VI SA/Wa 499/06

VI SA/Wa 499/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] odmawiającą M. O. wpisu na listę radców prawnych.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uznało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wpisu z powodu niespełnienia przesłanki ustawowej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych /Dz.U. z 2002 roku, nr 123, poz. 1059 ze zm./, która wymaga, aby kandydat ubiegający się o wpis na listę radców prawnych swym dotychczasowym zachowaniem dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych przyjęło, że ocena, czy powyższa przesłanka została spełniona wymaga określenia znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu. Podkreśliło, że przesłanka rękojmiowa z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych jest klauzulą generalną, której treść w konkretnej sprawie wypełnia postępowanie prowadzone przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych danego okręgu i wobec braku dalszych wskazówek ustawowych, co do rozumienia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego" kandydata do wpisu, jedynie ten organ władny jest ocenić postawę konkretnej osoby w kontekście wymogu "rękojmiowego".
W pierwszej kolejności, zdaniem Prezydium, rękojmię "prawidłowego wykonywania zawodu" należało rozważyć w świetle przepisów określających, na czym polega samo wykonywanie zawodu radcy prawnego. Tylko bowiem w ten sposób można ustalić, jakiego rodzaju cechy niezbędne są do tego, aby zawód ten był wykonywany prawidłowo.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej. Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana – art. 2 ustawy i polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, opinii prawnych oraz zastępstwie prawnym i procesowym – art. 7 tejże ustawy. Zatem rękojmię "prawidłowego" wykonywania zawodu daje ten, kto wykazuje się cechami, od których uzależniona jest "prawidłowość" świadczenia pomocy prawnej w celu ochrony prawnej interesów podmiotów na rzecz których jest wykonywana. Rolę tu może odgrywać cały szereg różnorodnych czynników, pośród których rolę wiodącą przypisać należy bez wątpienia odpowiedniemu poziomowi przygotowania zawodowego, kwalifikacji i wiedzy zawodowej, jak i względom charakterologicznym związanym z cechami takimi jak osobista rzetelność, sumienność, odpowiedzialność, uczciwość, skrupulatność etc. Niezależnie od innych względów, stanowią one elementarne warunki zapewnienia należytej ochrony prawnej osobom, na rzecz których świadczona jest pomoc prawna przez każdą osobę wykonującą zawód radcy prawnego. Trudno sobie wyobrazić, aby była ona świadczona w sposób "prawidłowy" przez osobę bądź to nieposiadającą dostatecznych kwalifikacji i wiedzy zawodowej, bądź też lekkomyślną, lekceważącą swoje obowiązki, nieuczciwą itp. Względy te są ze sobą powiązane. Związek ten jest szczególnie istotny, gdy zważyć, że do prawidłowego wykonywania zawodu nie jest wystarczające nabycie określonych kwalifikacji w określonym momencie, ale stałe ich uzupełnianie i doskonalenie, do czego konieczne jest z kolei posiadanie określonych predyspozycji charakterologicznych. Przesłanka rękojmi rozumiana być winna także jako obejmująca zachowania świadczące o posiadaniu przez kandydata określonych predyspozycji osobościowych zapewniających utrzymania przez radcę prawnego odpowiedniego poziomu wiedzy i kwalifikacji zawodowych również w okresie wykonywania przez niego zawodu.
Przesłanka rękojmi jest jednak tylko jednym z wymogów uprawniających do wpisu. Konieczne jest więc ustalenie relacji objętych nią względów do pozostałych przesłanek wymienionych w art. 24 ustawy. Można przyjąć, że dokonując oceny "rękojmi" należy brać pod uwagę jedynie tego rodzaju względy, które nie zostały objęte pozostałymi przesłankami, można też uznać, że tego rodzaju klauzula generalna stanowi instrument pozwalający na uwzględnienie przypadków nietypowych, w których mimo formalnego spełnienia wszystkich pozostałych warunków wpisu istnieją podstawy, aby przyjąć, że dana osoba nie będzie zdolna do prawidłowego wykonywania zawodu.
Przyjmując, iż przesłanka rękojmi nie powinna obejmować względy, które zostały już unormowane w innych przepisach to pojęcie "rękojmi" nie powinno obejmować ani kwestii kompetencji, wiedzy i przygotowania kandydata do wykonywania zawodu, ani też jakichkolwiek jego cech charakterologicznych. Te ostatnie objęte są bowiem odrębną i dalej idącą przesłanką "nieskazitelnego charakteru". Powstaje zatem wątpliwość, czy tego rodzaju rozumowanie nie doprowadziłoby w konsekwencji do uznania "rękojmi" za pojęcie de facto puste.
Zdaniem Prezydium, przesłance rękojmiowej należy przypisać drugą z wyżej przedstawionych ról, a więc należy ją rozumieć jako instrument pozwalający na korektę rozstrzygnięcia w takim przypadku, w którym, z uwagi na jakieś szczególne okoliczności, mimo spełnienia przez kandydata wszystkich pozostałych "sztywnych" wymogów wpisu na listę radców prawnych istnieją uzasadnione powody, aby przyjąć, że nie będzie on w stanie prawidłowo wykonywać zawodu radcy prawnego. Nie ma znaczenia, czy przyczyny, dla których kandydat w danej sytuacji uznany zostaje za niedającego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu pokrywają się z warunkami objętymi pozostałymi przesłankami do wpisu, czy też mają charakter wykraczający poza względy objęte zakresem stosowania art. 24 ustawy. Odróżnienie wymogów dotyczących merytorycznych i charakterologicznych wymagań stawianych radcy prawnemu wydaje się wysoce dyskusyjne. Problem ten jest kluczowy w przypadkach osób posiadających kwalifikacje zdobyte w odległej przeszłości, zaś ich postępowania w okresie poprzedzającym starania o wpis nie świadczy o posiadaniu przez nich cech dających rękojmię stałego utrzymania własnych kwalifikacji na poziomie wystarczającym do prawidłowego wykonywania zawodu.
Trzeba też dostrzec umiejscowienie przesłanki rękojmiowej w punkcie, w którym mowa jest o nieskazitelnym "charakterze". Odniesienie obu przesłanek do tej samej sfery etycznej oceny cech charakterologicznych i wynikającego z nich dotychczasowego postępowania kandydata okazuje się wątpliwe z uwagi na stosunek nadrzędności pojęcia "nieskazitelnego charakteru".
W przedmiotowej sprawie zaistniał brak pewności, że skarżący, w stanie faktycznym ustalonym przez organ i przyznanym przez niego samego /"tak się składa, że 20 lat temu zdałem egzamin sędziowski i nie pracowałem później w zawodzie"/, będzie mógł prawidłowo świadczyć pomoc prawną. Zdaniem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, Rada OIRP w K. działając jako ustawowy gwarant właściwego poziomu kwalifikacji zawodowych osób wpisanych na listę radców prawnych przeprowadziła wyczerpujące badanie dokumentów oraz prawidłowo oceniła stanowisko skarżącego zaprezentowane podczas dwóch rozmów. W szczególności nie dopatrzyła się w działaniach organu I instancji "godzenia w poziom inteligencji i godności skarżącego", "wykazania za wszelką cenę niespełnienia przez niego przesłanki rękojmiowej" czy stosowania "podwójnej moralności", uciekania się do "kruczku prawno-formalnego". Negatywna ocena przez organ wpisowy nielegalnego zatrudnienia skarżącego za granicą nie powinna budzić zastrzeżeń. Organ odwoławczy nie podzielił wywodów skarżącego w kwestii rzekomego ponownego egzaminowania z wiedzy o samorządzie radców prawnych i deontologii zawodu radcy prawnego. Wymóg posiadania przez kandydata na radcę prawnego wiedzy zawodowej, w tym o prawach i obowiązkach radcy prawnego musi być spełniony w dacie wpisu. Organ wpisujący nie ma innego instrumentu badawczego ponad środki wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych oraz przyznanych organowi przez art. 50 kpa. Postawa skarżącego, który nie wykazuje swej wiedzy w zakresie praw i obowiązków radcy prawnego w świetle ustawy korporacyjnej i zasad deontologicznych zawodu, unika stanowiska w jasno przedstawionych mu kwestiach dotyczących samorządu, zaś jako powód powstrzymania się ze skomentowaniem danego zagadnienia podczas rozmowy kwalifikacyjnej podaje okoliczność, iż "jest obecny w celu złożenia wyjaśnień, nie zaś po to by być ponownie egzaminowanym" świadczy wprost o braku należytej wiedzy i nie prognozuje pozytywnie jego przyszłych zachowań w ramach samorządu, a więc również przy wykonywaniu zawodu radcy prawnego.
Skargę na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 roku utrzymującą w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. O. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych polegające na jego błędnej interpretacji przez przyjęcie, iż KRRP może ocenić jego kwalifikacje i wiedzę prawniczą mimo spełnienia wymogów formalnych ustawy o radcach prawnych w zakresie kwalifikacji zawodowych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosiła o oddalenie skargi przywołując argumentację zawartą w uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego uzasadniające jej uchylenie.
Zaskarżona uchwała wydana została na postawie art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy, na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto:
1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,
2) (skreślony),
3) korzysta w pełni z praw publicznych,
4) ma pełną zdolność do czynności prawnych,
5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego,
6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2.
Stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny.
Sformułowania ustawowe zawarte w art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych są jednoznaczne. Żaden organ, a więc i samorząd radcowski nie może kontrolować kwalifikacji osób wymienionych w art. 25 ust.1 pkt 5 ustawy, bowiem z przepisów ustawy wynika, że spełniają one wymogi konieczne do powołania na stanowisko radcy prawnego. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że przepisy ustawy nie pozwalają na weryfikacje wiedzy i umiejętności praktycznych kandydata na radcę prawnego.
Uzurpowanie przez radę właściwej izby radców prawnych prawa do weryfikowania wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Jest również niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji R.P.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem można w drodze ustaw tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa, a nie to prawo dezawuować.
Tymczasem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w istocie zakwestionowało kwalifikacje M. O. do wykonywania zawodu radcy prawnego twierdząc, iż ma prawo do ich weryfikacji. Pozwala na to bowiem treść art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, który wymaga, aby kandydat o wpis na listę radców prawnych swym dotychczasowym zachowaniem dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Umieszczenie przesłanki rękojmi w tym samym punkcie, w którym mowa jest o nieskazitelnym charakterze sugerować może, że dotyczy ona tej samej materii, jednakże, zdaniem Prezydium, odniesienie obu przesłanek do tej samej sfery etycznej oceny cech charakterologicznych i wynikającego z nich dotychczasowego postępowania kandydata okazuje się wątpliwe z uwagi na stosunek nadrzędności pojęcia "nieskazitelnego charakteru" względem pojęcia "rękojmi".
Wbrew twierdzeniom organu, w żadnym razie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zawiera dwóch niezależnych od siebie przesłanek.
O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza zachowanie - postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką - do czasu wpisania na tę listę i to takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, gwarantujące właściwe wykonywanie zawodu adwokata. /wyrok NSA z dnia 2001.04.05 II SA 725/00/. Pojecie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego, w tym wypadku radcy prawnego, będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Odmienna interpretacja, w sposób rozumiany i interpretowany przez Prezydium Rady Krajowej Radców Prawnych oznaczałaby za dopuszczalną ocenę poziomu umiejętności kandydata, co z przyczyn wskazanych wyżej byłoby sprzeczne z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ korzystając z przesłanki nieskazitelnego charakteru oceniła kwalifikacje skarżącego, do czego nie był uprawniony.
Zważywszy na powyższe rozważania zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych jest zasadny. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uwzględni powyższe uwagi i oceni czy M. O. jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, a więc oceni jego charakter i dotychczasowe zachowanie w aspekcie prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W pojęciu "dotychczasowe zachowanie" będzie się z pewnością mieściła praca za granicą. Sama praca za granicą nie jest przecież niczym złym. Jej charakter wymaga wyjaśnienia. Już w odwołaniu skarżący nie zgodził się z jej oceną dokonana przez organ. Prezydium się jednak do tego zarzutu się nie ustosunkowało. Przy ponownym rozpoznaniu należy w pierwszej kolejności pominąć ocenę kwalifikacji zawodowych skarżącego. Te bowiem posiada. Gwarantuje mu je sama ustawa.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.
O wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.