VI SA/Wa 502/19

VI SA/Wa 502/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Sałek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Sygn. powiązane
II GSK 476/20 - Wyrok NSA z 2023-06-13
II GZ 248/19 - Postanowienie NSA z 2019-10-31
Skarżony organ
Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "V." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezes Głównego Urzędu Miar (dalej: "organ" lub "Prezes GUM") zatwierdził typ przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym – przyrządów radarowych o oznaczeniu fabrycznym [.] produkowanych przez V. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej też jako "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca").
Kolejną decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Prezes GUM ustalił dla Spółki opłatę w kwocie 62 172 złotych za wydanie powyższej decyzji z [...] listopada 2015 roku, w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2019 r. poz. 541 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. poz. 808).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka wniosła o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, a także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka oraz przesłuchania Strony na okoliczność przebiegu badań drogowych w dniach 11-13 sierpnia 2014 r. i w dniach 20-24 kwietnia 2015 r., przebiegu uprzednio przeprowadzonych z wniosku Spółki postępowań w sprawie zatwierdzenia typu urządzeń do pomiaru prędkości, przebiegu postępowań dotyczących zatwierdzenia typu przyrządów pomiarowych [...] w innych krajach i zakresu żądanych informacji i dokumentów, z opinii biegłego z dziedziny przyrządów do pomiaru prędkości w ruchu drogowym na konieczność zasadności czynności podejmowanych w toku postępowania o zatwierdzenie typu, które były podstawą do ustalenia wysokości opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ oraz niezbędnego czasu trwania czynności, które były uzasadnione, oraz załączenia do akt sprawy akt wszystkich uprzednio prowadzonych przez Prezesa GUM z wniosku Spółki postępowań w sprawie zatwierdzenia typu przyrządów pomiarowych i postępowań w sprawie ustalenia wysokości opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości.
Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej też jako "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2016 r. Organ wskazał, że Strona pomimo wezwania nie sprecyzowała okoliczności, na które miałby zostać przesłuchany świadek, w związku z czym został on poinformowany o możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień. Prezes GUM zaznaczył jednocześnie, że odpowiedź nadesłana przez osobę, która miała zostać przesłuchana w charakterze świadka, nie zawierała nowych, nieznanych organowi informacji ani nie wskazywała na istnienie niestwierdzonych wcześniej okoliczności. W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Strony organ wyjaśnił, że dowód ten ma charakter posiłkowy i może zostać przeprowadzony tylko w określonych okolicznościach, które nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Prezes GUM zaznaczył, przy tym, że Spółka została poinformowana o możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie. Dodatkowo organ zauważył, że z uwagi na występowanie w sprawie tylko jednej strony przepisy nie wymagały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a w sprawie nie zachodziły okoliczności, które przemawiałyby za przeprowadzeniem rozprawy w celu przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Odnosząc się do kwestii powołania biegłego, Prezes GUM wskazał, że Strona nie zakwestionowała czynności podjętych w toku procedury zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, w związku z czym decyzja o zatwierdzeniu typu przyrządów stała się ostateczna i jej podważanie możliwe jest wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Organ uznał też, że posiada odpowiednią wiedzę, aby ocenić, czy wszystkie koszty powstałe w związku z badaniami drogowymi w świetle obowiązujących przepisów mogą zostać uznane za koszty czynności wchodzących w zakres badania typu i którymi należy obciążyć Stronę, w związku z czym nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Prezes GUS zaznaczył też, że z uwagi na szeroki zakres funkcjonalności badanego urządzenia, nie może być ono porównane z innymi przyrządami dotychczas badanymi przez organ. Wskazał jednocześnie, że badania przeprowadzane przez pracowników organu prowadzone są przy zastosowaniu najlepszych praktyk postępowania, w tym opisanych w przewodnikach Europejskiej Współpracy w Dziedzinie Metrologii Prawnej. W zakresie zarzutów przeprowadzenia dwukrotnych badań Prezes GUM wyjaśnił, że zostały one przeprowadzone w celu rzetelnego ustalenia funkcjonalności testowanej aparatury, gdyż uzyskane wyniki nie pozwalały na stwierdzenie, że wszystkie konieczne wymagania zostały spełnione, a Strona nie zakwestionowała tej potrzeby i nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zaznaczył także, że przepisy przewidują jedynie minimalną liczbę pomiarów, które mogą zostać wykonane w trakcie badania. Prezes GUM wywiódł jednocześnie, że ze względu na dużą liczbę pomiarów wydłużył się czas przeznaczony na analizę uzyskanych wyników tym bardziej, iż pliki zapisywane w badanej aparaturze nie zawierają w nazwie daty ani czasu dokonania pomiaru. Organ zauważył także, że badania przyrządu [...] w warunkach użytkowania były rozszerzone w stosunku do badań wykonywanych podczas dotychczasowych postępowań w sprawie zatwierdzenia typu przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, ze względu na wysoki stopień zaawansowania technologicznego konstrukcji przyrządu. Potwierdzenie w badaniach prawidłowości działania przyrządu w pełnym zakresie jego funkcji wymagało ze strony badających wykorzystania dwóch wzorcowych stanowisk pomiarowych i wielokrotnej zmiany ich położenia względem położenia przyrządu badanego, a także zmiany ustawień przyrządu badanego względem kierunku ruchu pojazdów, których prędkość była mierzona. Organ wskazał także, że w przypadku posłużenia się mniejszą liczbą pracowników czas trwania badań musiałby ulec wydłużeniu, tym bardziej, że producent wniósł o rozszerzenie zakresu dopuszczalnego kąta odchylenia osi wiązki promieniowania radarowego przyrządu względem kierunku ruchu pojazdów. Prezes GUM wyjaśnił, że materiał filmowy nakręcony w trakcie badań został wykorzystany podczas analizy wyników pomiarów i opracowania sprawozdania z badań, gdyż porównywanie zdjęć wykonanych przez przyrząd ze sfilmowanym przebiegiem zdarzeń było bowiem niezbędne ze względu na możliwość jednoczesnej analizy przez aparaturę parametrów ruchu wielu pojazdów, które znajdują się w obszarze objętym wiązką promieniowania elektromagnetycznego przyrządu i polem widzenia kamery.
W skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] września 2016 r., nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego skutkującej niezasadnym uznaniem, że opłata za wydanie decyzji zatwierdzenia typu w wysokości 62 172 zł jest prawidłowa;
- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej oraz nieuwzględniający słusznego interesu strony;
- art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, przesłuchania strony, z opinii biegłego oraz dokumentów znajdujących się w innych aktach administracyjnych dotyczących zatwierdzenia typu oraz opłaty za zatwierdzenie typu, mimo że wskazane przez Stronę okoliczności miały znaczenie dla sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie miała wpływu na rodzaj i zakres czynności podejmowanych przez pracowników organu w toku postępowania o zatwierdzenie typu. Spółka wskazała, że organ wydał rozstrzygnięcie we własnej sprawie i mając na względzie rozbieżne stanowiska organu i Skarżącej co do zasadności podjętych czynności, czasu ich trwania oraz liczby osób zaangażowanych w ich wykonanie, uzyskanie opinii biegłego – podmiotu niezależnego od organu i Strony – umożliwi ustalenie, które z prezentowanych stanowisk jest zasadne, tym bardziej że pracownicy w toku pierwszych testów nie kwestionowali lokalizacji i warunków badań. Spółka podniosła, że pracownicy organu przed przystąpieniem do pierwszych badań nie podjęli działań koniecznych do tego, by wykonać pomiary potrzebne do wydania decyzji zatwierdzenia typu i nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Dopiero pracownicy innej jednostki organu uznali, że pomiary są niewystarczające i należy wykonać kolejne badania drogowe. W ocenie Skarżącej nie może ona ponosić finansowych konsekwencji różnych poglądów co do przygotowania i przeprowadzenia badań pracowników różnych jednostek funkcjonujących w ramach organu. Strona argumentowała, że organ prowadzący postępowanie powinien działać w sposób efektywny, tak by nie było potrzeby ponawiania tych samych czynności. Spółka zauważyła także, że zgodnie z właściwymi przepisami podczas badań typu przyrządu radarowego średnią błędów wskazań prędkości należy obliczyć dla co najmniej 500 pomiarów różnych prędkości, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie dokonano ich łącznie aż 3 000, przy czym wszystkie pomiary wykonywane od początku mieściły się w wymaganej skali dopuszczalnego błędu. Strona zwróciła także uwagę na fakt, iż w badaniach brało udział aż sześciu pracowników organu, pomimo że stopień zaawansowania przyrządu ułatwia prowadzenie badań, a w pierwszym badaniu za wystarczające uznano uczestnictwo tylko dwóch pracowników. Zdaniem Spółki może być ona obciążona kosztem pracy tylko takiej liczby pracowników, którzy są niezbędni do wykonania badania. Skarżąca stwierdziła przy tym, że rolą organu nie jest ocena stopnia zaawansowania urządzenia tylko stwierdzenie zgodności z określonymi wymaganiami. Ponadto w ocenie Strony w przypadku gdy organ życzył sobie zapisu filmowego badań, to czynność ta powinna odbyć się na jego koszt. Skarżąca zakwestionowała także czas czynności związanych z wykonaniem badań w Biurze Informatyki i Badania Oprogramowania i po konsultacjach z firmami S., S. oraz ekspertami wskazała, że nie ma metod badawczych oprogramowania w przyrządzie [...], które wymagałyby poświęcenia aż 60 roboczogodzin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2458/16 uchylił decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Sąd podkreślił, że organ zasadniczo nie może poprzestać jedynie na swoim własnym przekonaniu co do poniesionych kosztów badania związanych z koniecznością prowadzenia prac nawet w wypadku gdy czynności są wykonywane przez osoby posiadające odpowiedzenie przygotowania. Potrzebne jest wtedy powołanie się tego organu na odpowiednie dowody, a w miarę możliwości lub potrzeby na opinię biegłego specjalisty z danej dziedziny techniki, gdyż zbadanie kwestii czasu pracy wymaga zasadniczo wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). Brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie, a oparcie się jedynie na własnym przekonaniu co do konieczności przeprowadzonych prac i ich długości, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił argumentację organu dotyczącą stawek za jedną roboczogodzinę, niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego, a więc co do zasadności czasookresu prac nie uznał tej argumentacji za zasadną. Zdaniem Sądu, organ winien wyjątkowo szczegółowo wyjaśnić zakres i konieczność przeprowadzenia prac oraz wyjaśnić kwestię czasu czynności związanych z wykonaniem badań w Biurze Informatyki i Badania Oprogramowania. Reasumując, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2458/16, Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił swą poprzednią decyzję z [...] marca 2016 r. i ustalił dla Skarżącej opłatę w kwocie 61 463 zł za wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o miarach organ administracji miar pobiera opłatę za wydanie decyzji zatwierdzenia typu przyrządów pomiarowych. W przedmiotowej sprawie organ wyjaśnił, że łączny czas trwania badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej wyniósł 248 roboczogodzin (dalej też w skrócie jako "rbh") i obejmował:
1) 2 rbh na analizę wniosku o zatwierdzenie typu, złożonego przez Spółkę,
2) 16 rbh na analizę dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o zatwierdzenie typu,
3) 3 rbh na przygotowanie programu badań,
4) 148 rbh na wykonanie badań w Zakładzie Długości i Kąta GUM,
5) 60 rbh na wykonanie badań w Biurze Informatyki i Badania Oprogramowania GUM,
6) 9 rbh na ocenę wyników badań,
7) 2 rbh na przygotowania protokołu z badań,
8) 8 rbh na przygotowania projektu decyzji Prezesa GUM.
Prezes GUM podkreślił, że podczas wykonywania czynności urzędowych związanych z wydaniem decyzji nr [...] wystąpiły dodatkowe koszty postępowania związane z przeprowadzeniem badań typu przez pracowników administracji miar poza siedzibą GUM w związku z badaniami przeprowadzonymi w dniach 11 - 13 sierpnia 2014 r. w S. oraz w dniach 20 - 24 kwietnia 2015 r. w K.. Organ uznał przy tym, iż niezasadnym było obciążanie Strony kosztami delegacji pracownika Okręgowego Urzędu Miar w P. oraz kosztami delegacji pracownika Zakładu Elektrycznego GUM. Osoby te, w związku z badaniami prowadzonymi w Komornikach, delegowane zostały na polecenie Prezesa GUM, w celu rejestracji wykonywanych działań oraz konsultacji dotyczących metody pomiarowej zastosowanej podczas badań przyrządu radarowego. Ich obecność wspomagała przebieg podejmowanych czynności, jednak z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż była podyktowana poleceniem organu, powodowanym potrzebą usprawnienia podejmowanych działań, ponad standardowy skład wykonujący planowane czynności merytoryczne. Dlatego też uznano, iż Strona nie powinna być obciążana kosztami ich uczestnictwa w badaniach.
Odnosząc się do wniosku Strony dotyczącego przesłuchania pana P. S., organ zaznaczył, że zwrócił się do niego z zapytaniem, czy posiada informacje mogące wskazywać na konieczność przeprowadzenia dowodu. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. pan P. S. wskazał, iż posiada szeroką wiedzę na temat przebiegu badań drogowych przyrządu do pomiaru prędkości [...] i prosi o zadanie konkretnych pytań. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. Prezes GUM wystąpił do Strony o przekazanie pytań do Pana S. W dniu 17 sierpnia 2016 r. do GUM wpłynęło pismo od P. S., z którego wynikało, iż Strona zwróciła się do niego bezpośrednio z pytaniami, a te wraz z odpowiedziami zostały zawarte w przesłanym organowi piśmie. Analiza przedmiotowego pisma doprowadziła organ do wniosku, iż nie zawiera ono żadnych nowych, nieznanych mu informacji, ani nie wskazuje na istnienie niestwierdzonych dotychczas okoliczności. Prezes GUM nie znalazł więc podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jako świadka P. S..
Organ nie podzielił także konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Strony. Wskazał, że wobec wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz występowania jednej tylko strony, uznał za niezasadne przeprowadzenie wnioskowanego dowodu.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy organ uznał, że ani przepisy nie wymagają przeprowadzania rozprawy ani nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron z uwagi na występowanie w sprawie jednej tylko strony.
W opinii Prezesa GUM w sprawie niniejszej nie zachodziła także potrzeba powoływania biegłego w dziedzinie przyrządów do pomiaru prędkości w ruchu drogowym. Zdaniem organu rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wówczas, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z która wiąże się rozpatrywane zagadnienie. Tymczasem osoby zatrudnione w GUM, także te biorące udział w niniejszej sprawie są ekspertami w przedmiotowej dziedzinie. Zarówno ich specjalistyczne wykształcenie, jak i nabyte doświadczenie przesądzają o tym, iż są to osoby posiadające wiadomości fachowe w dziedzinie przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym. Są to cenieni w całym kraju praktycy, którzy posiadają wiadomości niezbędne organowi dla wyjaśnienia sprawy.
Organ uznał także za niezasadne załączenie akt wszystkich uprzednio prowadzonych z wniosku Spółki postępowań w sprawie zatwierdzenia typu przyrządów pomiarowych i postępowań w sprawie ustalenia wysokości opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości. Prezes GUM podkreślił, że każda sprawa administracyjna, ma indywidualny charakter.
Organ zaznaczył, że badanie typu przyrządu pomiarowego [...] zostało przeprowadzone zgodnie z art. 8f ustawy - Prawo o miarach i rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych, w celu ustalenia czy przyrząd ten spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 listopada 2007 r. Organ, opierając się na wskazanym rozporządzeniu wykonał niezbędne czynności określone przepisami prawa, do których był owymi przepisami zobligowany. O czynnościach tych Strona była informowana na bieżąco - nie zgłaszając co do nich zastrzeżeń - i to zarówno przed badaniami odbywającymi się w dniach 11-13 sierpnia 2014 r w S., jak i przed tymi, które miały miejsce w dniach 20-24 kwietnia 2015 r. w K.. Prezes GUM postępował przy tym w sposób standardowy, przyjęty w GUM dla tego rodzaju postępowań. Opierał się przede wszystkim na przepisach ww. rozporządzenia, które wskazuje wymagania jakie mają być przez przyrząd spełnione dla uzyskania zatwierdzenia typu. Działanie organu ujęte było w ramy wewnętrznych procedur - obowiązującej wówczas "Instrukcji Badań i Bezpieczeństwa Oprogramowania przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów" (wersja 2.0 wydana 16.1.2014 r.), która służyła weryfikacji spełniania przez przyrząd wspomnianych wymagań. Owa instrukcja określała sposób postępowania w badaniu przyrządów oraz szczegółowy zakres wykonywanych badań i sprawdzeń. Stosowana wraz z wiedzą inżynierską z zakresu informatyki, metrologii i elektroniki stosowanej w przyrządach pomiarowych pozawala w sposób sprawny i rzetelny ocenić skuteczność zastosowanych rozwiązań, jak również prawidłowość ich implementacji i dokumentacji w kontekście stawianych w przepisach wymagań. Organ podniósł, że w sprawie należało sprawdzić m.in. czy konstrukcja i wykonanie przedmiotowego przyrządu pomiarowego zapewniają: identyfikację pojazdu, którego prędkość jest kontrolowana; odróżnianie pomiaru prędkości pojazdu nadjeżdżającego od pomiaru prędkości pojazdu oddalającego się; odporność na zmiany napięcia zasilania w zakresie, o którym mowa w § 22 pkt 1 rozporządzenia, blokowanie wykonywania pomiarów prędkości, jeżeli wartość napięcia zasilania zmieni się poniżej 90% lub powyżej 120% jego wartości znamionowej; odporność na narażenia środowiskowe i klimatyczne mogące występować w znamionowych warunkach użytkowania; wytrzymałość przyrządu umieszczonego w opakowaniu przeznaczonym do transportu na występowanie wibracji o częstotliwościach w zakresie od 20 Hz do 150 Hz i o wartości skutecznej przyśpieszenia (RMS) 10 m/s2; wykonanie testu poprawności działania podstawowych zespołów oraz przedstawienie jego wyniku; możliwość zabezpieczenia przyrządu, przed dostępem osób nieuprawnionych do jego wnętrza i do elementów regulacyjnych, za pomocą cech zabezpieczających; identyfikację wersji i wartości nominalnej sumy kontrolnej oprogramowania odpowiedzialnego za funkcje przyrządu i jego charakterystyki metrologiczne; sprawdzenie, w każdym cyklu pomiarowym, wartości sumy kontrolnej całego oprogramowania przyrządu i porównanie jej z wartością nominalną oraz blokowanie wykonywania pomiarów w przypadku ich niezgodności; zabezpieczenie interfejsów użytkownika oraz interfejsów komunikacyjnych. Nadto sprawdzeniu podlegało m.in. również, czy konstrukcja i wykonanie przyrządu zapewniają możliwość instalacji przyrządu na maszcie w sposób uniemożliwiający zmianę jego położenia. Sprawdzana było także czy konstrukcja i wykonanie tego przyrządu umożliwiają, w przypadku pojazdu jadącego w grupie pojazdów oraz w przypadku, gdy pojazd omija lub wyprzedza inny pojazd, dokonanie pomiaru, jeżeli jest całkowita pewność, że zmierzona i wskazana prędkość zostanie przypisana właściwemu pojazdowi, albo anulowanie wyniku pomiaru, jeżeli brak jest pewności, że zmierzona prędkość została przypisana właściwemu pojazdowi. Badano, czy konstrukcja i wykonanie przyrządu umożliwia blokowanie pomiaru prędkości, jeżeli dwa pojazdy przejeżdżają jednocześnie przez strefę wiązki promieniowania elektromagnetycznego z różnymi prędkościami albo czy konstrukcja przyrządu zapewni w sposób jednoznaczny wskazanie pojazdu jadącego z większą prędkością. Sprawdzano także i analizowano charakterystyki promieniowania anteny. Wyznaczano wartości błędów granicznych w znamionowych warunkach użytkowania.
Organ wyjaśnił ponadto, że po przeanalizowaniu dokumentacji zawierającej wyniki badań dokonanych w dniach 11 i 12 sierpnia 2014 r. doszedł do przekonania, iż nie jest możliwe stwierdzenie, że wszystkie wymagania określone ww. rozporządzeniem zostały spełnione. W rezultacie wymiany korespondencji organu ze Spółką uzyskano jej propozycję, co do nowej lokalizacji badań, umożliwiającej ich przeprowadzenie, wraz z informacją, iż proponowany sposób zainstalowania przyrządu na statywie ułatwi ewentualną zmianę położenia przyrządu, gdy zajdzie taka potrzeba - co istotnie miało miejsce podczas powtórnego wykonywania pomiarów. Konieczność wykonania badań uzupełniających (w dniach 20-24 kwietnia 2015 r. w Komornikach) spowodowana była zatem brakiem jednoznacznych informacji umożliwiających przeprowadzenie analizy wpływu charakterystyk promieniowania anteny na błędy pomiaru bez wykonywania pomiarów w warunkach użytkowania. Odnosząc się natomiast do kwestii umieszczenia przyrządu najpierw po prawej, a następnie po lewej stronie drogi, organ wskazał, iż taka lokalizacja przyrządu wynikała z podania samej Strony. Sam wspomniany przez Stronę dostęp on-line do przyrządu nie mógł być uznany za wystarczający do ustalenia, jaki jest rzeczywisty obszar drogi objęty pomiarem. Wystarczał on jedynie do określenia pola widzenia objętego układem optycznym urządzenia rejestrującego. Sam widok zarejestrowanego obszaru nie jest jednoznaczny z obszarem drogi objętym emitowanym promieniowaniem elektromagnetycznym. Ponadto, w przypadku przyrządu zainstalowanego na odcinku drogi znajdującej się w ciągłym użytkowaniu - czyli przyrządu, do którego jest dostęp on-line - nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowego wykonywania pomiarów przez badany przyrząd dla różnych konfiguracji wzajemnego położenia pojazdów, wymaganych obowiązującymi przepisami.
Organ, odnosząc się do zarzutu dotyczącego dużej liczby wykonanych pomiarów, zwrócił uwagę na brak możliwości podglądu wyników pomiarów podczas badań - z uwagi na to, iż przedmiotowy przyrząd jest przyrządem bezobsługowym. Przeprowadzenie analizy zarejestrowanych pomiarów było możliwe dopiero po zakończeniu pomiarów i pobraniu danych z przyrządu, co wymagało czasu i nie było w pełni możliwe w warunkach panujących na miejscu wykonywania pomiarów, poza laboratorium. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu wyników pomiarów wykonanych w sierpniu 2014 r. stwierdzono brak wystarczającej liczby przypadków umożliwiających dokonanie oceny spełnienia wszystkich obowiązujących wymagań dotyczących pracy przyrządu i również to przemawiało za wykonaniem pomiarów uzupełniających.
Prezes GUM zaznaczył, że kwestionowana przez Stronę liczba pomiarów jest istotna również do obliczenia poziomu ufności pomiarów prędkości, w celu sprawdzenia spełnienia wymagań dla tego rodzaju przyrządów pomiarowych, tj. bezobsługowych przyrządów radarowych, na poziomie 98% (zgodnie z rozporządzeniem). Oznacza to konieczność wykonania w tym celu co najmniej 1000 poprawnie wykonanych pomiarów prędkości pojazdów. Podczas pierwszego etapu badań prędkości przyrządu radarowego [...] w warunkach użytkowania, zorganizowanych przez Stronę na otwartej drodze przy normalnym ruchu pojazdów, bez wyłączonego z ruchu pasa drogi, wykonano ok. 1200 poprawnie zarejestrowanych pomiarów prędkości. Ze względu na brak możliwości podglądu wyników pomiarów podczas badań (przyrząd bezobsługowy), analizę zarejestrowanych wyników dokonano po zakończeniu pomiarów i stwierdzono brak możliwości oceny spełnienia wszystkich wymagań dotyczących pracy przyrządu w takich warunkach. To nie liczba pomiarów stanowiła potwierdzenie prawidłowości wydania decyzji zatwierdzenia typu, ale fakt, że należało ocenić poprawność działania przyrządu dla możliwie wielu położeń pojazdów, których prędkość była mierzona, ich wzajemnym usytuowaniu podczas pomiarów (wymijanie, wyprzedzanie, jazda w grupie). Ze względu na konieczność analizy charakterystyk promieniowania zespołu anten nadawczo-odbiorczych przyrządu, a także oceny wpływu jego parametrów na błędy wskazań przyrządu należało dokonać sprawdzenia prawidłowości pomiaru prędkości pojazdów w położeniach na całym obszarze objętym zasięgiem wiązki radarowej, a więc w różnych odległościach od przyrządu, różnych kątach kierunku ruchu pojazdów do położenia wiązki promieniowania laserowego, dodatkowo przy uwzględnieniu żądań Spółki co do trzech różnych położeń przyrządu względem osi drogi, po której poruszały się pojazdy. Dlatego też, zdaniem organu, zaistniała konieczność wykonania badań na drodze zamkniętej dla normalnego ruchu pojazdów, co zostało przeprowadzone w drugim etapie badań w celu oceny działania przyrządu przy symulacji ww. zdarzeń drogowych.
W ocenie organu wpływ na wydłużenie czynności miał także wniosek samej Strony, która już w trakcie trwania badań wnosiła o rozszerzenie zakresu dopuszczalnego kąta odchylenia osi wiązki promieniowania radarowego względem kierunku ruchu pojazdów. Jednocześnie, sama Strona w piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r., nr [...] sugerowała konieczność uczestnictwa w badaniach w K. "osób posiadających niezbędne kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie wszystkich oczekiwań GUM w kontekście badań w warunkach drogowych". Pracownicy Głównego Urzędu Miar, podczas wspomnianych badań, odpowiadali za wykonanie pomiarów (ze szczególnym uwzględnieniem w ramach opracowanej metodyki pomiarów w warunkach użytkowania, oceny wpływu parametrów anteny na błędy pomiaru przyrządu), mających na celu sprawdzenie spełnienia przez przyrząd [...] wymagań dotyczących: zapewnienia identyfikacji pojazdu, którego prędkość jest mierzona (dla różnych konfiguracji poruszających się pojazdów w różnych warunkach oświetlenia dla trzech różnych ustawień przyrządu); możliwości wykonania (lub anulowania) pomiaru prędkości w przypadku pojazdu jadącego w grupie pojazdów oraz w przypadku gdy pojazd omija lub wyprzedza inny pojazd; możliwości blokowania pomiaru prędkości, jeżeli dwa pojazdy przejeżdżają jednocześnie przez strefę wiązki promieniowania elektromagnetycznego z różnymi prędkościami, albo zapewnienia w sposób jednoznaczny wskazania pojazdu jadącego z większą prędkością; wpływu charakterystyki promieniowania anteny na wartości błędów pomiaru prędkości przez przyrząd; zapewnienia wskazywania i utrzymywania wyniku pomiaru wraz z wskazaniem czasu od momentu pomiaru lub wskazanie lub rejestrowanie czasu pomiaru oraz blokowanie wykonania następnego pomiaru oraz odróżniania pomiaru prędkości pojazdu nadjeżdżającego od pomiaru prędkości pojazdu oddalającego się oraz wartości błędów pomiaru przyrządu w znamionowych warunkach użytkowania.
Odnosząc się do kwestionowanego przez Stronę czasu trwania czynności związanych z wykonaniem badań w Biurze Informatyki i Badania Oprogramowania, organ enumeratywnie wyliczył ich charakterystykę i okres czasu niezbędny na każdą z nich. Organ zwrócił uwagę na stopień złożoności przyrządu pomiarowego [...], obejmującego trzy moduły konstrukcyjne, kilka kanałów komunikacji z przyrządem, cztery skonfigurowane konta dostępowe, dwa dostępne interfejsy użytkownika. Jednocześnie wskazał, iż liczba wyjaśnień składanych przez Stronę wymagała każdorazowo ponownego sprawdzenia w zakresie analizy informacji technicznych, ponownej weryfikacji zgodności z budową i sposobem działania przyrządu, a także testów praktycznych. Czas badań podstawowych przedmiotowego przyrządu pomiarowego, wyniósł 44 rbh, natomiast czas badań uzupełniających (po wprowadzonych przez Spółkę zmianach konstrukcji przyrządu oraz dokumentacji technicznej) - 16 rbh. Dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku Strony konieczne były badania i sprawdzenia uzupełniające.
Organ podniósł, że pracochłonność wykonania analizy dokumentacji dostarczanej przez Stronę podczas całego postępowania (15-krotnie przez nią uzupełnianej), przygotowania programu badań, oceny wyników badań, opracowania protokołu końcowego z badań i projektu decyzji, w przypadku badań przyrządu [...], była zbliżona do innych postępowań prowadzonych przez Prezesa GUM w latach 2012 - 2017. Tym samym liczba godzin badań kwestionowanych przez Stronę nie różni się znacząco od badań przyrządów pomiarowych wykonywanych przez organ w procedurze zatwierdzenia typu.
W skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] grudnia 2018 r., nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), poprzez nierespektowanie przez Prezesa GUM wiążących go wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 21017 r. sygn. akt: VI SA/Wa 2458/16;
2) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokonania błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego skutkującym niezasadnym uznaniem, iż opłata za wydanie decyzji zatwierdzenia typu w wysokości 61 463 zł jest prawidłowa;
3) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestnika do władzy publicznej oraz nieuwzględniający słusznego interesu uczestnika;
4) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego pomimo tego, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne;
5) niezgodność art. 24a ust. 1 ustawy Prawo o miarach w związku z art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim nakłada na przedsiębiorców konieczność ponoszenia opłat o charakterze administracyjnych, których wysokość nie jest dla przedsiębiorcy ani znana, ani przewidywalna w chwili wszczynania postępowania, ani nie została ograniczona żadnymi jasnymi, konkretnymi i weryfikowalnymi kryteriami przez co narusza ww. przepisy Konstytucji i godzi w podstawowe zasady prawa, zaufania obywateli do organów Państwa, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków obywateli oraz dowolnie ingeruje w istotę prawa własności.
Skarżąca podkreśliła, że w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny przyrządów do pomiaru prędkości w ruchu drogowym na okoliczność zasadności czynności podejmowanych w toku postępowania o zatwierdzenie typu, które były podstawą do ustalenia wysokości opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ oraz niezbędnego czasu trwania czynności, które były uzasadnione. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji, wbrew wskazaniom Sądu, co do dalszego postępowania w sprawie, Prezes GUM ponownie stwierdził, że w sprawie nic zachodziła potrzeba powołania biegłego w dziedzinie przyrządów do pomiaru prędkości w ruchu drogowym. Skarżąca podkreśliła, że nie miała żadnego wpływu na rodzaj i zakres czynności podejmowanych przez pracowników GUM w toku postępowania. Zresztą kwestionowanie dokonywanych w toku czynności nie miałoby żadnego sensu, gdyż czynności te już się odbyły. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że organ posiada odpowiednią wiedzę, aby ocenić, czy wszystkie koszty powstałe w związku badaniami drogowymi mogą zostać uznane za koszty czynności w zakres badania typu i którymi należy obciążyć stronę. Skoro sam organ przyznał, że w sprawie były wymagane wiadomości specjalne, to implikowało to konieczność zasięgnięcia opinii biegłego. Nie ma podstaw do utożsamiania wiedzy, choćby specjalistycznej, posiadanej przez pracowników zatrudnianych przez organ z wiadomościami specjalnymi w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 k.p.a. Poza tym, w niniejszej sprawie Prezes GUM wydaje w istocie rozstrzygniecie we własnej sprawie tj. decyduje o tym, czy otrzyma zwrot wszystkich wydatkowanych przez siebie kwot.
Mając na względnie rozbieżne stanowiska organu i skarżącej, co do zasadności podjętych czynności, czasu ich trwania oraz liczy osób zaangażowanych w ich wykonanie, a także wymagających wiadomości specjalnych, charakter sprawy, dopiero uzyskanie opinii niezależnego biegłego umożliwi ustalenie, które z prezentowanych stanowisk jest zasadne. Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestionowała konieczność dwukrotnego przeprowadzenia badań drogowych oraz zbyt dużej ilości osób uczestniczących w badaniu. Już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniała, iż przed terminem pierwszych badań, które odbyły się w dniach 11-13 sierpnia 2014 r., zostały udostępnione pracownikom GUM wyczerpujące informacje dotyczące lokalizacji, a także podgląd on - line, co dawało pełny obraz możliwości badań. Jednocześnie organ nie twierdził, by skarżąca nie dopełniła jakiś wymagań postawionych przez pracowników GUM. Co więcej, pracownicy ci, w czasie przeprowadzania badań, nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, w tym nie mieli zastrzeżeń, co do obszaru drogi objętego pomiarem. Dopiero pracownicy innej jednostki GUM uznali, iż pomiary te są niewystraczające i należy wykonać kolejne badania drogowe. Obowiązkiem pracowników GUM było takie przygotowanie pierwszych badań drogowych by możliwe było dokonanie w ich toku wymaganych pomiarów, jeżeli podane informacje i dostęp on - line rzeczywiście były niewystraczające do prawidłowego dokonania pomiarów, jak twierdzi Prezes GUM, to należało się zwrócić do skarżącej o dodatkowe informacje, czy też wykonanie dodatkowych czynności. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji niestaranności, czy rozbieżnych poglądów, co do przygotowania i przeprowadzenia badań pracowników różnych jednostek funkcjonujących w ramach GUM. Skarżąca zakwestionowała także uprawnienia jednego z dyrektorów w kontekście dysponowania odpowiednią wiedzą, celem koordynacji badań.
Zdaniem skarżącej kwestią wymagającą ustalenia przez profesjonalistę była także stwierdzona przez Prezesa GUM niewłaściwość określenia miejsc nałożenia cech zabezpieczających. Skarżąca wskazała natomiast, iż GUM dopuszcza do użytku przyrządy bez takiego zabezpieczenia, gdyż dysk nie jest elementem mającym wpływ na właściwości metrologiczne. Tym samym nieuzasadnione było wykonywanie w tym przedmiocie badań uzupełniających (wskutek wprowadzonych zmian) w obszarze zmiany konstrukcji w zakresie sposobu plombowania.
Skarżąca zaznaczyła, że poza zasadnością podejmowania przez organ poszczególnych czynności, kwestionowała również czas, jaki organ przeznaczył na przeprowadzenie poszczególnych badań, pomiarów i ich analizy. Zarzuty skarżącej dotyczyły również konieczności przeprowadzania przez organ ponadstandardowych analiz, chociażby w kontekście oceny stopnia zagrożenia do dostępu do oprogramowania tego typu przyrządów pomiarowych. Tymczasem z wiedzy i doświadczenia skarżącej wynika, że w Polsce nie występuje ryzyko dostępu do oprogramowania urządzeń pomiarowych, ponieważ korzystają z nich wyłącznie państwowe służby zaliczane do organów zaufania publicznego.
W ocenie skarżącej rozbieżność stanowiska stron, co do zasadności przeprowadzenia określonych czynności jak i czasu ich trwania oraz ilości osób zaangażowanych przy ich przeprowadzaniu, uzasadnia w pełni konieczność dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego biegłego.
Skarżąca zaprzeczyła także twierdzeniom organu, jakoby z uwagi na bezobsługowy charakter urządzenia możliwość analizy pomiarów możliwa była po zakończeniu badań. Faktem bowiem jest, iż istnieje możliwość dokonania bieżącego podglądu, ponieważ podczas etapu pomiarów cały ich przebieg rejestrowany był kamerą wideo. Wystarczyło zatem sprawdzić zapis nagrania. Co więcej, organ nie wyjaśnił przy tym, ile konkretnie pomiarów wykonanych za pierwszym razem było wadliwych, ile pomiarów wykonał w ramach kolejnych badań i ile prawidłowych pomiarów wziął pod uwagę przy wydaniu decyzji o zatwierdzenie typu. Organ nie wskazał także, dlaczego, mimo iż sam przyznaje, że zwykle przeprowadza się nie więcej niż 1500 pomiarów, a dla obliczenia ufności pomiarów wystarczy ich przynajmniej 1000, w przedmiotowej sprawie wykonał ich aż 3000. Organ nie uzasadnił, dlaczego sprawdzenia prawidłowości pomiaru prędkości pojazdów w położeniach na całym obszarze objętym zasięgiem wiązki radarowej, nie mógł wykonać w ramach pierwszych pomiarów, i dlaczego ich sześciokrotne powtarzanie dało dopiero wynik umożliwiający wydanie decyzji.
W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił nadto, dlaczego dokonał powielenia badania oprogramowania wykonanego w P. w W., zwłaszcza, że badanie te otrzymało wynik pozytywny. Organ, w wykonaniu wytycznych Sądu, wskazać powinien na ewentualnie dostrzeżone uchybienia, nieścisłości i braki w dokumentacji sporządzonej przez P., w jakim zakresie dokonano jej uzupełnienia, a tym samym wykazać ponad wszelką wątpliwość, że były podstawy do powielenia tych badań, zwłaszcza że w decyzji nie podano, by w wyniku weryfikacji organ dostrzegł jakiekolwiek nieścisłości w badaniach dostarczonych przez skarżącą. Strona nie zgadza się więc ze wskazaną liczbą 66 roboczogodzin przeznaczoną na analizę przeprowadzonych badań i redakcję sprawozdania z badań. Wszystkie wyniki badań mieściły się w odpowiednich tolerancjach, w badaniach brał cały szereg osób, w związku czym wykonanie analizy nie wymagało tak znacznego nakładu pracy. Skarżąca nie może zostać obciążona opłatą za powielanie (bez uzasadnionej przyczyny) badań, przeprowadzonych już z pozytywnym wynikiem przez inną kompetentną instytucję, jeżeli organ GUM nie wykaże, że istniały ku temu bezsprzeczne podstawy.
Skarżąca zakwestionowała również podejście organu do tzw. pierwszego etapu badań drogowych. Podkreśliła, że w wyjątkowo wyczerpujący sposób zaprezentowała miejsce badań - szkice, dokumentację fotograficzną, podgląd on - line, na podstawce których jednoznacznie można było ocenić strefę kontroli i jej obszar. Metrolodzy mimo zarezerwowania hotelu w celu przeprowadzenia badań przez pięć dni, prace zakończyli już po trzech dniach nie wnosząc żadnych uwag. Nie wymagali żadnych zmian. Zatem nawet, jeżeli wizja lokalna po przybyciu wykazałaby rozbieżność pomiędzy oczekiwaniami a stanem faktycznym winni byli żądać odpowiednich zmian. Twierdzenie zatem, iż w czasie pierwszego etapu badań nie zostały spełnione wszystkie wymagania w zakresie działania przyrządu, nie mogą obciążać skarżącej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], uchylająca poprzednią decyzję organu z [...] marca 2016 r. i ustalająca dla Skarżącej opłatę w kwocie 61 463 zł za wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją Prezes GUM zatwierdził, na wniosek skarżącej spółki, typ produkowanych przez nią przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym (przyrządów radarowych o oznaczeniu fabrycznym [...]). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo o miarach, czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie. Wspomniane opłaty pobiera się między innymi za wydanie, zmianę i odmowę wydania decyzji zatwierdzenia typu przyrządów pomiarowych (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o miarach). Samą wysokość należnych opłat, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1, organ administracji miar ustala w drodze decyzji, biorąc pod uwagę charakter, zakres i czas trwania wykonanych czynności oraz obowiązujące stawki godzinowe za czas pracy pracowników administracji miar (art. 24a ust. 1 ustawy – Prawo o miarach). W realiach niniejszej sprawy kluczowym aspektem jest niewątpliwie związanie zarówno organu, jak i Sądu, oceną prawną wyrażoną w poprzednim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2458/16, uchylającym decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Stosownie bowiem do zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Uchylając decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Sąd wskazał, że organ nie może poprzestać jedynie na swoim własnym przekonaniu co do poniesionych kosztów badania związanych z koniecznością prowadzenia prac nawet w wypadku gdy czynności są wykonywane przez osoby posiadające odpowiedzenie przygotowania. Potrzebne jest wtedy powołanie się tego organu na odpowiednie dowody, a w miarę możliwości lub potrzeby na opinię biegłego specjalisty z danej dziedziny techniki, gdyż zbadanie kwestii czasu pracy wymaga zasadniczo wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). W cytowanym wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. Sąd podkreślił, że brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie, a oparcie się jedynie na własnym przekonaniu, co do konieczności przeprowadzonych prac i ich długości, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To na organie ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Poddając kontroli zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2018 roku, Sąd doszedł do przekonania, że Prezes GUM, zastosował się do wytycznych Sądu, szczegółowo opisując okoliczności faktyczne, którymi się kierował w kontekście wymogów prawnych, a całość tych ustaleń w pełni znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w toku postępowania. Sąd nie podziela sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. z uwagi na brak przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego. W istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2458/16, poddał jedynie pod rozwagę organu taką możliwość, jeżeli byłoby to konieczne dla prawidłowego wyliczenia liczby godzin poświęconych na badania przyrządu pomiarowego [...]. Analizując zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2018 roku, w ocenie Sądu, pomimo, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, dokładnie i szczegółowo przedstawił zakres i czas trwania wykonanych czynności zgodnie z wymaganiami art. 24a ust. 1 ustawy – Prawo o miarach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 listopada 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U z 2007 roku, Nr 225 poz. 1663). Przedmiotowe rozporządzenie zostało co prawda uchylone z dniem 21 marca 2014 roku, na mocy § 33 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Jednakże wniosek Spółki o zatwierdzenie typu przyrządu pomiarowego wpłynął do organu w dniu 20 marca 2014 roku, a w myśl § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r., do prawnej kontroli metrologicznej przyrządów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organ uwzględnił w toku badań wymogi stawiane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 listopada 2007 r. zarówno co do konstrukcji, wykonania, materiałów, charakterystyk metrologicznych oraz warunków właściwego stosowania dla przyrządu radarowego [...], jak również szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej, sposobów i metod ich przeprowadzania a także zakresu informacji, jakie powinna zawierać instrukcja obsługi przyrządów.
Znajdujące się w aktach sprawy sprawozdania, dokumentujące zarówno sprawdzenia funkcjonowania przyrządu w warunkach drogowych, czy też badania informatyczne, każdorazowo odpowiednio odwołują się do konkretnych wymagań ujętych właśnie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 listopada 2007 r. Nie sposób zatem dopatrzeć się ich zbędności w jakiejkolwiek części. Jednocześnie organ w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśnił, dlaczego każda z czynności wymagała poświęcenia konkretnego czasu na jej prawidłową realizację. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącej, co do braku podstaw do przeprowadzenia ponownego sprawdzenia urządzenia w dniach 20 – 23 kwietnia 2015 roku w K., na nieczynnym odcinku drogi ekspresowej S5. Bezspornym jest, że badania przyrządu radarowego przeprowadzane na drodze przy normalnym ruchu pojazdów, nie pozwoliły ocenić poprawności działania przyrządu w ramach wszystkich wymaganych konfiguracji usytuowań pojazdów, jakie mogą wystąpić w trakcie późniejszego użytkowania przyrządu radarowego, typu wymijanie, wyprzedzanie, czy też jazda w grupie. Dlatego też zasadnie, zdaniem Sądu, organ wykonał kwestionowane przez Stronę badania w warunkach wyłączenia drogi z normalnego ruchu pojazdów, w ramach odpowiedniej symulacji konkretnych zdarzeń drogowych. Dopiero te badania, dokładnie udokumentowane odnośnie wymagań statuowanych w cyt. rozporządzeniu w formie tabelarycznej oraz szczegółowej dokumentacji zdjęciowej, pozwoliły na ocenę prawidłowości pomiaru prędkości pojazdów w położeniach na całym obszarze objętym zasięgiem wiązki radarowej. Odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się na zapewnionej przez Spółkę dostępności on-line do urządzeń, zauważyć należy, że organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji niewystarczający charakter wspomnianego podglądu. Pomimo ogólnego widoku miejsca zainstalowanego przyrządu, brak było możliwości uzyskania tą drogą informacji o praktycznym zasięgu promieniowania anteny oraz o obszarze nim objętym. Na podstawie podglądu on-line można było określić jedynie obszar, którego obraz zostanie zarejestrowany przez urządzenie rejestrujące przyrządu. Dlatego też organ mógł przeanalizować wyniki badań dopiero po ich zakończeniu. Jednocześnie wskazał w zaskarżonej decyzji, że zasadność tych powtórnych badań, w warunkach wyłączonego z ruchu odcinka drogi, przy odpowiednio symulowanych zdarzeniach, wynikała z zamiaru skrócenia całej procedury badań. Sąd zgadza się z organem, że w sytuacji, w której uprzednie sprawdzenia w ramach normalnego ruchu pojazdów nie dały satysfakcjonujących wyników, istotnie niecelowym byłoby kontynuowanie ich w tej formie. Co więcej, nie sposób nie zauważyć, że Spółka korespondowała z organem celem uszczegółowienia warunków ponownego badania, co oznacza, że musiała sobie zdawać sprawę z konieczności uiszczenia za te ponownie przeprowadzone czynności opłaty. Trudno sobie wyobrazić, aby radar z cyfrowym zapisem obrazu nie został przebadany pod kątem prawidłowości pomiaru szybkości pojazdu we wszystkich spotykanych w realnym użytkowaniu drogi konfiguracjach. Przed zatwierdzeniem typu organ musiał mieć pewność, że zmierzona i wskazana prędkość zostanie przypisana właściwemu pojazdowi, a pewności takiej po pierwotnych badaniach nie uzyskał. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ aktualnie wykazał, że wszystkie podejmowane czynności w ramach badań przyrządu do pomiaru prędkości były konieczne przed zatwierdzeniem typu przyrządu.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń w zakresie przeprowadzonych przez organ badań informatycznych. W zaskarżonej decyzji szczegółowo przy tym organ wyjaśnił ich zasadność, w kontekście stopnia złożoności przyrządu pomiarowego [...], obejmującego opisane moduły konstrukcyjne, kanały komunikacji z przyrządem, czy też konta dostępowe. Dokładnie opisał czas i zakres badań podstawowych przedmiotowego przyrządu pomiarowego (44 rbh) oraz czas badań uzupełniających, niezbędnych po wprowadzonych przez Spółkę zmianach konstrukcji przyrządu oraz dokumentacji technicznej (16 rbh). Prezes GUM wyjaśnił nadto, że przedłożone Sprawozdanie Instytutu Łączności, nie niwelowało konieczności przeprowadzenia powtórnych badań informatycznych z uwagi na konieczność określenia odrębnej sumy kontrolnej oprogramowania dla interfejsu. Szczegółowo sprawdzono sposób szyfrowania i kodowania zabezpieczeń. Zasadnie ponadto organ wskazuje, że zakres informacji sprawdzanych w zakresie oprogramowania skorelowany jest z wyjaśnieniami samej Spółki. Skoro powyższych informacji nie zawierało Sprawozdanie Instytutu Łączności, organ nie mógł na jego podstawie uznać, że przyrząd spełnia wszystkie wymagania.
Sąd zgadza się z także organem, co do braku konieczności przeprowadzania postulowanych przez Stronę badań porównawczych odnośnie wysokości opłat ustalanych w ramach innych postępowań, obejmujących zatwierdzenie typu przyrządu do pomiaru prędkości, z uwagi na każdorazowo indywidulany charakter sprawy i odmienny stopień zaawansowania technicznego urządzenia.
Sąd nie dopatrzył się także niezgodności art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo o miarach z art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorców konieczność ponoszenia opłat o charakterze administracyjnych, których wysokość nie jest dla przedsiębiorcy ani znana, ani przewidywalna w chwili wszczynania postępowania, ani nie została ograniczona żadnymi jasnymi, konkretnymi i weryfikowalnymi kryteriami. Istotnie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednakże nie każda ingerencja ustawodawcy w sytuację majątkową jednostki oznacza naruszenie jej prawa do własności. Przykładem w tym zakresie jest chociażby obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. W ocenie Sądu ustawodawca, wbrew zarzutom skargi, w czytelny sposób ujął w ramach art. 24a ustawy – Prawo o miarach wszystkie kryteria brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat, wskazując, że zależy ona od charakteru, zakresu i czasu trwania wykonanych czynności oraz obowiązujących stawek godzinowych za czas pracy pracowników administracji miar. W ocenie Sądu, uwzględniając ujęty w art. 24 ustawy – Prawo o miarach szeroki katalog czynności, za które organ pobiera opłaty, powyższy sposób ujęcia kryteriów warunkujących wysokość opłaty, jest jak najbardziej prawidłowy pod względem ich weryfikowalności i klarowności. Zrozumiałym jest przy tym, że tego typu badania mają charakter dynamiczny i nie sposób, aby jeszcze przed ich podjęciem możliwe było dokładne wskazanie okresu ich prowadzenia. Co więcej, w ich trakcie, jak to miało miejsce także w przedmiotowej sprawie, na czas trwania badań wpływa także ewentualna modyfikacja stanowiska wnioskodawcy. Istotnym jest natomiast, aby wnioskodawca, występujący o dokonanie czynności, za które będzie obciążony opłatą, uzyskał od organu szczegółową, czytelną i znajdującą umocowanie w przepisach szczegółowych (jak w przedmiotowej sprawie wspomniane rozporządzenie z 2007 r.), informację, jakie czynności zostały podjęte, dlaczego i w jakim czasie. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 roku wszystkie te kryteria spełnia.
Sąd nie dopatrzył się przy tym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego. Podejmując sporne rozstrzygnięcia organ prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a przyjęta podstawa prawna wynikała z obowiązującego prawa materialnego. Zdaniem Sądu, nie można organowi odmówić respektowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Sąd podzielił przy tym ocenę organu odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka - Pana P. S., skoro zajął on stanowisko na piśmie a w ocenie organu nie zawierało ono nowych, nieznanych mu informacji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się zatem ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo o miarach.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.