VI SA/Wa 496/16

VI SA/Wa 496/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1598/22 - Wyrok NSA z 2023-03-22
II GSK 5672/16 - Wyrok NSA z 2019-02-14
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 615
art. 4 ust. 1, art. 4a ust. 1, art. 65, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1417
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 26, art. 29 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja z [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), w związku z art. 69a ust. 1 i art. 65 pkt 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz lit c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, z późn. zm., dalej: "P.a."), w której Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi E. K. (dalej: "Strona", "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] dokonanemu na mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] Nr [...] z [...] października 2015 r.
Minister Sprawiedliwości wskazał w zaskarżonej decyzji, że Strona [...] września 2015 r. złożyła w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów w trybie art. 66 ust. 1 pkt 5 P.a., w związku z posiadaniem stopnia naukowego doktora nauk prawnych i zatrudnieniem na stanowisku specjalisty, a następnie głównego specjalisty, w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W celu udokumentowania przesłanek wpisu na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 pkt 1-3 oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 P.a., Wnioskodawczyni przedłożyła kwestionariusz osobowy, oświadczenie o korzystaniu z pełni praw publicznych i posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych, zaświadczenie o niefigurowaniu w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego, opinię dyrektora Departamentu Arbitrażu w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, rekomendację adwokata M. P., CV, a także poświadczone kopie: dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, dyplomu uzyskania stopnia naukowego doktora nauk prawnych w zakresie prawa, świadectwa ukończenia studiów doktoranckich i zaświadczenia o zatrudnieniu w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z [...] września 2014 r.
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wpisała Wnioskodawczynię na listę adwokatów ww. uchwałą z [...] października 2015 r., doręczoną Ministrowi Sprawiedliwości [...] października 2015 r. wraz z aktami osobowymi Strony. Minister Sprawiedliwości zwrócił uchwałę wraz z aktami osobowymi Strony, [...] listopada 2015 r., w celu uzupełnienia materiału dowodowego.
[...] grudnia 2015 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęła ponownie przedmiotowa uchwała wraz z aktami osobowymi Strony, uzupełnionymi o: 1) pismo Wnioskodawczyni z [...] listopada 2015 r., precyzujące postulowaną podstawę prawną wpisu przez wskazanie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a. oraz przedstawiające dokonaną przez Wnioskodawczynię wykładnię tych przepisów, 2) oryginał zaświadczenia Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z [...] listopada 2015 r., potwierdzającego zatrudnienie Strony na stanowisku specjalisty, a następnie głównego specjalisty w Głównym Urzędzie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] października 2014 r., wraz z poświadczonym zakresem obowiązków, 3) poświadczone kopie umów o pracę z Prokuratorią.
Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu sprawy wskazał, że treść przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a., nie pozostawia marginesu uznania administracyjnego. Przesłanki wpisu są ściśle określone i nie mogą podlegać interpretacji. Minister Sprawiedliwości uznał, że Wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w art. 65 pkt 1 - 3 P.a. oraz przesłankę posiadania stopnia naukowego doktora nauk prawnych. Nie spełnia jednak przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., w żadnym razie nie można interpretować w ten sposób, że ustawa wymaga praktyki w dowolnym podmiocie, choćby pod nadzorem adwokata lub radcy prawnego, bowiem dotyczy wyłącznie praktyki w podmiocie świadczącym profesjonalne usługi prawnicze. Nie należy do nich urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż praktyka zawodowa uprawniająca do wpisu musi być odpowiednia zarówno pod względem charakteru, jak i warunków jej odbywania. Zdaniem organu argumenty merytoryczne, zawarte w stanowisku Wnioskodawczyni, co do charakteru pracy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, można potraktować jako postulaty de lege ferenda. Przedmiotem interpretacji jest język, za którego pomocą są zakodowane teksty prawne. W przypadku wykładni naczelną zasadą jest zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Nie ma zatem, zdaniem organu, żadnych podstaw do uznania, iż Strona legitymuje się odpowiednią praktyką, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a.
W odniesieniu natomiast do przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. c P.a., Minister Sprawiedliwości wskazał, że mimo udowodnionego faktu zatrudnienia Wnioskodawczyni przez wymagany okres w państwowej jednostce organizacyjnej, nie spełnia ona wymogu przewidzianego w drugiej części tego przepisu. Złożony w aktach zakres jej czynności służbowych nie obejmuje wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Tymczasem ustawa przewiduje takie rozwiązania w zakresie dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata bez aplikacji i egzaminu radcowskiego, które gwarantują odpowiednio długą i intensywną praktykę zawodową. Przesłanka odpowiedniej praktyki w zakresie czynności legislacyjnych będzie spełniona, jeżeli osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie będzie zaś spełniona w wypadku wykonywania takich zadań incydentalnie bądź tymczasowo. Praca, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku nielegislacyjnym, nie wystarczy do spełnienia tej przesłanki.
Minister Sprawiedliwości podkreślił, że ustawa Prawo o adwokaturze, przewiduje odrębną podstawę wpisu na listę adwokatów bez wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego w przypadku pracowników Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a.), jednak dotyczy to osób, które przez okres co najmniej 3 lat zajmowały stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii.
W skardze z [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2015 r., Skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie:
1) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a. w zw. z. art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, poprzez błędne przyjęcie, że praktyka w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie stanowi przesłanki uzasadniającej wpis na listę adwokatów na mocy ww. przepisu ustawy Prawo o adwokaturze,
2) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. c) P.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, z powodu jw.,
3) art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez nadmiernie formalistyczną wykładnię przepisów prawa prowadzącą do rezultatu sprzecznego z zasadą praworządności i równości wobec prawa.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z interpretacją Ministra Sprawiedliwości. W ocenie Skarżącej Minister Sprawiedliwości powinien przyjąć wykładnię celowościową i systemową, co było uzasadnione dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem i stanowiłoby prokonstytucyjną interpretację przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a. Jego istotą jest dopuszczenie do wykonywania zawodu w charakterze fachowych pełnomocników osób posiadających tytuł naukowy doktora nauk prawnych i legitymujących się odpowiednią praktyką zawodową w zakresie świadczenia pomocy pewnej. Funkcją tego przepisu jest umożliwienie wpisu na listę adwokatów osobom, które dają odpowiednią rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu pod względem merytorycznym i etycznym. Wykluczenie Prokuratorii z kręgu podmiotów, w ramach których możliwe jest zdobycie doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a., jest wyrazem daleko idącego formalizmu prowadzącego do niesprawiedliwego rezultatu sprzecznego z wykładnią teleologiczną ww. przepisu.
Do zadań Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami wojskowymi, polubownymi i trybunałami międzynarodowymi oraz wydawanie opinii prawnych. Prokuratorię Skarbu Państwa tworzą Radcowie i Starsi Radcowie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy rekrutują się spośród osób posiadających m.in. uprawnienia adwokata lub radcy prawnego. Radcowie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wykonując czynności procesowe, kierują się własnym przekonaniem opartym na wiedzy prawniczej i doświadczeniu i są przy wykonywaniu czynności procesowych niezależni. W tym zatem zakresie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa stanowi zinstytucjonalizowaną formę pokrewną zespołowi adwokackiemu lub kancelarii prawnej, obsługującej jednostki organizacyjne Skarbu Państwa. Charakter pracy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ściśle związany z zastępstwem procesowym i prowadzeniem spraw sądowych, daje tę samą, jeśli nie szerszą z uwagi na procesowy charakter działalności, możliwość zapoznania się z pracą fachowego pełnomocnika i zdobycie istotnego doświadczenia w dziedzinach zarezerwowanych dla adwokatów lub radców prawnych. Merytorycznie zatem, doświadczenie zdobyte w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie odbiega od osiągalnego w kancelarii. Co więcej, może je nawet przewyższać, z uwagi na charakter postępowań, w których zastępstwo procesowe Prokuratorii jest obowiązkowe, tj. w sprawach przed najwyższymi organami sądowymi (m. in. Sąd Najwyższy, trybunały międzynarodowe) oraz w sprawach o znacznej wartości przedmiotu sporu.
Skarżąca wskazała, że w Jej własnym doświadczeniu zawodowym, oprócz udziału w prowadzeniu postępowań przed sądami powszechnymi, miała wielokrotnie okazję sporządzać projekty pism procesowych w postępowaniach przed Sądem Najwyższym, trybunałami międzynarodowymi i w arbitrażu międzynarodowym. Jest to rodzaj doświadczenia zawodowego, do którego doktorzy pracujący w prywatnych kancelariach prawnych mają zwykle dostęp ograniczony.
Skarżąca podkreśliła, że wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a., w tej konkretnej sprawie doprowadziła do rezultatu nie dającego się zaakceptować z punktu widzenia celu regulacji. Rezultat ten jest nielogiczny, gdyż za uprawnionych uznaje osoby o mniejszym doświadczeniu, a dyskryminuje te, które dają gwarancję doświadczenia na wyższym poziomie. Zdaniem Skarżącej, formalistyczna wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a., prowadzi do rezultatu niekorzystnego z punktu widzenia aksjologicznego. Interpretacja obrana przez Ministra Sprawiedliwości zniechęca do podejmowania zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej przez osoby posiadające lub zamierzające uzyskać tytuł doktora i może przyczynić się do pogorszenia kadry tej istotnej instytucji państwowej.
W opinii Skarżącej, w przedmiotowej sprawie występuje luka prawna, którą organ władny był uzupełnić stosując dostępne metody wykładni. Minister Sprawiedliwości, de facto przyznał, że w sprawie występuje luka prawna, która wymaga uzupełnienia, gdyż stwierdził, że argumenty merytoryczne Skarżącej, można potraktować jako postulaty de lege ferenda. Skarżąca podkreśliła, że nie każdy przypadek luki prawnej wymaga interwencji ustawodawcy. W pierwszym rzędzie jest to zadaniem organu stosującego prawo, by w ramach dostępnych reguł wykładni doprowadzić do usunięcia luki prawnej i doprowadzić do konkretyzacji normy zgodnie z prokonstytucyjną interpretacją gwarantującą równość wobec prawa. Skarżąca stwierdziła, że dopuszczalność wpisu osób zatrudnionych w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa da się wyinterpretować z obecnych przepisów prawa. Wskazała ponadto, że na przeszkodzie interwencji ustawodawcy stanąć może zasada de minimis non curat praetor, ponieważ liczba etatów dla pracowników departamentów Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa niebędących radcami w 2014 r. wynosiła zaledwie 51. Przyjmowanie, że ustawodawca winien dokonać zmiany w tak wąskim zakresie jest założeniem nierealistycznym. Zdaniem Skarżącej, przedmiotowy przepis nie wyklucza wprost praktyki w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa jako uprawniającej do wpisu, a jedynie o niej nie wspomina, co czyni przedmiotowy przypadek nieuregulowanym wprost w ustawie, a nie sprzecznym z ustawą.
Skarżąca wskazała również, że do zadań Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa należy również opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi. Działalność w obszarze legislacji jest równorzędnym, obok zastępstwa procesowego, ustawowo określonym obszarem funkcjonowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W tym zatem zakresie, zdaniem Skarżącej, ponad trzyletnie zatrudnienie w Prokuratorii spełnia wymaganie wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej i związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. e) P.a.
Skarżąca dodała, że z zasady prymatu Konstytucji wynika, że organ stosujący prawo winien w ramach dostępnych narzędzi interpretacyjnych poszukiwać takiego sposobu konkretyzacji normy prawnej, który zapewniałby zgodność z normami nadrzędnymi, w tym normami wynikającymi z Konstytucji. W niniejszym stanie faktycznym relewantnymi normami konstytucyjnymi, są zasada równości wobec prawa ucieleśniona w art. 32 i zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji. Równość wobec prawa oznacza, że podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji powinny być traktowane jednakowo. Za osoby uprawnione do korzystania ze ścieżki przewidzianej w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a., uznaje się bowiem osoby zatrudnione w kancelariach prawnych lub zespołach adwokackich, lecz tego uprawnienia odmawia się osobom, które wykonują pracę jakościowo tożsamą, lecz w niewymienionej expressis verbis w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) P.a., formie instytucjonalnej. Wobec powyższego, zdaniem Skarżącej, rozstrzygnięcie umożliwiające skuteczny wpis na listę adwokatów w przedmiotowych okolicznościach byłoby realizacją zasady równości wobec prawa i działania na rzecz słusznego interesu obywatela.
Skarżąca podkreśliła że nie jest zgodne z treścią zasady praworządności rozstrzygnięcie, w którym organ de facto przyznaje, że merytoryczne argumenty Wnioskodawczyni są trafne, lecz mogą stanowić jedynie postulaty de lege ferenda. W takiej sytuacji organ powinien poszukiwać rozwiązania zgodnego z zasadami praworządności, nie zaś powoływać się na błędy systemowe, związane z brakiem odpowiedniego unormowania expressis verbis w ustawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Skarżąca, posiadając stopień naukowy doktora nauk prawnych i będąc zatrudnioną w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowisku specjalisty, a następnie głównego specjalisty pomimo, że nie odbyła w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i nie złożyła egzaminu adwokackiego, spełniła przesłanki uzasadniające wpisanie Jej na listę adwokatów, w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a.
Minister Sprawiedliwości – powołując treść art. 65 P.a., zgodnie z którym na listę adwokatów może być wpisany ten, kto: 1) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; 2) korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2 – wskazał, że Skarżąca spełnia przesłanki określone w cyt. przepisie w pkt 1 – 3. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w sprawie. Minister Sprawiedliwości dodał, że Skarżąca posiada też stopień naukowy doktora nauk prawny, co również nie budzi wątpliwości w sprawie, jednak nie spełnia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a.
Regulacje zawarte w art. 66 ust. 1 P.a., umożliwiają dostęp do zawodu adwokata osobom, które nie odbyły w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego. Regulacje te stanowią zatem, wyjątek od reguły wyrażonej w art. 65 pkt 4 P.a., zgodnie z którą na listę adwokatów może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki.
Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a., wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b), lub były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit c).
Nie podlega dyskusji fakt, że Skarżąca nie może wykazać się doświadczeniem zawodowym zdobytym w warunkach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b P.a., a więc poprzez świadczenie pracy na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Zdaniem Skarżącej jednak doświadczenie zawodowe, które zdobyła w wyniku zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowisku specjalisty oraz starszego specjalisty odpowiada, a nawet przewyższa doświadczenie zawodowe, które uzyskałaby wykonując czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, w warunkach art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b P.a. Uzasadnia to zatem, zdaniem Skarżącej, odejście od literalnej wykładni tego przepisu, na rzecz celowościowej i systemowej interpretacji pozwalającej przyjąć, iż Skarżąca posiada niezbędną praktykę zawodową odpowiadającą praktyce zawodowej wymaganej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b P.a.
Minister Sprawiedliwości stanął natomiast na stanowisku, że przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., nie można interpretować w ten sposób, że ustawa wymaga praktyki w dowolnym podmiocie, choćby pod nadzorem adwokata lub radcy prawnego, bowiem dotyczy wyłącznie praktyki w podmiocie świadczącym profesjonalne usługi prawnicze, do których nie należy urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Na przesłankę wpisu na listę adwokatów, przewidzianą w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a. dla osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, składają się, jak wskazał Minister Sprawiedliwości, dwa elementy: po pierwsze, doświadczenie zawodowe polegające na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego w ramach umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, po drugie miejsce, w którym to doświadczenie zawodowe zostało zdobyte tj. kancelaria adwokacka albo kancelaria radcy prawnego, zespół adwokacki, spółka cywilna bądź spółka prawa handlowego, o których mowa w art. 4a ust. 1 P.a., albo w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Zakres merytoryczny świadczenia pomocy prawnej przez adwokata obejmuje w szczególności udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz występowanie przed sądami i urzędami, co wynika z art. 4 ust. 1 P.a., zgodnie z którym zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Podobny zakres świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy.
Omawiany przepis dotyczy osób nieuprawnionych do świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu art. 4a ust. 1 P.a. i art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, dlatego ustawodawca określając zakres doświadczenia zawodowego wymaganego na gruncie tego przepisu, wyraźnie sprecyzował, że chodzi o wykonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej i to czynności wymagających wiedzy prawniczej w tym zakresie, co wyklucza osoby zatrudnione w ww. kancelariach i spółkach w celu np. administracyjnej czy też finansowej obsługi tych jednostek.
Przechodząc do analizy charakteru pracy radców Prokuratorii Generalnej oraz innych osób zatrudnionych w tej instytucji, należy wskazać w pierwszej kolejności, na zakres zadań Prokuratorii Generalnej, który w świetle art. 4 ust. 1 ustawa o Prokuratorii Generalnej obejmuje: 1) wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, z zastrzeżeniem art. 8b ust. 5; 2) zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi; 3) zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych; 4) wydawanie opinii prawnych; 5) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi. Jak stanowi art. 26 ustawy o Prokuratorii Generalnej, w Prokuratorii Generalnej są zatrudnieni radcowie Prokuratorii Generalnej i starsi radcowie Prokuratorii Generalnej. Z art. 67 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej, w brzmieniu obowiązującym do 19 listopada 2015 r. wynika, że w Prokuratorii Generalnej mogą być zatrudnieni pracownicy inni niż radcowie. Art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej, stanowi natomiast, że czynności zastępstwa procesowego przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi wykonują wyłącznie radcowie Prokuratorii Generalnej (ust. 1), czynności zastępstwa procesowego mogą wykonywać również Prezes i wiceprezesi Prokuratorii Generalnej (ust. 2). Ponadto, art. 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej stanowi, że jeżeli zachodzi konieczność wykonywania zastępstwa procesowego przed sądami, trybunałami lub innymi organami orzekającymi w sprawach wymagających znajomości prawa obcego albo procedur lub instytucji międzynarodowych, Prokuratoria Generalna może powierzyć to zastępstwo w drodze umowy cywilnoprawnej radcy prawnemu, adwokatowi lub innej osobie uprawnionej do występowania w charakterze pełnomocnika procesowego. Jak wynika, natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Prokuratorii Generalnej, radcą Prokuratorii Generalnej, z wyjątkami wymienionymi w ust. 2, może być osoba, która posiada uprawnienia radcy prawnego, adwokata lub notariusza albo zajmowała stanowisko sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu wojskowego lub sędziego sądu administracyjnego albo stanowisko prokuratora.
Z powyższych względów Skarżąca podniosła, że Prokuratoria Generalna stanowi zinstytucjonalizowaną formę pokrewną zespołowi adwokackiemu lub kancelarii prawnej, obsługującej jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, a doświadczenie zawodowe zdobyte w Prokuratorii Generalnej związane z pracą fachowego pełnomocnika nie odbiega od osiąganego w kancelarii.
W ocenie Sądu, porównanie zakresu świadczenia pomocy prawnej przez adwokata, czy też radcę prawnego z zakresem zadań Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, wykonywanych przez radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej, posiadających niejednokrotnie uprawnienia radcy prawnego, bądź adwokata, wskazuje na merytoryczne podobieństwo czynności zawodowych adwokatów radców prawnych oraz radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej.
Skarżąca jednak nie była zatrudniona na stanowisku radcy, ani starszego radcy Prokuratorii Generalnej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca pracowała w Departamencie Arbitrażu Prokuratorii Generalnej na stanowisku specjalisty i starszego specjalisty. Zarówno z załączonego zakresu obowiązków, jak i z opinii Dyrektora Departamentu Arbitrażu wynika, że do zakresu obowiązków Skarżącej, wchodziło m.in. sporządzanie projektów pism procesowych w postępowaniach przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym i trybunałami arbitrażowymi, przygotowanie i udział w rozprawach oraz sporządzanie notatek służbowych, sporządzanie opinii prawnych, w sprawach z udziałem Skarbu Państwa. Niewątpliwie są to czynności, które można uznać, iż merytorycznie odpowiadają czynnościom, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., tj. wymagających wiedzy prawniczej czynnościom bezpośrednio związanym ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. Wymaga jednak podkreślenia, że zakres obowiązków Skarżącej obejmował również, szereg innych zadań, mających charakter administracyjny, nie związanych z czynnościami, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a. Do obowiązków Skarżącej należało zatem również prowadzenie kalendarza zajęć służbowych departamentu, dziennika korespondencji, zaopatrywanie pracowników departamentu w materiały biurowe, kopiowanie dokumentów, uczestniczenie w spotkaniach służbowych oraz sporządzanie protokołów z tych spotkań, kierowanie interesantów zgłaszających się bezpośrednio lub telefonicznie do właściwych pracowników.
Z powyższych względów Sąd nie zgadza się z możliwością przeprowadzenia w niniejszej sprawie interpretacji funkcjonalnej art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., proponowanej przez Skarżącą. Jakkolwiek należy się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, że istotą powyższego przepisu jest dopuszczenie do wykonywania zawodu w charakterze fachowych pełnomocników osób posiadających tytuł naukowy doktora nauk prawnych i legitymujących się odpowiednią praktyką zawodową w zakresie świadczenia pomocy pewnej, rację ma Minister Sprawiedliwości podkreślając, że istotna jest też kwestia miejsca, w którym zdobywa się tę praktykę zawodową.
Zakres obowiązków Skarżącej związanych z zatrudnieniem w Prokuratorii Generalnej wskazuje, że praca w tej państwowej jednostce organizacyjnej, na stanowiskach, które zajmowała Skarżąca, wiąże się nie tylko z wykonywaniem merytorycznych zadań, ale również zadań administracyjnych, których w żadnym razie nie da się zaliczyć do czynnościami, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a. Powyższe natomiast wyklucza uznanie, że osoba zajmująca takie stanowisko, rzeczywiście spełnia wymogi doświadczenia zawodowego, wymaganego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a.
Proponowanej przez Skarżącą interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., nie da się, zdaniem Sądu, przeprowadzić również ze względów systemowych. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a., wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które przez okres co najmniej 3 lat zajmowały stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Tymczasem interpretacja proponowana przez Skarżącą pozwalałaby na wpisanie na listę adwokatów, bez spełnienia wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego, osób które przepracowały trzy lata na innym stanowisku niż radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej i które nie spełniają wymogów zatrudnienia ich na stanowisku radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej. Skarżąca bowiem nie spełnia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Prokuratorii Generalnej, ani żadnego z wyjątków od tej przesłanki, wymienionych w ust. 2 tego artykułu.
Z powyższych względów Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej, że przedmiotowa regulacja prawna zawiera lukę prawną. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem, że literalna wykładania art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., prowadzi do rezultatu nie dającego się zaakceptować z punktu widzenia celu regulacji. Właśnie ze względu na cel przedmiotowej regulacji niemożliwe jest odejście od literalnego rozumienia przedmiotowego stanowiska.
W ocenie Sądu, powyższe potwierdza nowelizacja ustawy o Prokuratorii Generalnej, która weszła w życie 19 listopada 2015 r., dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635), którą unormowano w Prokuratorii Generalnej stanowisko asystenta radców. Zgodnie z art. 67 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Prokuratorii Generalnej, w brzmieniu po powyższej nowelizacji, w Prokuratorii Generalnej mogą być zatrudnieni pracownicy inni niż radcowie, w tym asystenci radców (ust. 1). Na stanowisku asystenta radcy może być zatrudniona osoba o nieskazitelnym charakterze, spełniająca warunki, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i 5 (ust. 1a). Asystent radcy wykonuje zadania związane z przygotowaniem czynności radcy w postępowaniu przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi oraz zadania z zakresu działalności administracyjnej Prokuratorii Generalnej (ust. 1b).
Znamienny jest fakt, że ustawodawca określiwszy zadania asystenta radcy, związane z przygotowaniem czynności radcy w postępowaniu przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi, które można by rozważać w kategoriach czynności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., ale i zadania z zakresu działalności administracyjnej Prokuratorii Generalnej, których do tej kategorii czynności nie można zaliczyć, nie znowelizował przedmiotowego art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b P.a., w sposób odpowiadający jego interpretacji proponowanej przez Skarżącą.
Odnosząc się do przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. c P.a., Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości zawartym w zaskarżonej decyzji. Z samego zadania leżącego w gestii Prokuratorii Generalnej, polegającego na opiniowaniu projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi oraz zatrudnienia Skarżącej na stanowisku specjalisty oraz głównego specjalisty w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie można wyprowadzić wniosku, że Skarżąca posiada wymagane na podstawie tego przepisu doświadczenie zawodowe w zakresie wykonywania, wymagających wiedzy prawniczej, czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Z zakresu obowiązków Skarżącej w Prokuratorii Generalnej nie wynika, aby ten rodzaj zadań należał do obowiązków Skarżącej.
Z omówionych powyżej powodów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszyła przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i lit. c P.a., jak również art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP. Literalne rozumienie i stosowanie przedmiotowych przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze, ze względów wskazanych powyżej, nie prowadzi do rezultatu sprzecznego z zasadą praworządności i równości wobec prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.