VI SA/Wa 485/07

VI SA/Wa 485/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
VI SA/Wa 485/07
Uzasadnienie
K. R. wniósł skargę na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu skarżącego na listę radców prawnych.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż K. R. w dniu [...] października 2006 r. złożył w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych.
Z załączonych do wniosku dokumentów wynikało, iż wnioskodawca w roku 2000 ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. W okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] listopada 2001 r. pracował w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...], a następnie w latach 2003 - 2006 odbywał aplikację prokuratorską i w październiku 2006 r. zdał egzamin prokuratorski z wynikiem ogólnym dostateczny plus. Ponadto w życiorysie wnioskodawcy zawarta była informacja, że w 2002 r. podjął staż w Kancelarii Adwokackiej adwokatów: J. S., K. G. i M. R., bez bliższych danych na ten temat.
W toku postępowania przed organem wpisowym na dzień [...] grudnia 2006 r. K. R. został zaproszony na spotkanie z Zespołem Kwalifikacyjnym Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], podczas którego odpowiadał na pytania członków Zespołu dotyczące jego działalności zawodowej i składał oświadczenia dotyczące jego wniosku o wpis na listę radców prawnych.
Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2006 r. podjęła uchwałę o odmowie wpisu K. R. na listę radców prawnych, stwierdzając, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) tj. przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż przesłanka ta dotyczy nie tylko okoliczności etycznych, ale także posiadanej wiedzy i umiejętności, które z racji wykonywania zawodu radcy prawnego mają nie mniejsze znaczenie. W sytuacji osób, które ukończyły aplikację tuż przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych i nie wykonywały nigdy zawodu prokuratora lub sędziego jedyną możliwą oceną posiadanych umiejętności (przy braku możliwości sprawdzenia wiedzy potrzebnej do wykonywania zawodu radcy prawnego) jest ocena, czy wnioskodawca po egzaminie posiadał jakikolwiek kontakt z zawodem oraz czy składając wniosek o wpis na listę radców prawnych posiada podstawową wiedzę o zawodzie radcy prawnego, jego działaniach zawodowych. Rękojmię należytego wykonywania obowiązków daje bowiem ten, wobec kogo można sformułować uzasadnione przekonanie, że te obowiązki będzie wykonywał w sposób należyty. Ocena dokonana na gruncie dostępnej Radzie wiedzy o dotychczasowej pracy wnioskodawcy daje natomiast podstawy, aby sądzić, że nie sprosta on obowiązkom jakie na nim będą ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Z przebiegu dotychczasowej kariery zawodowej wnioskodawcy jednoznacznie wynika bowiem, iż nie miał on praktycznego kontaktu ze świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy o radcach prawnych - czy też czynnościami, które chociaż w pewnym zakresie pokrywałyby się ze świadczeniem pomocy prawnej. Nie można w związku z tym uznać, że wnioskodawca spełnia przesłankę rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Fakt odbycia przez wnioskodawcę aplikacji prokuratorskiej stanowi spełnienie tylko jednej z przesłanek wpisu, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. W świetle natomiast przesłanki "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego" brak doświadczenia zawodowego wnioskodawcy stanowi istotną przeszkodę do pozytywnego załatwienia jego wniosku o wpis na listę radców prawnych. Rada na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska powołała się na orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt [...], wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt K 30/06 w przedmiocie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) oraz wcześniejszy wyrok Trybunału z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. [...] stwierdzając w konkluzji, iż nie jest możliwe wykonywanie zawodu radcy prawnego bez praktycznej znajomości obowiązujących zasad jego wykonywania. Sama znajomość prawa materialnego i procedur, poświadczona zdanym w roku 2006 egzaminem prokuratorskim nie jest natomiast wystarczająca dla wykazania, że spełniona została przesłanka "rękojmiowa" z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
W odwołaniu od tej uchwały skierowanym do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych K. R. wniósł o zmianę uchwały organu pierwszej instancji i wpisanie go na listę radców prawnych, zarzucając skarżonej uchwale obrazę art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że wnioskodawca na skutek braku doświadczenia w świadczeniu pomocy prawnej nie daje rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z naruszeniem zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji prawnej osób składających wnioski wpisowe w trybie noweli "czerwcowej" do ustawy o radcach prawnych.
W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że spełnia przesłanki z art. 24 oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, gdyż zdał egzamin prokuratorski, nigdy nie był karany sądownie ani administracyjnie, a ponadto posiada szeroką wiedzę z zakresu prawa karnego, cywilnego i administracyjnego ugruntowaną przez odbywane przez niego staże i wykonywaną pracę w organie kontroli administracji samorządowej – Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...]. Podkreślił też, że posiada stosowną praktykę w dziedzinie stosowania prawa cywilnego, karnego i gospodarczego, gdyż po zakończeniu pracy w Regionalnej Izbie Obrachunkowej podjął staż w Kancelarii Adwokackiej adwokatów S., R. i G. w okresie od 2002 r. do końca 2003 r. i od początku 2006 r. do chwili obecnej. W czasie tego stażu kompleksowo zapoznawał się z warsztatem pracy adwokata, pomagał w redagowaniu pism procesowych oraz uczestniczył w rozprawach cywilnych i karnych. Na potwierdzenie tych okoliczności załączył do odwołania kopie umów o pracę i opinię z Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...], trzy rekomendacje wystawione przez adwokatów G., S. i R. z dnia [...] lutego 2003 r. oraz pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. z Kancelarii Adwokackiej J. S., K. G..
Skarżący wskazał też, że program aplikacji prokuratorskiej obejmował znajomość wielu dziedzin prawa w tym prawa karnego, cywilnego, gospodarczego, administracyjnego i międzynarodowego. Tak więc, wbrew ustaleniom Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], daje gwarancję "prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego". Podniósł ponadto, że do wniosku załączył dokumenty zgodnie z wykazem uzyskanym w sekretariacie Rady i nikt z samorządu radcowskiego nie wezwał go do przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających przebieg jego dotychczasowej praktyki w stosowaniu prawa.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych rozpatrując odwołanie uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców w [...] podtrzymując stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wpisu z powodu niespełnienia przesłanki ustawowej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
W obszernym uzasadnieniu uchwały Prezydium Krajowej Rady przeprowadziło szeroki wywód w zakresie rozumienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych wskazując, iż w normie tej wpisano dwie niezależne od siebie przesłanki ocenne – przesłankę "subiektywną", odnoszącą się do właściwości charakteru kandydata, który zgodnie z założonym wzorcem ustawowym powinien spełniać kryterium "nieskazitelności" oraz przesłankę "obiektywną" dotyczącą takiego dotychczasowego zachowania kandydata, który daję gwarancję, że będzie w przyszłości wykonywał zawód radcy prawnego "prawidłowo", a więc zgodnie z prawem i zasadami deontologii zawodowej. Organy wpisowe oraz organ odwoławczy kierują się w związku z tym przy ocenie spełniania przez kandydatów przesłanek rękojmiowych zasadą odrębnej weryfikacji przesłanki "charakterologicznej" (nieskazitelny charakter) oraz przesłanki "zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu". Przy czym w pierwszym przypadku przedmiotem oceny są postawy kandydata weryfikowane pod kątem wzorców uczciwości, rzetelności, sumienności, odpowiedzialności, itd., natomiast w drugim przypadku przedmiotem oceny jest suma dotychczasowych zachowań, pozwalających na wydanie werdyktu z punktu widzenia obiektywnie istniejących uwarunkowań osobistych kandydata, które przekonują organ wpisowy o tym, czy daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. "Dotychczasowe zachowania" kandydata, rzutujące na pozytywną ocenę "rękojmiową", to przede wszystkim wykazanie się znajomością zasad wykonywania zawodu radcy prawnego, znajomość zasad etyki zawodowej, wymierna w dłuższym czasie praktyka zawodowa przy wykonywaniu obsługi prawnej (elementów "pomocy prawnej" w rozumieniu ustawy o radcach prawnych), które łącznie pozwalają na nabranie przekonania, że kandydat "swym dotychczasowym postępowaniem" daje wspomnianą "rękojmię".
Podkreślono jednocześnie, że ustawodawca nowelizując w 2005 r. ustawę o radcach prawnych wprowadził w art. 25 ust. 1 pkt 2 rodzaj domniemania "równowartości" wiedzy zawodowej osób "po innych egzaminach" z wiedzą egzaminowanych aplikantów radcowskich, jednak nie stwarza to automatyzmu przy dokonywaniu wpisu i nie zdejmuje z Rady OIRP obowiązku dokonywania oceny, czy kandydat "swoim zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu". Wskazano przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2006 r. (dotyczącym ustawy o adwokaturze) oraz z dnia 8 listopada 2006 r. (dotyczącym ustawy o radcach prawnych) zerwał wprost z wąskim ujęciem "rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu" wykładanej jedynie w kategoriach "etyczno-moralnych" i uznał pełną odrębność obu przesłanek ustawowych charakterologicznej "subiektywnej" i gwarancyjnej "obiektywnej". Ponadto takie rozróżnienie kryteriów oceny etyczno-moralnej i gwarancyjnej znalazło się już w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2002 r. SK 20/00.
Dokonując oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki gwarancyjnej Prezydium Krajowej Rady wskazało, iż posiada on kwalifikacje prokuratorskie, które są całkowicie odmienne od ustawowo regulowanych kwalifikacji radcowskich. Nie zdobył także wystarczającej praktycznej wiedzy w zakresie "świadczenia pomocy prawnej", ponieważ roczny okres pracy na stanowisku urzędniczym w okresie od listopada 2000 r. do listopada 2001 r. nie pozostawał w jakimkolwiek związku ze świadczeniem "obsługi prawnej". Odnośnie natomiast stażu w kancelariach adwokackich oraz załączonych na tę okoliczność dokumentów do odwołania organ wskazał, iż przedłożone trzy rekomendacje są z daty [...] lutego 2003 r., a zarówno ze względu na treść tych opinii oraz okres stażu przyjąć należy, że powstały one w związku ze staraniami wnioskodawcy o przyjęcie na aplikację prokuratorską, zatem ponowne ich wykorzystanie do starań o wpis na listę radców prawnych wypada uznać za wtórne i bezprzedmiotowe o tyle, że wystawcy rekomendacji uwypuklają zainteresowania stażysty prawem karnym. Żadna z rekomendacji nie wskazuje ponadto okresu stażu ani jego programu merytorycznego, nie można zatem stwierdzić, czy staż odbywał się łącznie we wszystkich trzech kancelariach w jednym czasie, czy też osobno. Uzupełniająca opinia z dnia [...] stycznia 2007 roku z Kancelarii Adwokackiej J. S., K. G. jedynie w sposób pobieżny stwierdza natomiast, że wnioskodawca w roku 2002 i 2003 oraz "od 2006 r. do dnia dzisiejszego" odbywa "staż w formie wolontariatu". Organ odwoławczy zakwestionował znaczenie tego dokumentu wskazując na jego ogólnikowość oraz okazjonalnych tryb wystawienia (data [...] stycznia 2007 r. tj. dzień poprzedzający przygotowanie i złożenie odwołania), jak i niezgodność stwierdzenia "ponad 3-letnie doświadczenie w stosowaniu prawa" z treścią załączonych opinii z dnia [...] lutego 2003 roku, w których nie wskazano okresu stażu oraz nie wskazano podstawy jego odbywania. Moc dowodowa powyższych opinii jest wątpliwa w ocenie organu odwoławczego także i z tego powodu, że dość dowolnie przyjęta formuła "wolontariatu" nie pozwala skonfrontować okresów faktycznego stażu, a także jego zakresu z takimi dokumentami jak np: umowa o świadczenie pracy, usług, czynności lub inna podstawa prawnego zamocowania faktu wykonywania dla kancelarii określonej pracy, lista płac ewentualnie wystawione rachunki za wykonane czynności na rzecz kancelarii, dokumenty zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, dokumenty odprowadzenia stosownych zaliczek na podatek dochodowy, itp. Za udowodniony okres pracy zawodowej wnioskodawcy jako "prawnika" można uznać więc w ocenie organu odwoławczego tylko roczny okres pracy na stanowisku urzędniczym w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w okresie XI 2000 - XI 2001, co z kolei nie ma niczego wspólnego ze świadczeniem "obsługi" prawnej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych. Organ odwoławczy podzielił w związku z tym stanowisko Rady OIRP odnośnie braku udowodnionych, wystarczających kwalifikacji wnioskodawcy do przystąpienia - z datą wpisu na listę radców prawnych - do świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu ustawy korporacyjnej.
Podkreślono przy tym, że postępowanie wpisowe ma charakter wnioskowy, a więc organ wpisowy bada sprawę w granicach przedstawionego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie dowody na okoliczność spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek "rękojmiowych" są natomiast kompletne i wystarczające dla uzasadnienia tezy o negatywnej prognozie co do możliwości dawania przez kandydata "rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego".
Organ odwoławczy uznał za niezasadne, także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady równości przez Radę OIRP w [...] wskazując, iż począwszy od wejścia w życie nowelizacji "czerwcowej" z 2005 r. ustawy o radcach prawnych - do dnia rozpatrywania przedmiotowego wniosku - podstawowym kryterium oceny "rękojmiowej" stosowanej przez organy samorządu zawodowego radców prawnych jest kryterium udowodnionej "praktycznej umiejętności wykonywania zawodu radcowskiego", a więc organy wpisowe samorządu radcowskiego jednolicie wykładały przesłanki rękojmiowe z art. 24 ustawy o radcach prawnych zarówno "przed", jak i "po" ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. R. zarzucił organowi:
obrazę art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych polegającą na błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez przyjęcie, iż nie spełnia on przesłanek do wpisania go na listę radców;
obrazę art. 32 Konstytucji RP – tj. obrazę konstytucyjnego prawa do równego traktowania wobec prawa jednostki przez organy administracji publicznej w tym wykonujące zadania powierzone z zakresu administracji organy korporacyjne tj. samorządu radcowskiego - w sytuacji gdy przepisy w sposób jasny nie budzący wątpliwości określają sytuację prawną tejże jednostki polegającą na tym, iż odmówiono mu wpisu na listę radców prawnych podczas gdy w ciągu
2006 r. na tę listę wpisano ponad 2000 osób, które zdały egzamin prokuratorski lub sędziowski niezależnie od tego, czy wykazały się praktyką stosowania prawa;
błędne przyjęcie, iż jego osoba nie spełnia przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego;
obrazę art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na tym, iż organy powołały się na przesłankę oceną braku rękojmi nie wynikającą ani z ustawy ani z rozporządzenia nie wyjaśniając dlaczego tej przesłanki nie spełnia i dlaczego właśnie do takich wniosków organy administracyjne doszły, używając ogólnikowych sformułowań i nie przedstawiając dowodów, które by uzasadniały zajęcie takiego stanowiska.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż od 10 września 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. obowiązywały przepisy dotyczące wpisywania się na listę radców prawnych osób, które tak jak on zdały egzamin prokuratorski, sędziowski, notarialny czy adwokacki. Na podstawie art. 24 i art. 25 ustawy o radcach prawnych osoby te, jeżeli przedstawiły stosowne dokumenty - w tym dokument zdania egzaminu prokuratorskiego, sędziowskiego - wpisywane były na listę radców prawnych bez konieczności odbywania praktyki w zawodzie prawnika na równi z osobami, które zdały egzamin radcowski. W 2006 r. na podstawie tych przepisów wpisano ponad 2000 osób ze zdanym egzaminem prokuratorskim, czy sędziowskim - bez konieczności odbywania praktyki.
Skarżący podniósł, iż on także złożył stosowny wniosek o wpis na listę radców prawnych podczas obowiązywania tych przepisów, tak więc nie wpisanie jego osoby na listę radców jest niezrozumiałe i krzywdzące.
Skarżący nie zgodził się z zarzutem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, że nie posiada odpowiedniej praktyki w stosowaniu prawa wskazując, iż po ukończeniu studiów od [...] listopada 2000 r. do [...] listopada 2001 r. pracował na stanowisku referenta, a później inspektora w Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Faktem notoryjnym jest natomiast, że inspektorzy Regionalnej Izby Obrachunkowej na takiej samej zasadzie jak inspektorzy NIK podczas kompleksowych kontroli sprawdzają, czy organy administracji samorządowej nie naruszają norm prawnych. Nadto przedstawił dokumenty, które świadczą, iż odbywał od początku 2002 r. do końca 2003 r. i od początku 2006 r. do dnia dzisiejszego praktykę w Kancelarii Adwokackiej s. c. J. S., K. G. i M. R.. Ponadto odbył 3-letnią aplikację prokuratorską podczas której szczegółowo zgłębił aktualnie obowiązujące przepisy prawa karnego, cywilnego, gospodarczego, administracyjnego i międzynarodowego, a egzamin prokuratorski obejmował wszystkie te dziedziny prawa.
Skarżący zarzucił, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów. Zarówno organ I, jak i II instancji orzekając w sprawie naruszyły ponadto art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekające założyły bowiem, że osoba skarżącego nie spełnia rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego kwestionując fakty przedstawione w dostarczonych dokumentach, powołując się na przesłankę ocenną, używając ogólnych sformułowań i nie konkretyzując ich.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazano, iż podstawa faktyczna odmowy wpisu w niniejszej sprawie jest ewidentna w oparciu o datę dyplomu z egzaminu prokuratorskiego i obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej kalendarz, a zatem jakiekolwiek dalsze zbieranie dowodów na okoliczność znikomego wymiaru czasowego praktyki zawodowej wnioskodawcy wydało się obu organom zbędne. Natomiast podstawowy dla wniosku wpisowego dowód, poświadczający praktykę zawodową wnioskodawcy, organ wpisowy w pełni uwzględnił, co ewidentnie wynika z treści uzasadnienia uchwał organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organ administracji II instancji rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234).
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały. W myśl art. 24 ust. 1 na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), korzysta z pełni praw publicznych (pkt 3), ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 4), jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (pkt 5), odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2.
Przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy obejmuje natomiast sytuację określoną złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem, albowiem przepis ten stanowi, iż wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny.
Rozpoznając wniosek o wpis na listę radców prawnych osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy samorząd radcowski, w ocenie Sądu może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Możliwy jest bowiem przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego, nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych do należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Należy mieć także na uwadze i uwzględniać dotychczasowe umiejętności kandydata wynikające z dotychczasowej praktyki w stosowaniu prawa, poddawać ocenie podnoszenie kwalifikacji, aktualizowanie zdobytej wiedzy, ale także uzyskane doświadczenie i dorobek zawodowy w dotychczas wykonywanym zawodzie prawniczym, z uwzględnieniem, czy polegał na stosowaniu prawa.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 w kwestii zgodności z Konstytucją art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw orzekł, że "wadą tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto – nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się o wpis na listę radców prawnych – innego niż radcowski egzaminu prawniczego. Dopuszcza to ubieganie się o wpis na listę przez osoby, które uzyskały przed wielu laty dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych i odbyły inną niż radcowska aplikację w całkowicie odmiennym systemie prawnym, bez jakiejkolwiek weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa. Nadto umożliwia dostęp do zawodu radcy osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym – profilującej umiejętności praktycznej aplikacji zakończonej egzaminem. Sytuacja ta stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu i w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 Konstytucji."
W uzasadnieniu wcześniejszego wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 dotyczącego zmian wprowadzonych do ustawy o adwokaturze Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych do należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Kwestie te winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca."
Przesłanką wydania w niniejszej sprawie uchwały odmawiającej wpisu skarżącego K. R. na listę radców prawnych było stwierdzenie, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tj. przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, gdyż nie posiada odpowiedniej praktyki w stosowaniu prawa oraz kwalifikacji do przystąpienia - z datą wpisu na listę radców prawnych - do świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu ustawy korporacyjnej.
Oceny takiej organ dokonał na podstawie przedstawionych przez skarżącego dokumentów z których wynikało, iż wnioskodawca po ukończeniu studiów na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] listopada 2001 r. pracował w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...], a następnie w latach 2003 - 2006 odbywał aplikację prokuratorską i w październiku 2006 r. zdał egzamin prokuratorski.
Skarżący na etapie postępowania odwoławczego przed Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych przedstawił ponadto dokumenty, z których wynikało, że w latach 2002 i 2003 oraz od 2006 r. do dnia dzisiejszego odbywa staż w Kancelarii Adwokackiej w formie wolontariatu.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odnosząc się do tych dokumentów załączonych do odwołania stwierdziło, iż wszystkie trzy rekomendacje wystawione przez adwokatów G., R. i S. są z daty [...] lutego 2003 r., a więc zarówno ze względu na treść tych opinii oraz okres stażu przyjąć należy, że powstały one w związku ze staraniami wnioskodawcy o przyjęcie na aplikację prokuratorską, zatem ponowne ich wykorzystanie do starań o wpis na listę radców prawnych wypada uznać za wtórne i bezprzedmiotowe o tyle, że wystawcy rekomendacji uwypuklają zainteresowania stażysty prawem karnym. Żadna z rekomendacji nie wskazuje ponadto okresu stażu ani jego programu merytorycznego, nie można zatem stwierdzić, czy staż odbywał się łącznie we wszystkich trzech kancelariach w jednym czasie, czy też osobno. Uzupełniająca opinia z dnia [...] stycznia 2007 roku z Kancelarii Adwokackiej J. S., K. G. jedynie w sposób pobieżny w ocenie organu stwierdza natomiast, że wnioskodawca w roku 2002 i 2003 oraz od 2006 r. do dnia dzisiejszego odbywa staż w formie wolontariatu. Organ odwoławczy zakwestionował znaczenie tego dokumentu podnosząc, iż dość dowolnie przyjęta formuła "wolontariatu" nie pozwala skonfrontować okresów faktycznego stażu, a także jego zakresu z dokumentami, które mogłyby te okoliczności potwierdzać.
W sytuacji jednak, gdy organ odwoławczy uznał, że informacje zawarte w przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentach (załączonych do odwołania) na okoliczność odbywanego przez niego stażu w Kancelarii Adwokackiej są zbyt lakoniczne i nieprecyzyjne, powinien zwrócić się do skarżącego lub ewentualnie bezpośrednio do wskazanej w piśmie Kancelarii Adwokackiej oraz konkretnych adwokatów, którzy wystawili rekomendacje, o udzielenie dodatkowych informacji odnośnie tego stażu, jego zakresu czasowego i merytorycznego oraz przedstawienia ewentualnych dokumentów potwierdzających odbywany przez wnioskodawcę staż. Dokładne ustalenie okoliczności związanych z odbywanym przez wnioskodawcę stażem oraz jego przebiegiem miało bowiem istotne znaczenie dla oceny, czy wnioskodawca daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego w kontekście posiadania przez niego odpowiedniej praktyki w stosowaniu prawa.
Postępowanie w sprawie wpisu na listę radców prawnych odbywa się przecież w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przy rozpoznawaniu takich spraw organy samorządu adwokackiego zarówno organ I, jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Należy w tym miejscu podzielić utrwalony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).
Jako dowolne należy w związku z tym traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych rozpoznając odwołanie K. R. w niniejszej sprawie w sposób autorytatywny zdyskredytowało okres stażu wnioskodawcy w Kancelarii Adwokackiej jako nieistotny dla jego praktyki zawodowej nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych dodatkowych dowodów oraz dokonując ustaleń nie wynikających wprost z przedstawionych przez skarżącego dokumentów.
Z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny jaką praktykę w stosowaniu prawa posiada skarżący. Zatem stwierdzenie organu odwoławczego, iż skarżący nie posiada odpowiedniej praktyki w stosowaniu prawa, w świetle art. 80 k.p.a., należy uznać za dowolne.
Z informacji przekazanych przez skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynika, że odbywał on staż w Kancelarii Adwokackiej przez cały rok 2002 oraz do października 2003 r., a następnie ponownie podjął staż w roku 2006 r. Natomiast rekomendacje zostały wystawione skarżącemu przez adwokatów G., R. i S. w związku z ubieganiem się przez niego o przyjęcie na aplikację adwokacką, a nie na aplikację prokuratorską, jak założył organ odwoławczy. Na aplikację adwokacką skarżący nie dostał się i w związku z tym przystąpił w 2003 r. do egzaminu na aplikację prokuratorską.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych rozpoznając ponownie sprawę musi więc ocenić jeszcze raz, po uprzednim uzupełnieniu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zwłaszcza dotyczącego okresu stażu wnioskodawcy w Kancelarii Adwokackiej, czy kandydat spełnia przesłankę z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod uwagę wskazane uchybienia postępowania, by w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgromadzić niezbędne dowody oraz dokonać ich oceny stosownie do art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., wydając następnie uchwałę zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.