VI SA/Wa 50/05

VI SA/Wa 50/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Edward Struczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich oddala skargę
Uzasadnienie
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówiła wpisania p. M. H. na listę aplikantów adwokackich, gdyż zainteresowana nie uzyskała w toku pisemnego postępowania konkursowego wymaganej liczby punktów i nie zakwalifikowała się do drugiego – ustnego etapu konkursu.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Prezydium stwierdziło, że stosownie do § 14 Regulaminu Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką podstawą rekomendacji komisji konkursowej dla okręgowej rady adwokackiej do wpisu na listę aplikantów jest otrzymanie przez kandydata w konkursie 60 punktów. Na ogólna punktację konkurs składają się zaś punkty uzyskane w etapie ustnym, punkty dodatkowe oraz punkty uzyskane w etapie pisemnym ponad liczbę 85. Zainteresowana uzyskała 84 punkty, lecz w ramach etapu pisemnego konkursu, a ta ilość punktów nie wystarczyła do zakwalifikowania jej do etapu ustnego konkursu.
Od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej p. M. H. odwołała się do Ministra Sprawiedliwości. Wskazała, że uchwałę NRA w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich Izby [...] wydano na podstawie przepisów uznanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, za niekonstytucyjne. Wniosła więc o uchylenie uchwały NRA i ORA w [...] i wpisanie jej na listę aplikantów adwokackich.
Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), uchylono zaskarżone uchwały i przekazano sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż w powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką została wydana na podstawie art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze, a więc na mocy niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego – bez ustawowego upoważnienia. Przeprowadzony przez ORA w [...] – zgodnie z powołanym Regulaminem i przyjętymi w nim zasadami – konkurs na aplikację adwokacką miał decydujący wpływ na podjętą w jego wyniku uchwałę ORA w [...] o odmowie wpisu p. M. H. na listę aplikantów adwokackich, a następnie utrzymującą ją w mocy uchwałę NRA w [...]. Zaskarżone uchwały jako wydane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy nie mogą się zatem ostać. Wskazano, ze pogląd taki podzielił w swoich orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (m.in. wyrok z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 749/04 i z dnia 8 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3477/03. W tym stanie rzeczy Minister Sprawiedliwości uznał za zasadne uchylić zaskarżone uchwały i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałe w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. oraz stanowisko prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżonej decyzji zarzucono "...naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w tym, że strona przeciwna w zakresie przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zastosowała przepis art. 138 § 2 K.p.a., a powołana norma procesowa skutkująca uchyleniem decyzji może być podstawą rozstrzygnięcia wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części, przy czym w stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi możliwość realizacji tego wskazania organu odwoławczego z uwagi na nieobowiązywanie procedur konkursowych zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie P 21/02 i brakiem nowych rozwiązań w tym zakresie." W uzasadnieniu stwierdzono, iż zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest błędna bowiem nie uwzględnia istotnych okoliczności faktyczno-prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia na etapie postępowania przed organami samorządu adwokackiego. Przypomniano, że w stanie prawnym obowiązującym przed datą powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego podstawą rozstrzygnięć samorządowych w zakresie przyjęć na aplikację adwokacką były Regulaminy konkursu na aplikację adwokacką, a w sprawie objętej postępowaniem – uchwała Naczelnej rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. Na podstawie tej regulacji odbywał się nabór kandydatów, konkurs i po spełnieniu warunków regulaminowych wpis na listę aplikantów adwokackich. W takich też warunkach kandydatka objęta zaskarżoną decyzją po przystąpieniu do konkursu pisemnego nie została dopuszczona do dalszego etapu konkursu (ustnego) z uwagi na uzyskanie 84 pkt przy minimum 85 pkt. Komisja konkursowa nie mogła zatem dopuścić kandydatki do etapu ustnego z uwagi na niespełnienie warunku określonego regulaminem, a w konsekwencji rekomendować zainteresowaną do wpisu na listę aplikantów adwokackich. Inaczej mówiąc – w kontekście tego argumentu – jeżeli kandydat nie uzyskał minimalnej punktacji wymaganej regulaminem w pierwszym etapie kwalifikacyjnym, nie zachodziła możliwość kontynuowania dalszego etapu. Przypomniano w związku z tym, że ubiegająca się o przyjęcie na aplikacje nie podważała merytorycznej zasadności punktacji egzaminu pisemnego i okoliczności uzyskania 84 pkt.
Powołany przez Ministra Sprawiedliwości wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie P 21/02 co do zakresu i przedmiotu rozstrzygnięcia jest wadliwie zinterpretowany i nie może mieć żadnego merytorycznego odniesienia do indywidualnej sytuacji kandydatki, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, ze przepisy dotychczasowe do daty zakwestionowania ich przez Trybunał korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego (pkt 18 in fine uzasadnienia wyroku). Procedura konkursowa obejmująca listę kandydatów została zamknięta, a decyzje komisji konkursowej ogłoszone w przewidzianej formie regulaminowej. Tak wyrażony pogląd w uzasadnieniu wyroku TK nie może zatem stanowić żadnej podstawy prawnej do ponownego uruchomienia mechanizmu konkursowego wobec kandydatki, bowiem wówczas obowiązujący regulamin zamykał dalszy etap konkursu tym kandydatom, którzy nie uzyskali minimum punktacji na etapie pisemnym. W pkt 18 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził także wiążący pogląd, że "...przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału konkursy na aplikacje adwokacką i radcowska zachowują swoją skuteczność, a ze względu na swą naturę nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów." Sformułowanie "wzruszenia ich rezultatów" odnosi się bez wątpienia zarówno do wyników pozytywnych i negatywnych konkursów przeprowadzonych przez organy samorządu zawodowego. Wobec tego przepis art. 145a § 1 K.p.a., stanowiący o możliwości wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie rozstrzygniętym nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Wadliwe jest także stanowisko Ministra, który powołuje się na cytowane orzeczenia WSA, gdyż jak trafnie zauważył Trybunał wznowienie postępowania w tego typu sprawach nie wchodzi w rachubę. W tej zatem sytuacji należy zwrócić uwagę, że organ administracji publicznej nie miał prawnych podstaw do uchylenia uchwał organów samorządu zawodowego albowiem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie swojej funkcji procesowej i merytorycznej nie można utożsamiać z funkcją wznowienia postępowania i stosować go zamiennie w zależności od doraźnych celów. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Z tych względów procedowanie konkursowe jest aktualnie niemożliwe z przyczyn merytorycznych, jak również braku stosownych uregulowań co do wzorców postępowania konkursowego, a zatem sąd administracyjny rozstrzygnie o zasadności decyzji wydanej przez organ administracji publicznej przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom ORA w [...] rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zorganizowany bowiem w 2003 r. przez ORA w [...] konkurs na aplikacją adwokacką przeprowadzony został zgodnie z zasadami określonymi w uchwale NRA z dnia 28 września 2002 r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką, wydanej na podstawie art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze, a więc na mocy niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Organ odwoławczy kierując się zasadą praworządności (art. 7 K.p.a.) nie mógł tego faktu pominąć. Zasadnym zatem było, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, uchylenie uchwały Prezydium NRA i ORA w [...] w celu zbadania czy wskazana wada miała wpływ na podjętych w niniejszej sprawie uchwał, dokonaną ocenę wiedzy i predyspozycji osobowościowych kandydatki, ewentualne przeprowadzenie konkursu w oparciu o przepisy wydane zgodnie z Konstytucją RP. Dokonanie takiego dowodu bezpośrednio przez organem odwoławczym byłoby utrudnione i zbyt uciążliwe oraz połączone ze znacznymi kosztami. Powyższego stanowiska nie podważa powołana w skardze ORA w [...] okoliczność, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi możliwość realizacji wskazania organu odwoławczego z uwagi na nieobowiązywanie procedur konkursowych, zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Odnosząc się do argumentu dotyczącego wadliwej interpretacji poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. należy zauważyć, że pogląd ten zawarty jest w uzasadnieniu tego orzeczenia i jako taki –w świetle orzecznictwa samego Trybunału (m.in. orzeczenie z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. U 5/86, postanowienie z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt SK 28/01) - stanowi tylko interpretację pozbawiona mocy powszechnie obowiązującej. Jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt SK 28/01, uzasadnienie orzeczenia przedstawia motywy i zapatrywania sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie od rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, któremu przysługuje moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne i edukacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r., uchylającą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzająca ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza – co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia, oraz że art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 17 Konstytucji.
Podstawą odmowy wpisu p. M. H. na listę aplikantów adwokackich było uzyskanie przez nią niewystarczającej liczby punktów – 84, w stosunku do minimalnej liczby 85 (w I etapie). przyjętej na podstawie Regulaminu Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 września 2002 r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką, wydanego na podstawie art. 58 pkt 12 lit j) ustawy - Prawo o adwokaturze, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu. W tej sytuacji należy przyjąć, że zasady przeprowadzana konkursu na aplikację adwokacką wydane na podstawie sprzecznego z Konstytucją przepisu miały zasadniczy wpływ na treść podjętych przez Naczelna Radę Adwokacką i Okręgową Radę Adwokacka w [...] uchwał.
Stosownie do art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego będącego podstawą rozstrzygnięcia. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zobowiązuje sąd administracyjny badający sprawę do uchylenia decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając na względzie przedstawione wyżej przesłanki Minister Sprawiedliwości w trybie nadzoru instancyjnego uchylił zaskarżoną decyzją uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzająca ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich. Sąd podziela argumentację podniesioną przez Ministra w zaskarżonej decyzji, dotyczącą bezprawności podjętych uchwał z powodu oparcia ich na przepisie sprzecznym z Konstytucja RP, jak i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę – tak w odniesieniu do mocy wiążącej uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jak i kwestii proceduralnych, związanych z przywołaniem w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej – Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], opierającej skargę wyłącznie na interpretacji uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz uznającej, że zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.