VI SA/Wa 4535/23

VI SA/Wa 4535/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Danuta Szydłowska
Dorota Brzozowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Dorota Brzozowska (spr.) Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2023 r. nr O/KI.Z-3.4241.47.2.2023.MS w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust.
1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") z 31 marca 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] do działki o nr ewid. [...] obręb [...] K., odmówił udzielenia zezwolenia na wnioskowaną lokalizację zjazdu zwykłego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że działka o nr ewid. [...] od strony północnej przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], która wraz
z dodatkową jezdnią została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r., znak [...] o ustalenie lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji pn.: "Wylot wschodni z [...]". Decyzja ta ustaliła również przebieg i dokonała podziału nieruchomości przewidzianych pod pas drogowy drogi ekspresowej. Podział ten dotyczył również działki o nr ewid. [...], która decyzją lokalizacyjną została podzielona na działki o nr ewid. [...] i [...], z czego działka o
nr ewid. [...] stała się własnością Skarbu Państwa - w trwałym zarządzie GDDKiA. Dalej organ zwrócił uwagę, iż działka o numerze ewid. [...] miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii - ul. S., a zatwierdzone rozwiązania projektowe dla drogi ekspresowej [...] nie przewidywały innej, aniżeli przed budową drogi [...], dodatkowej obsługi komunikacyjnej do działki o nr ewid. [...].
GDDKiA dodał, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2011 r., znak [...] działka o numerze ewid. [...] została podzielona na działki o nr ewid: [...] o pow. 0,0362 ha i [...] o pow. 0,0361 ha. Zdaniem organu działka o numerze ewid. [...] na skutek ww. podziału utraciła dostęp do drogi publicznej. W księgach wieczystych urządzonych dla działek o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] K., nie zostały ujawnione służebności.
Organ podkreślił, iż stan prawny i faktyczny nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] był znany ówczesnemu właścicielowi (tj. ojcu Strony), ponieważ między innymi z jego wniosku był dokonywany podział działki pierwotnej. Z załączonego do
wniosku aktu notarialnego z 21 listopada 2017 r., Rep. [...] sporządzonego przed notariuszem L. A., wynika, iż Skarżący stał się właścicielem działki o nr ewid. [...] na podstawie umowy darowizny. W opinii organu działka ta nie posiada legalnego bezpośredniego lub pośredniego dostępu do drogi publicznej.
W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż dokonanie podziału nieruchomości gruntowej nie oznacza, ze zarządca drogi ma obowiązek zezwolenia
na lokalizację bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej do nowo wydzielonych działek, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2004 r., o sygn. akt II SA/Wa 3046/02 i II SA/Wa 3047/02.
W swoich rozważaniach GDDKiA zwrócił uwagę na istnienie alternatywnej możliwość skomunikowania przedmiotowej nieruchomości, w sposób taki jak przed realizacją drogi [...] tj., z ul S. poprzez istniejący zjazd na działkę nr ewid. [...] obręb [...] K. i przez działkę nr ewid. [...]. Jego zdaniem z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z dodatkową jezdnią zlokalizowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej wyłącznie poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy
z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowana przestrzennym (Dz. U. z
2022 r., poz. 503, z poźn. zm.), w świetle którego to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Końcowo organ wskazał, że jest na etapie opracowania dokumentacji projektowej dla zadania inwestycyjnego pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robot budowlanych dla odcinka drogi ekspresowej [...] P./M. – K. odc. K. ([...] węzeł K.) – K. (DK [...])". Z posiadanej Koncepcji Programowej oraz materiałów roboczych z opracowywanego projektu budowlanego dla ww. zadania wynika, że ul. S. oraz ul. K. nie będą ze sobą połączone odcinkiem dodatkowej jezdni. Zostaną zakończone placami do zawracania (zawrotka).
Pismem z 3 lipca 2023 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z [...] maja 2023 r. w całości,
wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu bez podstawy prawnej, brak wyjaśnienia (powołania) prawnie doniosłych powodów dla których organ wydał decyzję odmowną brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a powołanie się wybiorczo wyłącznie na jego elementy współgrające z decyzją organu (z pominięciem chociażby analizy stanu istniejącego obecnie na gruncie), brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji a oparcie się wyłącznie ogólnikowym na przywołaniu przepisów, bez wyjaśniania jakie elementy z ich treści zdaniem organu
dały podstawę prawną do wydanej decyzji ani nawet które z ustępów wskazanego artykułu organ przyjmuje;
b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość
Skrzącego nie posiadała i nie posiada "legalnego" dostępu do drogi publicznej;
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 29 ust 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i dokonanie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek, o których mowa w tym przepisie tj. lokalizacja zjazdu nie jest sprzeczna z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ani zasadami wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy, co oznacza odmowę lokalizacji zjazdu bez podstawy
prawnej;
b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360, dalej: " k.c.") oraz art. 21 ust 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia ograniczającego prawo własności Skarżącego bez podstawy prawnej i poprzez interpretację rozszerzającą przepisów dotyczących kompetencji organu publicznego prowadzącą do ich wykorzystania celem
ograniczenia prawa własności Skarżącego bez wyraźnej podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie dnia 16 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił dowody wnioskowane przez organ w postaci wniosku organu z
29 marca 2024 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych dla odcinka drogi ekspresowej [...] P./M.-K. odc. K. ([...] węzeł K.-K. (DK nr [...])" na okoliczność projektowania i realizacji inwestycji drogi ekspresowej [...] odc. K. i braku możliwości wykonania wnioskowanego zjazdu z zachowaniem warunków bezpieczeństwa; decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] lipca 2023 r. o warunkach zabudowy, z której wynika dostęp do drogi publicznej nieruchomości Skarżącego od strony ul. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenia.
W niniejszej sprawie GDDKiA odmówił Skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym
drogi ekspresowej [...] do jego działki o nr ewid. [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – (ust. 1).
Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na
lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu
na czas określony – (ust. 4).
Warunki powyższe zostały unormowane w przepisach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno -
budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczne").
Pojęcie zjazdu uregulowane zostało natomiast w przepisach u.d.p. Zgodnie z
art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4
pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu
pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch.
Stosownie § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego zjazdu zwykłego nie projektuje się z:
1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach;
2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni
zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.
Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu.
W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej:
1) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany;
2) o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany (§ 55 ust. 3).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.
z 2023 r., poz. 682), obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych
określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5 ze zm.), dotyczących:
a) nośności i stateczności konstrukcji,
b) bezpieczeństwa pożarowego,
c) higieny, zdrowia i środowiska,
d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,
e) ochrony przed hałasem,
f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,
g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;
2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:
a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,
b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;
2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu;
3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;
4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej
w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 oraz z 2018 r. poz. 1217), w tym osoby starsze;
4a) minimalny udział lokali mieszkalnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych w ogólnej liczbie lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym;
5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;
6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;
7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;
8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;
9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;
10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.
Zauważyć wypada, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie
oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i
słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek
ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21).
W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze
bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2936/19).
W niniejszej sprawie organ rozważył obie te kwestie. Zdaniem Sądu GDDKiA,
na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie ustalił istotne dla sprawy okoliczności, a następnie rozpatrzył stan faktyczny pod kątem przepisów
ustawy o drogach publicznych oraz powołanego rozporządzenia technicznego, po
czym odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] do działki Skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz z dowodu przeprowadzonego na rozprawie dnia 16 kwietnia 2024 r., wnioskiem z 29 marca 2024 r. GDDKiA wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwolenie realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowalnych dla odcinka drogi ekspresowej [...] P./M.-K. odc. K. ([...] węzeł K.) - K. (DK nr [...]).
W tym miejsc należy zaważyć, iż zgodnie z art. 18 u.d.p., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej
właściwym w sprawach dróg krajowych. Pełni funkcję zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w tym zakresie. Ponadto GDDKiA jest także głównym beneficjentem Krajowego Funduszu Drogowego. Istotą działalności zarządcy drogi jest więc podejmowanie wszelkiego rodzaju działań, by droga była wykorzystywana
zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom, przez co realizuje interes publiczny (wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2022 r., o sygn. akt II SA/Gd 594/21, LEX nr 3324978). W konsekwencji, działania służące utrzymywaniu dróg publicznych stanowią inwestycje celu publicznego w rozumieniu z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344, dalej: "u.g.n") i wymagają odwoływania
się również do tej ustawy (K. Tomaszewski, Realizacja..., s. 82–83; por. komentarz do art. 8 u.d.p.).
Działka objęta wnioskiem Skarżącego o nr ew. [...] obręb [...] K. usytuowana jest przy jezdni dodatkowej znajdującej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Pojęcie "dodatkowa jezdnia" jest unormowane w § 4 pkt 5 rozporządzenia technicznego i oznacza jezdnię niebędącą jezdnią główną ani jezdnią zbierająco-rozprowadzającą. Okoliczność, że działka Skarżącego przylega do jezdni dodatkowej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania do niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi.
Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że dodatkowa jezdnia, usytuowana
wzdłuż ww. drogi ekspresowej na wysokości nieruchomości Skarżącego zostanie przebudowana. Zdaniem Sądu, GDDKiA słusznie skonstatował, że udzielenie zezwolenia na żądany zjazd, mając na uwadze projektowane zmiany, przyczyniłoby
się do znacznego obniżenia poziomu bezpieczeństwa na wskazanym odcinku drogi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyważania interesu społecznego i interesu strony, to nieuwzględnienie interesu strony w decyzji uznaniowej jest dopuszczalne, o ile nie dochodzi do naruszenia reguł wynikających z art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie wskazał, iż interesem społecznym jest zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dokonał wyważenia sprzecznych interesów - strony i interesu społecznego, podając jako przesłanki nieuwzględnienia interesu
strony wskazane okoliczności faktyczne i prawne.
W odniesieniu do zarzutu braku badań czy ekspertyz, co do aktualnego czy potencjalnego natężenia ruchu, to na dodatkowej jezdni drogi głównej zarządca drogi nie przeprowadza Generalnego Pomiaru Ruchu, co jest logiczne z uwagi na funkcję
tej jezdni i jej lokalny charakter.
Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające
na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarządca drogi obowiązany jest działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Skoro przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby
zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, to oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Z art. 29 ust. 4 ustawy, wynika że uznanie organu podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te, o czym stanowi § 1 rozporządzenia technicznego
mają zapewnić: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i
ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania dróg publicznych.
Zdaniem Sądu planowana inwestycja uprawniała organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Organ dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę ważny interes społeczny związany z projektowaną budową
przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
i Autostrad wykazał, iż w dniu 29 marca 2024 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwolenie realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowalnych dla odcina drogi ekspresowej [...] P./M.-K. odc. K. ([...] węzeł K.) - K. (DK nr [...]). Decyzja ta wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311). Zatem ww. zamiar inwestycyjny Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie jest teoretyczny i abstrakcyjny, lecz uzyskały walor konkretności i jest na etapie procedowania przez właściwy organ.
Podkreślić zatem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Analizy wpływu ulokowania nowego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ dokonuje w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, które, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., prowadzi na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi.
Na rozprawie 16 kwietnia 2024 r. tut. Sąd przeprowadził dowód z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 20023 r., z której wynika, że działka nr ewid. [...] obręb [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z ulicy S. (droga publiczna kategorii gminnej), na warunkach, które określi Miejski Zarząd Dróg w K.. Tym samym istnienia inna możliwość dojazdu do nieruchomości Strony.
Skarżący ma prawo korzystania z uprawnień przysługujących mu względem spornej nieruchomości, jednak lokalizacja zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] podlega omówionym
powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdza ponadto, że GDDKiA nie naruszył również przepisów postępowania. Organ rozważył i uwzględnił wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik, oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych w art. 6, 7, art. 77 § 1 k.p.a., a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 §
3 k.p.a.
Należy zauważyć, iż w orzecznictwie podkreśla się, że w przypadkach
wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych nawet prawo własności nieruchomości przyległej do drogi nie ma decydującego znaczenia, gdyż własność nie jest prawem absolutnym i może doznawać wielu ograniczeń, jeśli wynikają one z przepisów prawa. Szczególnie istotne ograniczenia wynikają z zasad bezpieczeństwa drogowego, które w orzecznictwie traktowane są jako naczelne zasady mające wpływ na wyrażenie zgody na budowę zjazdów przez zarządcę drogi (por. wyroki NSA: z 10.11.2021 r., II GSK 1703/21, LEX nr 3274200; z 8.12.2021 r., II OSK 534/21, LEX nr 33331712; z 8.09.2021 r., II GSK 307/21, LEX nr 3241145). Zgodnie z 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze
społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego też nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym.
Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a"), sąd
może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu polega na zapoznaniu się sądu i stron z treścią dokumentu i odbywa się w ten sposób, że na rozprawie sąd przegląda, okazuje stronom i odnotowuje dokument (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 106). Fakt, że pełnomocnik Skarżącego nie uczestniczył w rozprawie (mimo prawidłowego zawiadomienia), na której przeprowadzono wnioskowane przez organ dowody, nie daje podstaw do ich kwestionowania ze względu na brak możliwości zapoznania się z tymi dokumentami. Przedstawione przez organ dokumenty jedynie potwierdzały ustalenia organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej
skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.