VI SA/Wa 4495/23

VI SA/Wa 4495/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Barbara Kołodziejczak-Osetek /sprawozdawca/
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 70/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-18
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1007
art. 20b, art. 20, art.m 18, art. 2, art. 18
Ustawa z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego t.j.
Dz.U. 2022 poz 1520
art. 170, art. 152, art. 179
Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2 , art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 73, art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 2023 r. nr DPG-IV.647.78.2022 w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. G. kwotę 697 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 24 października 2022 r. ukazał się na portalu internetowym onet.pl artykuł dotyczący działalności K. G. (dalej: "Skarżący", "Strona"), wskazujący na liczne nieprawidłowości występujące w działaniach doradcy restrukturyzacyjnego wykonującego obowiązki organu postępowania w postępowaniach insolwencyjnych.
W następstwie wskazanej publikacji, Minister Sprawiedliwości (dalej: "Organ")
na podstawie uprawnień wynikających z treści art. 20b ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 1007), dalej "u.l.d.r." wszczął czynności nadzorcze, które w pierwszej kolejności objęły rozpoczętą w dniu 3 listopada 2022 r. wizytację kancelarii doradcy restrukturyzacyjnego przeprowadzoną przez Służbę Nadzoru. Następnie czynności nadzorcze objęły działania podejmowane przez doradcę restrukturyzacyjnego w postępowaniach upadłościowych i restrukturyzacyjnych. Czynności kontrolne obejmowały analizę m.in. akt sądowych spraw upadłościowych. W ich toku skontrolowano 30 postępowań sądowych, w których doradca restrukturyzacyjny K. G. pełnił lub pełni funkcje organu postępowania insolwencyjnego.
W dniu 6 grudnia 2022 r. zawarta została przez Ministra Sprawiedliwości z firmą audytorską umowa o sporządzenie pisemnego autorskiego raportu, przygotowanego na podstawie kontroli przeprowadzonej w zakresie prawidłowości dokonywania rozliczeń wydatków poniesionych w trakcie prowadzenia postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych, która obejmuje 75 postępowań (49 postępowań w toku oraz 26 postępowań zakończonych). Audytor do chwili obecnej zweryfikował ok. 176 tysięcy dokumentów.
Pismem z dnia 27 października 2022 r. Służba Nadzoru zwróciła się do Skarżącego o wskazanie m.in. miejsca przechowywania dokumentacji wytworzonej w trakcie każdego z prowadzonych postępowań.
W odpowiedzi, pismem z dnia 7 listopada 2022 r. K. G. wskazał, iż dokumentacja z postępowań dotyczących następujących spółek: [...] S.A., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] S.A., [...] S.A., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] S.A., [...] Sp. z o.o. znajduje się w archiwum Krajowej Grupy Spożywczej S.A. Zakład Archiwum w Płocku, zaś dokumentacja z postępowań dotyczących spółek: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. oraz Spółdzielczego Gospodarstwa Rolnego w [...] znajdują się w Archiwum "Archiwista" Sp. z o.o. z siedzibą w Teresinie.
W dniach 16 stycznia 2023 r. i 14 marca 2023 r. Służba Nadzoru zwróciła się do przechowawcy dokumentacji - Krajowej Grupy Spożywczej Spółka Akcyjna Zakład Archiwum w Płocku o przygotowanie wykazów dokumentów przechowywanych dla podmiotów, w których Skarżący pełnił funkcję organu postępowania insolwencyjnego. Archiwum w Płocku poinformowało Służbę Nadzoru pismem z dnia 30 maja 2023 r., że dopiero w dniu 24 maja 2023 r. została przekazana do Archiwum w Płocku dokumentacja podmiotów, o które wystąpiła uprzednio Służba Nadzoru. Protokoły przekazania dokumentacji do archiwum tylko w jednym przypadku zawierały datę odbioru dokumentów przez pracownika Archiwum - 24 maja 2023 r., wszystkie zaś zawierały adnotację, że odbiór dokumentów nastąpił bez ich weryfikacji.
Służba Nadzoru w dniach 10 i 17 marca 2023 r. zwróciła do Archiwum "Archiwista" Sp. z o.o., jako przechowawcy ksiąg i dokumentów wytworzonych w postępowaniach insolwencyjnych, w których Skarżący wykonywał czynności organu postępowania, o udostępnienie wykazów dokumentów znajdujących się w zasobach archiwum na potrzeby postępowania nadzorczego. Archiwum zobowiązało się do przekazania wykazów do dnia 20 marca 2023 r., lecz w tym terminie wykazy nie zostały przekazane. W dniu 25 maja 2023 r. archiwum poinformowało Służbę Nadzoru, że dokumentacja podmiotów objętych treścią żądania, która winna być przechowywana w Archiwum w Teresinie, została dostarczona do archiwum przez pracownika kancelarii doradcy restrukturyzacyjnego K. G. dopiero w dniu 25 maja 2023 r. - w ilości odpowiadającej pojemności samochodu typu "bus".
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Minister Sprawiedliwości wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie pozbawienia doradcy restrukturyzacyjnego K. G. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego.
Następnie Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 u.l.d.r w zw. z art. 104 § 1 , art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775), dalej: "k.p.a." zawiesił K. G. prawa wynikające z licencji doradcy restrukturyzacyjnego przyznanej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2010 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. decyzji Organ wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż Skarżący wprowadził w błąd Ministra Sprawiedliwości, informując w piśmie datowanym na dzień 7 listopada 2022 r. o miejscach przechowywania dokumentacji wytworzonej toku postępowań insolwencyjnych. W odniesieniu do poddawanej kontroli dokumentacji, wskazał bowiem jako miejsca jej przechowywania archiwa w Teresinie oraz w Płocku, nie zaznaczając przy tym, że przechowywana w tych archiwach dokumentacja jest niekompletna, bądź
jej część przechowywana jest również w innym miejscu. Zdaniem Organu, poczynione w toku postępowania ustalenia wskazują na jaskrawe naruszenia nałożonego na
syndyka obowiązku minimalizacji kosztów postępowania określonego w treści art. 179 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 z późn. zm.), dalej: "Pu". W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie niezbędne jest zawieszenie doradcy restrukturyzacyjnemu K. G. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego na podstawie art. 20 ust. 2 pkt
2 u.l.d.r. Organ wskazał, ze wobec doradcy restrukturyzacyjnego zostało
wszczęte postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego
z uwagi na informacje o rażącym lub uporczywym naruszeniu przepisów
prawa w związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 2
ust. 1 lub 2 u.l.d.r. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w przedmiotowej sprawie występuje interes publiczny w wydaniu decyzji o zawieszeniu praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, bowiem dalsze pełnienie przez doradcę restrukturyzacyjnego, który poświadcza nieprawdę, funkcji pozasądowego organu postępowań insolwencyjnych stanowiłoby zagrożenie dla wartości wspólnych
dla całego społeczeństwa, tj. sprawiedliwości i zaufania do organów władzy. Jak podkreślił Organ, osoba wprowadzająca w błąd Ministra Sprawiedliwości nie spełnia wymogu rzetelności i uczciwości, niezbędnego do realizowania zadań z zakresu postępowań sądowych. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości w postępowaniach
sądowych szczególnie materializuje się potrzeba ochrony interesu publicznego, a zatem zawieszenie praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego doradcy
restrukturyzacyjnemu K. G. stało się konieczne.
Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości nr
[...] z dnia [...] czerwca 2023 r, zarzucając naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne, a przez to nieprawidłowe wyjaśnienie przez Organ stanu faktycznego sprawy oraz poprzez brak prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, przekroczenie granicy swobodnego uznania, gdyż ocena zebranego
materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie była zgodna z wymaganiami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki w szczególności poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zaistniał ważny interes publiczny, uzasadniający zawieszenie
Skarżącemu praw z przedmiotowej licencji;
2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający stronie odniesienie się do ustaleń poczynionych przez Organ, oparcie się o subiektywną ocenę dowodów nieznajdującą oparcia w faktach;
3. art. 20 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt. 6 u.l.d.r. poprzez przyjęcie,
iż Skarżący dopuścił się uporczywego lub rażącego naruszenia przepisów prawa w związku z wykonywaniem czynności syndyka oraz nadzorcy i zarządcy (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.l.d.r.) albo zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy (art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.l.d.r), co uzasadniało wszczęcie wobec Skarżącego postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego, a także w efekcie
uzasadniało zawieszenie Skarżącemu przedmiotowych uprawnień.
Mając na uwadze powyższe, Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko,
wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 oraz art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.,) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny
kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
podstawą prawną.
Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę
może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie
prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145
§ 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podejmując tę decyzję Organ dopuścił się naruszeń przepisów prawa procesowego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art.7,
art.8, art.9, art.10, art.11, art.77§ 1, art.80 oraz art.107§ 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy prawa materialnego, wyznaczające zakres postępowania dowodowego w
niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 20b ust.1 u.l.d.r. Nadzór nad działalnością osób posiadających licencję doradcy restrukturyzacyjnego sprawuje Minister Sprawiedliwości. Nadzór nie
może wkraczać w ocenę zasadności czynności wykonanych bezpośrednio na polecenie, za zezwoleniem lub zgodą sądu albo sędziego-komisarza.
Na podstawie art.20 ust.2 pkt 2 u.l.d.r. Minister Sprawiedliwości może zawiesić osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko tej osobie jest prowadzone postępowanie: w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego z przyczyn, o których mowa w art. 18 ust. 1
pkt 6, mając na uwadze potrzebę ochrony słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych lub interes publiczny.
W świetle art. 18 ust.1 pkt 6 u.l.d.r. Minister Sprawiedliwości cofa licencję doradcy restrukturyzacyjnego, w przypadku gdy osoba posiadająca licencję doradcy restrukturyzacyjnego, dopuściła się uporczywego lub rażącego naruszenia
przepisów prawa w związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2, stwierdzonego w ramach nadzoru, o którym mowa w art. 20b.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.l.d.r. licencja doradcy restrukturyzacyjnego
uprawnia do wykonywania czynności:
1) syndyka na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. póz. 1228, z późn. zm.) oraz nadzorcy i zarządcy na podstawie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1588 i 2140 oraz z 2022 r. poz. 655);
2) zarządcy w egzekucji przez zarząd przymusowy na podstawie ustawy
z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, z późn. zm. ).
Analiza powołanej regulacji wskazuje, że przesłankami zawieszenia praw
z licencji doradcy restrukturyzacyjnego są:
- wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji,
- postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji jest prowadzone z przyczyn
o których mowa w art.18 ust.1 pkt 6 u.l.d.r. tj. uporczywym i rażącym naruszeniem przepisów prawa,
- uporczywe i rażące naruszenie przepisów prawa pozostaje w
związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 u.l.d.r.
- zachodzi potrzeba ochrony słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych lub interes publiczny
- decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego zgodnie z art.20b ust.1 u.l.d.r., nie może wkraczać w ocenę zasadności czynności wykonanych bezpośrednio na polecenie, za zezwoleniem lub zgodą sądu albo sędziego-komisarza.
Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby Minister Sprawiedliwości, mógł skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art.20 ust.2 pkt 2. Zawieszenie praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego jest w tym przypadku fakultatywne, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek do zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego Minister Sprawiedliwości nie jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art.20 ust.2 pkt 2 u.l.d.r. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu zależy od uznania Organu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe zawieszenie praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego z uwagi na okoliczności sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP. Uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Obowiązkiem Organu jest rozważenie, a w konsekwencji wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, które stanowiły podstawę jej wydania. Bez względu jednak na to jaka decyzja zostanie w sprawie podjęta, obowiązkiem Organu orzekającego na podstawie art.20 ust.2 pkt 2 u.l.d.r. jest wykazanie, zaistnienia przesłanek ustawowych do zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym z bezwzględnym
poszanowaniem procedury przewidzianej w przepisach k.p.a.
W ocenie Sądu Organ nie wykazał, iż w stosunku do Strony, wskazane wyżej przesłanki do zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego zostały spełnione.
Z akt sprawy wynika, że Organ nie przeanalizował wszystkich okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z
zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące
zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt
I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny i przy nieprawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wynik poczynionych przez Organ
ustaleń faktycznych i ich ocena prawna winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art.107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to, winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym
dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy
(wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2008r., III SA/Wa 2154/07, LEX nr 468687). Uzasadnienie decyzji administracyjnej, powinno wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy
prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie decyzji powinien też cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność użytych motywów, które do tego rozstrzygnięcia posłużyły. Nie ustosunkowanie się do argumentacji i wyjaśnień
Strony narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny
wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2008 r., VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343).
Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty, powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny
kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008r., III SA/Wa 488/08, LEX nr 477477). Bez zachowania tego elementu decyzji, strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie prawne i stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie decyzji pogłębia też zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Tylko decyzja zawierająca uzasadnienie skomponowane według zasad określonych w art.107 § 3 k.p.a. będzie realizowała zasadę zaufania do organów administracji publicznej, którego istotą jest, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w procesie prowadzonym rzetelnie, a organy prowadzące ten proces są wolne od jakichkolwiek wpływów (pod. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2008r., VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasada zaufania niesie w sobie nie tylko treści normatywne, ale również daleko wykracza poza ramy prawne. Należy sądzić, iż ustawodawca, zawierając tę regułę jako drugą z kolei w k.p.a., tuż po zasadzie legalizmu i praworządności, w ten właśnie sposób chciał zwrócić uwagę na takie wartości, jak sprawiedliwość, równość podmiotów oraz poszanowanie reguł zachowań międzyludzkich, a także reguł kultury administrowania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 września 2008r., I SA/Ke 235/08, LEX nr 491325).
Kontrolowane w tej sprawie działania Organu oraz będąca ich konsekwencją zaskarżona decyzja nie spełniają wymogów stawianych przez wskazane przepisy. Analiza uzasadnienia decyzji Organu pozwala na postawienie Organowi zarzutu niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego wybiorczej oceny. Jak trafnie wskazano w skardze zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania organu i nie przywołuje żadnych dowodów na potwierdzenie stawianych Skarżącemu zarzutów. Ponadto uzasadnienie oparte zostało co do istoty w zasadzie, jedynie o treść korespondencji z archiwami, bez uwzględnienia stanowiska Strony, składającej w postępowaniu obszerne wyjaśnienia w tym zakresie. W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości, nie ustalił faktów prawotwórczych w sprawie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie cofnięcia licencji wszczęto 25 kwietnia 2023 r. opierając się na artykule prasowym i do dzisiaj mimo zebranej dokumentacji postępowanie nie zostało zakończone. W związku z podpisaną przez Ministra Sprawiedliwości w dniu 6 grudnia 2022 r. umową z Polskim Instytutem Kontroli Wewnętrznej Sp.z o.o. z siedzibą w Warszawie, Instytut ten przedstawił wstępny raport nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. zawierający sprawozdanie zebranej w sprawie Skarżącego dokumentacji w sprawach upadłościowych. Wnioski raportu z analizy postępowań insolwencyjnych prowadzonych przez doradcę restrukturyzacyjnego K. G. są jednoznaczne. W raporcie stwierdzono, iż "...w kontekście obowiązujących przepisów prawa a zwłaszcza ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego w kontekście treści zapisu art. 20 b ust 1 zd. 2 u.l.d.r. - który stwierdza, iż nadzór MS nie może jednak wkraczać w ocenę zasadności czynności wykonanych bezpośrednio na polecenie, za zezwoleniem lub zgodą sądu albo sędziego-komisarza sprawia, iż uprawnienia nadzorcze MS są bardzo ograniczone. W żadnym z kontrolowanych postępowań nie nastąpiło odwołanie K. G. z pełnionej funkcji w trybie art. 170 Pu - rażące uchybienia lub brak poprawy w wykonywaniu swoich obowiązków. Wszystkie postępowania prowadzone były pod nadzorem sędziego - komisarza. W sytuacji zatem wyznaczenia sędziego - komisarza do sprawowania nadzoru stosownie do treści art. 152 PU albo art. 19 PR uprawnienia nadzorcze MS nie mogą wkraczać w sferę decyzji doradcy restrukturyzacyjnego podejmowanych pod jego nadzorem. Każda odmowa zatwierdzenia wydatków - sporadyczna, kończyła się wpłatą do masy upadłości niezatwierdzonych wydatków. Na obecnym etapie czynności nadzorczych Służba Nadzoru nie jest uprawniona do zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1 pkt 6 u.l.d.r. albowiem wytworzone w toku prowadzonych postępowań koszty zostały zaakceptowane przez organ nadzoru - sędziego - komisarza. Dopiero fakt wykazania przez organa ścigania, iż raportowane sędziemu - komisarzowi koszty nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym stanowić będzie podstawę do zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego.
W tak istniejącym stanie prawnym postuluje się wnioski de lege ferenda:
• zmiana przepisów dotyczących sposobu wyznaczenia syndyka;
• zmiana przepisów dotyczącą definicji kosztów postępowania i sposobu ich ponoszenia - wyłączenie syndykowi możliwości ponoszenia nieograniczonych wydatków np. poprzez określenie górnej granicy kosztów postępowania upadłościowego albo określonego procentowo wskaźnika w stosunku do wielkości masy upadłości;
• zmiana przepisów dotycząca nadzoru MS nad doradcą restrukturyzacyjnym – wprowadzenie możliwości zwrócenia uwagi na popełnione uchybienia - wytyk;
• przyznanie nadzorowi MS możliwości wystąpienia z wnioskiem o odwołanie syndyka w trybie art. 170 PU;
• ograniczenie syndykowi możliwości zawierania umów cywilno - prawnych oraz zatrudniania osób wykonujących usługi na rzecz masy upadłości;
• wprowadzenie obligatoryjnego badania stanu funduszów masy upadłości przez zewnętrzny audyt;
• ścisłe uzależnienie wysokości wynagrodzenia syndyka od wielkości ponoszonych kosztów postępowania - odwrotnie - proporcjonalnie;
• wprowadzenie możliwości zmiany przez sędziego - komisarza prawomocnego postanowienia o zatwierdzeniu sprawozdania rachunkowego;
• zwiększenie nadzoru ze strony sędziego - komisarza - rozpoznanie sprawozdania po
obligatoryjnym przeprowadzeniu rozprawy z udziałem upadłego i członków RW;
• przeprowadzenie przez KSSiP dla sędziów - komisarzy szkoleń z zakresu nadzoru nad przebiegiem postępowania;
• przeprowadzenie przez KSSiP dla sędziów - komisarzy szkoleń z zakresu finansów i
rachunkowości;
• rozważenie wprowadzenia dla sędziów - komisarzy obowiązku ukończenia studiów
podyplomowych z zakresu ekonomii;
• wprowadzenie jednolitych metod ewidencjonowania i rozliczania kosztów postępowania upadłościowego na wzór KRZ;
• wprowadzenie jednolitych zasad archiwizowania dokumentów wytworzonych przez syndyka w toku postępowania upadłościowego;
• opracowanie systemowego regulaminu kontroli poszczególnych procesów ekonomicznych dla umożliwiających przeprowadzanie czynności kontrolnych z dokładnym uszczegółowieniem doradców restrukturyzacyjnych."
Z powyższego raportu sporządzonego na zlecenie Ministra Sprawiedliwości wynika, iż nie stwierdzono w stosunku do Strony naruszeń prawa, a tymbardziej uporczywego lub rażącego naruszenia prawa. W żadnym z kontrolowanych postępowań nie nastąpiło odwołanie K. G. z pełnionej funkcji w trybie art. 170 u.p.u. - rażące uchybienia lub brak poprawy w wykonywaniu swoich obowiązków. Każda odmowa zatwierdzenia wydatków - sporadyczna, kończyła się wpłatą do masy upadłości nie zatwierdzonych wydatków. Natomiast Służba Nadzoru nie jest uprawniona do zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1 pkt 6 u.l.d.r. Dopiero fakt wykazania przez organa ścigania, iż raportowane sędziemu - komisarzowi koszty nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym stanowić będzie podstawę do zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego.
Do chwili orzekania przez Sąd, żadne z przesłanek zawieszania praw z licencji doradcy restrukturacyjnego (Strony) nie zaistniały, bowiem służby nadzoru jak wskazano w raporcie, nie są uprawnione do zastosowania w sprawie art.18 ust.1 pkt 6 u.l.d.r. (uporczywe lub rażącego naruszenia przepisów prawa w związku z wykonywaniem czynności doradcy restrukturyzacyjnego) a organy ścigania nie wykazały, że raportowane sędziemu - komisarzowi koszty nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym. Wnioski de lege ferenda przedstawione w
raporcie jak nazwa wskazuje, nakreślają jedynie zmiany, jakie powinno się przeprowadzić w dotychczasowym stanie prawnym, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem Organu jest bowiem orzekanie na
podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji a nie na podstawie przepisów nieobowiązujących.
W ocenie Sądu mając na uwadze treść art.20 b u.l.d.r., uwagi Organu zawarte w decyzji, dotyczące nieprawidłowości w prowadzonych przez Stronę postępowaniach upadłościowych, Sąd w niniejszej sprawie będąc związany zgodnie z art.365 k.p.c., prawomocnymi wyrokami sądowymi zapadłymi w tych sprawach
(prowadzonymi niejednokrotnie z udziałem prokuratora), może traktować jedynie jako niewiążącą polemikę Organu z orzeczeniami zapadłymi w postępowaniach upadłościowych i restrukturyzacyjnych, prowadzonych przez Stronę a nie jako ustalenia faktyczne, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Zauważenia również wymaga, iż mimo zawiadomień o podejrzeniu popełnieniu przez Skarżącego przestępstw, żadne z nich nie doprowadziło od pażdziernia 2022 r. nawet do postawienia zarzutów karnych Stronie a postępowanie dyscyplinarne w adwokaturze, według oświadczenia pełnomocnika Strony złożonego do
protokołu, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 czerwca 2024 r., zakończyło się uniewinnieniem. Okoliczności tej nie zakwestionował obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do powołanego raportu, wykonanego przecież na zlecenie Ministra Sprawiedliwości, stanowiącego dowód w sprawie.
Organ w kontekście przesłanek określonych w art.20 ut.2 pkt 2 u.l.d.r.
dotyczących zawieszenia Stronie praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, powołał się jedynie do wątpliwej, w świetle zebranego materiału dowodowego, okoliczności wprowadzenia Ministra Sprawiedliwości w błąd co do miejsca przechowywania dokumentacji, którą zakwalifikował jako poświadczenie nieprawdy. Strona w trakcie postępowania składała wyjaśnienia w tej sprawie, tłumacząc, iż nie było to działanie zamierzone, spowodowane dużą ilością
dokumentacji i obszernością prowadzonych postępowań. Wyjaśnienia te nie spotkały się jednak z żadną reakcją dowodową Organu, a jedynie arbitralnie stwierdzono, iż doszło do poświadczenia nieprawdy. Z uwagi na powyższe nie sposób stwierdzić, że przesłanki do zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o zawieszenie praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego ustawodawca wiąże w sposób bezpośredni możliwość zawieszenie przedmiotowych uprawnień z uporczywym lub
rażącym naruszeniem przepisów prawa w związku z wykonywaniem czynności syndyka oraz nadzorcy i zarządcy. Ponadto organ zobowiązany jest wykazać,
iż za zawieszeniem praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego przemawia ochrona słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub
upadłościowych lub interesu publicznego.
W ocenie Sądu samo podanie niewłaściwego miejsca przechowywania części dokumentów zakończonych postępowań upadłościowych, nie wyczerpuje przesłanki uporczywego lub rażącego naruszenia przepisów w rozumieniu art. 18 ust.1 pkt 6 u.r.d.l., do którego odwołuje się art.20 ust.2 pkt 2 u.l.d.r., a ponadto nie jest to czynność określona w art.2 u.l.d.r. pozostająca w związku z wykonywaniem czynności syndyka jak wskazuje art. 18 ust. 1 pkt. 6 u.l.d.r. Przekazanie takiej informacji w żaden sposób nie jest związane z samym wykonywaniem czynności syndyka w ramach
prowadzonych postępowań. Tymbardziej, że trafnie podnosi Strona w skardze, iż organ zgłosił zapotrzebowanie nie na samą dokumentację postępowań ale na wykaz tych dokumentów, ze wskazaniem miejsca przechowywania. Reasumując poświadczenie nieprawdy lub świadome wprowadzenie Ministra Sprawiedliwości w błąd
przez Stronę, nie zostało na tym etapie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości udowodnione.
Natomiast co do podnoszonego naruszenia przez Skarżącego art. 179 u.p.u. w zakresie dwóch postępowań wskazanych w zaskarżonej decyzji, to jak już Sąd wskazał wyżej, stanowisko Organu, jest co do istoty wyłącznie polemiką z zatwierdzonymi przez Sąd w stosownym postanowieniu ustaleniami, co do zasadności poszczególnych wydatków, niedopuszczalną w świetle art. 20 b ust. 1 u.l.d.r. Natomiast organy
ścigania, nie wykazały jak trafnie wskazano w powołanym wyżej raporcie sporządzonym na zlecenie Ministra Sprawiedliwości, iż raportowane sędziemu - komisarzowi koszty nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym danego postępowania.
Z tych wszystkich względów nie sposób uznać, iż Organ wykazał, że zostały
spełnione przesłanki zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego tj. ochrony słusznych interesów uczestników postępowań restrukturyzacyjnych lub upadłościowych lub interesu publicznego.
Przechodząc do kolejnych nieprawidłowości, jakich dopuścił się Organ, wskazać należy, iż w ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie prowadzone jest chaotycznie, akta sprawy nie są kompletowane
chronologicznie, ale dowolnie, brak spisu akt wyszczególniającego dowody w nich zgormadzonych. Trudno więc ustalić, czy wszystkie istotne w sprawie dowody, zostały przez Organ dołączone do akt sprawy. Zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania
na zgromadzone w sprawie dowody, nie opisuje wyników przeprowadzonego postępowania, które co należy podkreślić jest jawne dla stron.
Stosowanie do art. 73 § 1. k.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, chyba, że zaistnieją, wskazane w dalszych
przepisach k.p.a ograniczenia w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie.
Ponadto zgodnie z art.79 k.p.a.: § 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w
przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.(art.11 k.p.a.). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim poprzez prawidłowe sporządzanie uzasadnień wydawanych decyzji, o czym już była mowa.
W rozpoznawanej sprawie Organ w ogóle, nie odniósł się do argumentacji Strony, z wyjątkiem zdawkowych stwierdzeń, oderwanych od okoliczności faktycznych, nie rozpatrzył wniosków dowodowych Strony, i wydał decyzję naruszając wskazane wyżej przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
W rozpoznawanej sprawie również i ten przepis został naruszony przez Organ a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że Organ nie umożliwił Stronie wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, nie wyznaczył Stronie, przed wydaniem decyzji terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. W piśmie z dnia 30 maja 2023 r.(k.2252-2232.Tom XII akt administracyjnych)
Skarżący złożył szereg wniosków dowodowych wraz z ich uzasadnieniem, odniósł się w sposób obszerny do aktualnego stanu sprawy, apelując o zapewnienie mu pełnego udziału w postępowaniu. Mimo to, Organ całkowicie pominął stanowisko oraz wnioski Skarżącego i wydał arbitralną decyzję o zawieszeniu praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego Skarżącego, co w świetle powołanych wyżej przepisów godzi w elementarne zasady postępowania dowodowego. Obowiązkiem Organu jest w każdym postępowaniu administracyjnym zebranie pełnego materiału dowodowego również tego który oferuje Strona, oraz przeprowadzenie wniosków dowodowych, które do
uzyskania dowodów w sprawie prowadzą. Organ nie jest uprawniony do wybierania dowodów według swojego uznania i ich wybiórczej oceny, a tak się stało w tej sprawie, co nie mogło spotkać się z akceptacją Sądu.
Z tych wszystkich względów, Organ zobowiązany będzie przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne w sprawie, stosując się do zasad określonych w przepisach postępowania administracyjnego w szczególności z poszanowaniem art.6, art.7, art.8, art.10. art11, art.73, art.77§ 1, art.79, art.80 oraz art.107 § 3 k.p.a., uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a oraz w zw.
z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz.1964 t.j). Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - adwokata będącego pełnomocnikiem Strony (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).