania alkoholu etylowego (Dz. U. Nr 163, poz. 1582).
W związku z otrzymaną informacją, Minister pismem z dnia [...] października 2005 r. zawiadomił P. o wszczęciu postępowania w sprawie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, podając podstawę prawną i faktyczną swego działania i wzywając skarżącą Spółkę do złożenia wyjaśnień.
P. poinformował Ministra, iż czynności skażania alkoholu etylowego odbywają się w wytwórni w obecności pracownika Urzędu Celnego, dowodem czego są podpisy na dokumencie WzS wystawianych łącznie z protokołem skażenia. Brak podpisów na niektórych protokołach skażenia jest zwykłym niedopatrzeniem ze strony pracowników magazynu. Niepobranie próbek skażonego alkoholu wynikało z orzeczenia laboratoryjnego, że użyte skażalniki były trudno rozpuszczalne; fakt ten był uzgodniony i akceptowany przez pracownika Urzędu Celnego (UC) uczestniczącego podczas wykonywania procesu skażenia. Fakt niedotrzymania 3-miesięcznego okresu przechowywania próbek związany był z odbiorcami skażonego alkoholu, którzy dokonywali zakupu w odległych terminach. Odbiorcom takim wydawano próbki w ramach zagospodarowania z wyprzedzeniem 1 do 4 dni przed upływem wymaganego terminu przechowania w obecności i po uprzednim uzgodnieniu z pracownikiem UC. Co do nieprawidłowości polegającej na niezastosowaniu minimalnej ilości środka skażającego, to może nie oddawać ona faktycznej ilości tego środka z powodu błędów rachunkowych w wyliczeniach ilości środka skażającego (niewłaściwa metoda zaokrąglania dawki skażalnika przyjęta została tak, jak przy obliczaniu ilości alkoholu etylowego według Wzorcowych Tablic Alkoholometrycznych w temperaturze odniesienia 200 C opracowanych przez Centralny Urząd Miar wyd. 1967 r.). Sposób dawki skażalnika został uzgodniony z pracownikami UC i był przez nich akceptowany poprzez złożenie podpisu na protokołach skażenia. Dla uniknięcia zarzutów niezastosowania minimalnej ilości skażalnika, przyjęto zasadę zaokrąglania środka skażającego zawsze "w górę". Skarżąca Spółka poinformowała Ministra, że pracownicy Magazynu Spirytusu, którzy dopuścili się nieprawidłowości poniosą konsekwencje służbowe.
Po nadesłaniu przez P. wszystkich żądanych przez organ, a wyszczególnionych w zawiadomieniu Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2005 r. protokołów skażenia alkoholu wraz z dowodami WzS wydania alkoholu etylowego na zewnątrz, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) – dalej usdg., zakazał P. Spółka Akcyjna z siedzibą w J. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego. Organ wskazał na stwierdzone przypadki naruszenia określonych przepisów art. 9 i art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. w wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353 ze zm.) w zakresie skażania alkoholu oraz na to, że przypadki te nie miały charakteru incydentalnego. Nieprawidłowści te stanowiły, zdaniem Ministra, rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, co zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. skutkuje zakazem wykonywania działalności objętej wpisem.
W wyniku złożonego przez P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podnoszono przede wszystkim znikomą szkodliwość dokonanych w Wytwórni Spółki odstępstw od wymogów ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353 ze zm.) i na uzgodnienia z pracownikami UC oraz wadliwą interpretację przepisów.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego przez skarżącą Spółkę. Organ powtórzył jakich nieprawidłowości w związku ze skażaniem alkoholu etylowego dopuścił się P. i wskazał, że podnoszone przez skarżącą spółkę wyjaśnienia, że odstępstwa były wynikiem wypracowanych procedur wraz z pracownikami UC nie znalazły potwierdzenia w trakcie podjętych przez organ czynności wyjaśniających. Naczelnik UC w P. pismem nadesłanym do organu stwierdził, że pracownicy tego Urzędu nie dokonywali żadnych uzgodnień w zakresie prowadzenia i dokumentowania procesu skażenia alkoholu etylowego, nadto wyjaśnił, iż podpisy pracowników UC w P. na protokołach skażenia dowodzą jedynie, że osoby te były obecne przy czynnościach skażania, co nie oznacza, że pozytywnie oceniają tę czynność. Organ uznał, że analiza protokołów skażania potwierdziła naruszenie przez skarżącą Spółkę przepisów art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego (...) i stwierdził, że P. nie stosowała wymaganej minimalnej ilości środka skażającego, co powodowało że cały proces skażenia nie wypełniał wymogów art. 9 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego (...), co z kolei skutkować musiało oceną, że przedsiębiorca rażąco narusza warunki działalności gospodarczej regulowanej i decyzją o zakazie prowadzenia takiej działalności.
W takim stanie rzeczy P. złożyła do organu wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 200 6r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżąca Spółka zarzuciła, że wskazana decyzją rażąco narusza:
art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego (...) oraz w związku z art. 6a ust. 3 pkt 1 i art. 6c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm. )
art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego (... ) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2003 r. w sprawie środków dopuszczonych do skażenia alkoholu etylowego w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 200 2r. o normalizacji ( Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm. ) i art. 2 pkt 4 tej ustawy,
art. 77 § 1 i art. 81 Kpa. przez niepodjęcie wszystkich kroków koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niezapewnienie wypowiedzenia się przez P. co do dodatkowych dowodów zgromadzonych przez organ w postaci pisma naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] lutego 2006 r. oraz naruszenie art. 10 § 1 Kpa.
Skarżąca zarzuciła, iż organ wydał decyzję, której treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. Przepis ten reguluje kwestię zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania tej działalności. W przypadku działalności prowadzonej przez P., warunki do wykonywania działalności określone zostały w art. 3 ust. 3 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego (...), a tym skarżąca nie uchybiła, co nie jest sporne. Ponadto, skarżąca stwierdziła, iż na tle art. 6a ust. 3 pkt 1 i pkt 4 ustawy o Służbie Celnej, dyskusyjne jest czy w przypadku skarżącej można w ogóle mówić o rażącym naruszeniu warunków wymaganych do wykonywania działalności skażania alkoholu etylowego. Zdaniem skarżącej obowiązku pracowników UC miały charakter "uczestnicząco-kontrolny", co w przypadku składania przez tych pracowników podpisów na protokołach dokumentujących kwestionowane czynności, prowadzić powinno do wniosku, że organ kontrolny nie kwestionował wykonanych czynności skażania. P. powtórzył także zarzuty podnoszone w postępowaniu, w wyniku którego wydana została decyzja, o unieważnienie której wystąpił. Podniósł również zarzut naruszenia art. 81 Kpa w związku z art. 10 § 1 Kpa.
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2006 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego przez skarżącą Spółkę. W pierwszym rzędzie organ nie zgodził się z argumentacją P., która twierdząc iż spełnia wszystkie warunki wykonywania przedmiotowej działalności, zawęża, zdaniem organu, warunki wykonywania tej działalności. Przedsiębiorca jest bowiem zobowiązany spełniać wszystkie wymogi działalności regulowanej przewidziane przepisami prawa, a więc nie tylko warunki przewidziane ustawą o swobodzie działalności gospodarczej ale także przepisami ustaw określających wykonywanie danego rodzaju działalności regulowanej. W ustawie o wyrobie alkoholu etylowego (...) takie obowiązki wskazano w art. 3 ust. 3, lecz nie są to jedyne obowiązki nakreślone cyt. ustawą. Innymi przepisami określającymi warunki do wykonywania działalności regulowanej są art. 3 ust. 4 i 5 oraz art. 8, zaś art. 9 i art. 10 powołanej ustawy precyzują szczegółowe obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego działalność regulowaną, o której mowa w tej ustawie. Właśnie te ostatnie przepisy regulują istotę procesu skażania; art. 9 określa czym jest ten proces, a art. 10 wyznacza ramy czynności związanych ze skażaniem alkoholu etylowego oraz sposobem dokumentacji tego procesu. Skarżąca rażąco uchybiła tym przepisom, a wykryte nieprawidłowości nie miały charakteru incydentalnego. Za niezrozumiały uznał organ zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o wyrobie alkoholu (...) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2003 r. oraz w związku z art. 2 pkt 4 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji. Norma zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o wyrobie (...) określa istotę procesu skażania, zaś ust. 2 stanowi delegację do wydania rozporządzenia. Charakter przepisu wyklucza możliwość jego naruszenia przez organ wydający decyzję. Minister w odpowiedzi na stwierdzenia skarżącej, że przestrzegała obowiązujących regulacji prawnych, zauważył, iż w złożonych wyjaśnieniach z dnia [...] października 2005 r. P. przyznał się do niezastosowania minimalnej ilości środka odkażającego, uzasadniając ten fakt błędami rachunkowymi oraz niewłaściwą metodą zaokrąglania dawki skażalnika. Organ nie zgodził się też z zarzutami naruszenia art. 77 § 1 i art. 81 w związku z art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w zakresie skażania alkoholu etylowego stwierdzone zostało na podstawie dokumentacji uzyskanej od Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz bezpośrednio od skarżącej Spółki, która nie podważała wartości dowodowej materiałów zgromadzonych w sprawie, a jedynie tłumaczyła się z faktu naruszenia przepisów. Pismo Naczelnika UC w P. (o wystąpieniu Ministra z prośbą o wyjaśnienie poinformowano skarżącą) stwierdziło jedynie, że pracownicy tego Urzędu potwierdzali podpisem na protokołach skażania swoją obecność przy tej czynności, nie wnosiło nic nowego do sprawy i z tej przyczyny zarzut naruszenia przez organ art. 81 w związku z art. 10 § 1 Kpa. jest bezzasadny.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. powtórzył zgłoszone wcześniej zarzuty i podkreślił, iż rażącym naruszeniem prawa jest zastosowanie przez organ art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg., a co za tym idzie stwierdzenie, że skarżąca rażąco naruszyła warunki dotyczące wykonywania działalności regulowanej. Ustawodawca nie precyzował pojęcia "rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej", jednak przepisu ustawy o wyrobie alkoholu(...) należy rozpatrywać całościowo, a nie w sposób wybiórczy, jak to uczynił organ.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymano w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. Minister podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, a w odniesieniu do zarzutu wybiórczego działania, nieuwzględnienia przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 usdg. i niezastosowania wobec skarżącej przepisu mniej restrykcyjnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organ podkreślił, że sprawa była rozpatrzona całościowo i po stwierdzeniu, iż naruszenia mają charakter rażący organ zobowiązany był zastosować sankcję określoną w ustawie. Za niezrozumiały i bezzasadny organ uznał zarzut, że materiał dowodowy oparty został na ustaleniach i argumentach wynikających z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Celny, a nie bezpośrednio przez Ministra, bowiem organ przeprowadził własne ustalenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy jako naruszających prawo oraz stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organ u z dnia [...] grudnia 2005 r. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2006 r. i utrzymana nią w mocy decyzją z [...] grudnia 2005 r. rażąco naruszyły prawo. Przyjęcie, że decyzje te zostały wydane zgodnie z prawem prowadzą do zarzutu naruszenia zaskarżona decyzją:
1) prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. przez przyjęcie, że P. rażąco naruszyła warunki wymagane do wykonywania działalności regulowanej, zwłaszcza że zgodnie z art. 6a ust. 3 pkt 1 i art. 6b i 6c ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Celnej skarżący podlegał stałemu nadzorowi podatkowemu, a zadaniem organów nadzoru było kontrolowanie wszystkich czynności związanych ze skażaniem alkoholu etylowego, zatem także tych, których zdaniem Ministra , skarżący nie wykonywał prawidłowo,
2) - przepisu art. 77 § 1 Kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie, że w aktach sprawy nie znajduje się wzmianka o powiadomieniu skarżącej Spółki w trybie art. 10 Kpa. o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy dotyczącym wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności regulowanej polegającej na skażaniu alkoholu etylowego w postaci pisma Naczelnika UC w P., przez co rażąco naruszony został art. 81 Kpa.
art. 80 Kpa. przez nieustalenie prawdy materialnej, a co za tym idzie niewyjaśnienie sprzeczności w materiale dowodowym wynikającej z w/w pisma Naczelnika UC w P., z którego wynika że udział pracownika tego Urzędu nie świadczy o pozytywnej ocenie prawnej danej czynności oraz pism Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] 09. 2005 r. i [...] 12 2005 r. z których wynika że udział przedstawiciela UC w czynnościach skażania zapewnia pełną kontrolę tego procesu.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła organowi, że jej rzetelne współdziałanie w wyjaśnieniu sprawy, także niekwestionowanie stwierdzonych nieprawidłowości, wykorzystał przeciwko niej. Działania skarżącej zarówno podczas prowadzenia postępowania administracyjnego, jak podczas dokonywania przez pracowników samych czynności nie dają podstaw do twierdzenia, że zaistniały przesłanki dla uznania że P. rażąco narusza warunki działalności regulowanej, tym bardziej że skarżąca akceptowała wszelkie uwagi i sugestie organu, a także zobowiązała się do wykonywania czynności związanych ze skażeniem alkoholu bez niedociągnięć. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę na brak zdefiniowania pojęcia "rażące naruszenie warunków działalności regulowanej". Jej zdaniem każdą sprawę należy traktować indywidualnie i brać pod uwagę zapisy art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 9 usdg. oraz samą postawę podmiotu kontrolowanego, a także na skutki jakie mogą powstać w wyniku niekorzystnej dla takiego podmiotu decyzji (negatywny wpływ na sytuacją ekonomiczną firmy i na sytuację pracowników i ich rodzin). W przedmiotowej sprawie organ mógł zastosować przepis mniej restrykcyjny np. wyznaczając przedsiębiorcy termin do likwidacji naruszeń, jednak nie uczynił tego, nie podając żadnych argumentów.
Skarżąca powtórzyła argumenty podnoszone na etapie postępowania administracyjnego co do waloru podpisów pracowników Urzędu Celnego na protokołach skażania, twierdząc iż obowiązki tych osób podczas czynności skażania mają charakter uczestnicząco-kontrolny, a fakt podpisywania przez nich protokołów i nie zgłaszania zastrzeżeń może budzić wątpliwości, czy rzeczywiście po stronie skarżącej Spółki doszło do rażącego naruszenia prawa.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa. i art. 80 Kpa. P. wyjaśniła, iż nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu tj. pisma naczelnika Urzędu Celnego w P. Dowód ten został przez organ przywołany w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. Fakt poinformowania P. o wystąpieniu Ministra do UC o wyjaśnienia nie może być utożsamiony z daniem możliwości stronie wypowiedzenia się co do samego wyjaśnienia. Organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a naruszenie to miało charakter rażący, przy czym nie znalazło to odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2007 r. co naruszyło art. 77 § 1 Kpa. Opierając decyzję na niepełnym materiale dowodowym organ naruszył art. 80 Kpa. – organ nie wyjaśnił sprzeczności we wskazanych w skardze pismach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Naczelnika UC w P. Kwestia, czy udział pracowników Urzędu Celnego zapewnia pełną kontrolę procesu skażania jest kluczowy dla skarżącej, bo w przypadku twierdzącej odpowiedzi, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez P.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej co do braku zastrzeżeń ze strony służb celnych oraz rzekomej odmiennej interpretacji zdarzeń faktycznych i stanu prawnego dokonanych przez organ wydający decyzję. Przecież właśnie wskutek informacji skierowanej do organu przez dyrektora Izby Celnej w [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została decyzją, której wzruszenia w trybie nadzwyczajnym domaga się skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca Spółka, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona.
Skarżąca Spółka P. wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zakazie prowadzenia działalności regulowanej polegającej na skażaniu alkoholu etylowego i zaskarżyła ostateczne rozstrzygnięcie tego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji do sądu administracyjnego, zarzucając, iż decyzja zakazująca działalności regulowanej wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. oraz art. 10 § 1 Kpa. zaś organ, odmawiając stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji, zaakceptował niezgodny z prawem stan rzeczy oraz dodatkowo nie zbadał i nie wyjaśnił sprawy w sposób obiektywny, wszechstronny, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Na wstępie należy stwierdzić, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, a jedynie takie, którego sprzeczność z prawem jest oczywista, rzucająca się w oczy. Jak stwierdził w wyroku z dnia 26 września 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt V SA 2998/99 ) rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Odmawiając stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dopatrzył się w nich takiego naruszenia prawa, a jego działanie znajduje w ocenie Sądu pełne uzasadnienie.
Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Przepis sformułowany jest w sposób wiążący dla organu, a jedyną kwestią pozostaje ocena, czy naruszenie warunków, o których mowa miało charakter rażący. Oceny tej dokonuje organ.
Skarżąca Spółka prowadziła działalność polegającą m.in. na skażaniu alkoholu etylowego. Zasady i warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wyrobu alkoholu etylowego i jego skażania określone są w ustawie o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353). Jak przewiduje art. 3 ust. 1 tej ustawy działalność polegająca na wyrobie, oczyszczaniu i skażaniu alkoholu etylowego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Aby przedsiębiorca mógł wykonywać tę działalność musi spełnić warunki określone przepisami ustawy o wyrobie alkoholu (...) i uzyskać wpis w rejestrze działalności regulowanej prowadzony dla przedmiotowej działalności przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych. Ustawa o wyrobie alkoholu (...) określa w art. 3 ust. 3 pkt 1 do 5 warunki, które obowiązany jest spełniać przedsiębiorca wykonujący działalność w zakresie wyrobu, oczyszczania, skażania lub odwadniania alkoholu etylowego i nie jest sporne, że skarżąca nie naruszyła tych warunków. Jednak uważna analiza treści przepisu art. 3 ust. 3 prowadzić musi do wniosku, że podane tam warunki mają charakter wstępnych (tj. warunków koniecznych dla uzyskania wpisu w rejestrze działalności regulowanej) choć trwałych obowiązków, które musi spełnić przedsiębiorca, aby uzyskać wpis do działalności regulowanej i nie stracić go przez zaprzestanie przestrzegania któregokolwiek z nich. Obowiązki określone w art. 3 ust. 3 ustawy o produkcji alkoholu (...) nie są wszakże jedynymi, jakie przewiduje ta ustawa, bowiem dla konkretnej działalności skażania alkoholu ustawodawca przewidział w art. 10 i art. 11, a pośrednio i w art. 9 ust. 1 i 2 dodatkowe rygorystyczne warunki i trudno uznać, że nie mają one przymiotu warunków, których skrupulatne przestrzeganie przez przedsiębiorcę uzależnia możliwość dalszego wykonywania tego rodzaju działalności regulowanej. Naruszanie przez przedsiębiorcę regulowanego obowiązków określonych w powołanych przepisach musi nieść ze sobą ryzyko konsekwencji, a jest to tym bardziej uzasadnione, że to właśnie obowiązki określone w powołanych wyżej przepisach ustawy o wyrobie alkoholu (...) są newralgiczne tak dla samego efektu wykonywanej czynności skażania alkoholu jak i dla oceny prawidłowości tej działalności. Stworzeniu warunków dla prawidłowej działalności, również w zakresie skażania alkoholu, służyć mają ogólne wymogi ustanowione w art. 3 ust. 3 ustawy tj.: wdrożenie systemu kontroli wewnętrznej, dysponowania planem zakładu obejmującym pomieszczenia produkcyjne, magazynowe, socjalne, sanitarne, wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za kontrolę jakości, posiadanie tytułu prawnego do obiektów budowlanych, w których będzie wykonywana działalność gospodarcza.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego, poprzez skażenie alkoholu jednym z dopuszczonych do tej czynności środków niezagrażających życiu lub zdrowiu ludzi i przy użyciu ich minimalnej ilości, określonej przez właściwego do spraw rynku rolnego ministra, alkohol staje się niezdatny do spożycia i jest to konieczny efekt działalności skażania alkoholu etylowego. Z ust. 2 cyt. przepisu wynika, że przedsiębiorca obowiązany jest zastosować przy czynności skażania alkoholu minimalną ilość określonego środka skażającego. Wartości minimalne poszczególnych dopuszczonych środków skażających określone zostały przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2003 r. w sprawie środków dopuszczonych do skażania alkoholu etylowego (Dz. U. Nr 163, poz. 1582). Jeżeli przedsiębiorca nie przestrzega przewidzianych obowiązującym prawem minimalnych wartości użytych do skażenia alkoholu etylowego środków, to działaniem takim powoduje, że alkohol taki w istocie nie jest skażony, podczas gdy jako taki jest traktowany. To z kolei oznacza, iż przedsiębiorca, nie uzyskując niezbędnego i przewidzianego ustawą efektu działalności regulowanej, jaką jest skażenie alkoholu, narusza nie tylko zasady/warunki jej wykonywania, ale wręcz istotę podjętej przez siebie działalności regulowanej. I już tylko takie udowodnione działanie, jeżeli nie jest zdarzeniem jednostkowym, może zostać uznane przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej za "rażące naruszenie warunków", o którym mowa w art. 71 ust.1 pkt 3 usdg.
Jak już była o tym mowa, ustawa o wyrobie alkoholu (...) nakłada na przedsiębiorców prowadzących działalność polegającą na skażaniu alkoholu etylowego obowiązki, których muszą przestrzegać przy wykonywaniu czynności skażania. Czynności te dokonywać się muszą w obecności co najmniej dwóch pracowników przedsiębiorcy, środki użyte do skażania muszą być przed zastosowaniem zbadane w celu ich identyfikacji, z każdej partii skażonego alkoholu etylowego należy pobrać w miejscu skażenia próbkę w ilości 0,5 litra, która po zabezpieczeniu musi być przechowywana przez okres trzech miesięcy, a po okresie przechowania próbki skażonego alkoholu muszą być zagospodarowane lub komisyjnie zniszczone. Dodatkowo, obowiązkiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność skażania alkoholu jest sporządzanie z czynności skażania protokołów, które muszą zawierać dane wskazane w pkt 1 do 7 art. 11 ustawy o wyrobie alkoholu (...). Skarżąca Spółka, co nie jest sporne, naruszyła zasady prowadzenia działalności regulowanej - skażania alkoholu etylowego polegające na użyciu mniejszej od wymaganej ilości środka skażającego, niezapewnieniu obecności dwóch pracowników przy czynnościach skażania, niezachowaniu trzymiesięcznego okresu przechowywania próbek, niepobrania w czterech przypadkach próbek alkoholu skażonego. Wreszcie kontrola próbek wykazała mniejszą ilość środka skażającego od wymaganej minimalnej. Wszystkie naruszenia miały miejsce na przestrzeni pięciu miesięcy lat 2004 ( listopad, grudzień ) i 2005 ( styczeń – kwiecień ) i nie były to naruszenia pojedyncze, co wynika z protokołów załączonych do akt sprawy administracyjnej. Jak już wyżej zauważono, P. nie negował faktu naruszeń, a jedynie w kolejnych pismach kierowanych do organu administracji w trakcie postępowania pierwotnego, wyjaśniał jak do nich doszło. Zdaniem skarżącej, nie można mówić w jej przypadku o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia działalności regulowanej z uwagi na to, że obecni przy czynnościach skażania pracownicy Urzędu Celnego nie składali żadnych zastrzeżeń co do wypełniania przez pracowników P. zadań wynikających z ustawy o wyrobie alkoholu (...) i podpisywali protokoły, czym zatwierdzali niejako prawidłowość każdego konkretnego procesu skażania (również tych które stały się podstawą oceny, iż P. rażąco narusza prawo). Analizując przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) skarżąca doszła do wniosku, że pracownicy Służby Celnej uczestniczący w czynnościach skażania z mocy ustawy o S.C. realizowali funkcje "uczestnicząco-kontrolne" mające na celu, czy dany podmiot prawidłowo realizuje obowiązki nakreślone prawem.
Stanowisko skarżącej jest prawidłowe jedynie w części, w której ogranicza się ona do wskazania uprawnień pracowników Służby Celnej w ramach nałożonego na naczelników urzędów celnych właściwych w zakresie podatku akcyzowego obowiązku szczególnego nadzoru podatkowego, jednak całkowicie wadliwe w części dotyczącej wniosków jakie z tego faktu wysnuwa, a mianowicie że w przypadku skarżącej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji akceptowania przez pracowników urzędu celnego dokonanych czynności skażania alkoholu.
Szczególny nadzór podatkowy reguluje rozdział 1a ustawy o S.C. i wykonywany on jest przez naczelników urzędów celnych właściwych w zakresie podatku akcyzowego w obrocie krajowym. Zgodnie z art. 6a ust. 3 pkt 1 polega on na kontroli czynności związanych z produkcją, przemieszczaniem i obrotem wyrobami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 m.in. czynnościami skażania zgodnie z odrębnymi przepisami. Pracownicy szczególnego nadzoru podatkowego, jak wynika z art. 6c pkt 4 ustawy o S.C., są uprawnieni m.in. do uczestniczenia w dokonywanych przez podmiot podlegający szczególnemu nadzorowi podatkowemu czynnościach, a których mowa w art. 6a ust. 3 pkt 1 – 3. Czynności skażania alkoholu etylowego podlegają obowiązkowemu protokołowaniu, co wynika z art. 11 ustawy o wyrobie alkoholu (...). Protokół taki musi zawierać: nazwę przedsiębiorcy skażającego oraz jego siedzibę, datę i miejsce skażania alkoholu etylowego, ilość alkoholu etylowego przeznaczonego do skażenia, ilość alkoholu skażonego oraz jego moc pozorną przy określonej temperaturze, nazwę środka skażającego oraz imiona i nazwiska oraz podpisy osób uczestniczących w czynnościach skażenia alkoholu etylowego. W badanej sprawie P. realizował obowiązek wynikający z art. 11 ustawy o wyrobie alkoholu (...), a protokół podpisywany był przez pracowników/pracownika przedsiębiorcy biorących udział w czynnościach skażania oraz przez obecnego przy tej czynności pracownika szczególnego nadzoru podatkowego. Prawo uczestniczenia tego ostatniego w procesie skażenia gwarantował mu cyt. wyżej przepis art. 6c pkt 4 ustawy o S.C., zaś obowiązek podpisu wynikał z przywołanego art. 11 pkt 7 ustawy o wyrobie alkoholu (...). Należy stwierdzić, że podpisanie przez pracownika urzędu celnego protokołu skażania alkoholu dokumentuje jedynie fakt jego obecności podczas tych czynności i stanowi akt wiedzy, zarówno przedsiębiorcy regulowanego, jak też organu szczególnego nadzoru podatkowego o przeprowadzonej czynności. W żadnym razie nie jest jednak uprawnione twierdzenie, iż złożony podczas skażania alkoholu etylowego przez pracownika urzędu celnego podpis, ma gwarantować czy stwierdzać prawidłowość przeprowadzonej czynności. Równie nieuprawnione jest powoływanie się P. na uzgodnienia z pracownikami szczególnego nadzoru podatkowego, co do odstępstw od zasad określonych przepisami prawa – tak ustawy o wyrobie alkoholu (...) jak cyt. już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tym bardziej że przepisy nie przewidują takich możliwości. Bez znaczenia jest więc w rozpoznawanej sprawie fakt potwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. pismem z dnia [...] lutego 2006 r. ,że "przepisy nie umożliwiają jakiegokolwiek odstępstwa od przedstawionych tam procedur", a tym samym pośredniego stwierdzenia, że żadnych uzgodnień w przedmiocie odejścia od zasad określonych obowiązującym prawem pomiędzy pracownikami Urzędu Celnego, a P. nie było.
Działanie przedsiębiorstwa jest domeną osoby, która je prowadzi, właściciela i tylko on odpowiada za nieprawidłowości w działaniu swojej firmy. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek przestrzegania zasad oraz warunków prowadzenia działalności i nie jest możliwe zwolnienie się z tych obowiązków bez ryzyka utraty możliwości dalszego działania na określonym polu gospodarczym. Działalność regulowana, a taką jest działalność polegająca na skażaniu alkoholu etylowego, jest poddana szczególnym rygorom wynikającym z ustawy o działalności gospodarczej. Przedsiębiorca musi bowiem dochowywać warunków prowadzenia działalności regulowanej, a jeśli będzie je naruszał, to w zależności od tego, czy naruszenie będzie miało rażący charakter czy nie, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej albo od razu wyda decyzję o zakazie prowadzenia tej działalności albo będzie mógł wezwać przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń, a zakaz prowadzenia działalności wyda po bezskutecznym wezwaniu.
Reasumując stwierdzić należy, że przedsiębiorca prowadzący działalność regulowaną polegającą na skażaniu alkoholu etylowego zobowiązany jest przestrzegać tak podstawowych warunków prowadzenia tej działalności określonych w art. 3 ust. 3 pkt 1 – 5 ustawy o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych, jak też pozostałych szczegółowych zasad jej wykonywania określonych w art. 9 – 11 tej ustawy. Naruszanie przez przedsiębiorcę przy wykonywaniu działalności skażania alkoholu etylowego zasad przewidzianych w art. 9 – 11 cyt. ustawy zasad skażania może zostać uznane przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej za rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i skutkować zakazem wykonywania tej działalności.
W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o zakazie wykonywania przez P. działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nie popełniono błędu, a rozstrzygnięcie nie wykazywało cech rażącego naruszenia prawa. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej przeprowadził wskutek zawiadomienia Dyrektora Izby Celnej w [...] postępowanie wyjaśniające, uzyskał od skarżącej żądaną dokumentację i dokonał własnych ustaleń co do naruszeń warunków prowadzenia działalności skażania alkoholu, które nie były kwestionowane, a jedynie wyjaśniane przez P. Naruszenia te były wielokrotne i dotyczyły różnych obowiązków i choć w części najbardziej istotnej tj. niestosowania wymaganej minimalnej ilości środka skażającego, niedotrzymania parametrów były śladowe lub niewielkie, to mogły uzasadniać ocenę organu, że warunki wykonywania działalności zostały przez P. naruszone rażąco i konsekwentnie musiały skutkować zakazem wykonywania działalności skażania alkoholu etylowego.
Prawidłowo zatem ocenił organ w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. Równie poprawne jest stwierdzenie braku rażącego naruszenia przez organ decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. przepisów § 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nieprzedstawienie skarżącej pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] lutego 2006 r. w celu zapoznania i uniemożliwienia jej ostatecznego wypowiedzenia się, aczkolwiek stanowi naruszenie zasad procedury, to nie ma charakteru rażącego, ponieważ nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jak już zostało to wyżej powiedziane, pismo to nie mogło wpłynąć na ocenę działania P., która zobowiązana była do przestrzegania przepisów określających precyzyjnie procedury skażania alkoholu etylowego bez możliwości zwalniania się z nich w żaden sposób, a więc także poprzez niedopuszczalne uzgadniania z pracownikami organów szczególnego nadzoru podatkowego.
Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja nie narusza, co zarzuca skarga art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.