VI SA/Wa 4361/24

VI SA/Wa 4361/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Andrzej Nogal Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "WITD" lub "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] nałożył na F. S.C. karę pieniężną w wysokości dziesięciu tysięcy złotych, wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm., dalej też jako "p.r.d.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej także jako "k.p.a.") oraz ustalenia protokołu kontroli z dnia 10 czerwca 2024 roku. Jak podkreślił [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w swej decyzji, w dniu [...] czerwca 2024 r. o godzinie 1345, w miejscowości R., na ul. [...] (którego zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich w R.) zatrzymano do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M. O. Pojazdem tym podmiot F. S.C. z siedzibą: [...] 178, [...] L., wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie przejazdu Z. - R. Przewożone było 6 palet granitu. Załadowcą towaru była firma: O. Sp. z o. o. z siedzibą w R. W toku kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 11,1% w stosunku do dopuszczalnych 18 ton oraz przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu o 16,5% w stosunku do dopuszczalnych 11,5 tony. W tej sytuacji Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż podmiot F. S.C. wykonywał w dniu kontroli przewóz bez zezwolenia kategorii V, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako "GITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") wniósł M. H. (dalej także jako "Skarżący" lub "Strona") - jako współwłaściciel F. S.C. Skarżący nie zgodził się z wynikiem przeprowadzonej kontroli, w szczególności z obciążeniem go za naruszenie powstałe bezspornie z winy firmy będącej załadowcą towaru. Podkreślił, że załadowca zapewniał kierującego, iż zna parametry wagowe ładowanego granitu, wie ile dokładnie waży paleta z takim towarem i jest w stanie rzetelnie oszacować masę załadowanego towaru, jego wagę i naciski na poszczególne osie środka przewozowego. To załadowca posiadał specjalne zezwolenie na przejazd samochodów ciężarowych transportujących towar na miejsce inwestycji ulicami, na których obowiązuje ograniczenie tonażowe i to on, zdaniem Skarżącego, powinien ponosić pełną odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że zezwolenie kategorii V uprawnia do przewozu jedynie ładunku niepodzielnego, podczas gdy przedmiotem przewozu był ładunek podzielny. Tym samym nie rozumie, na podstawie jakich przesłanek organ kontrolny zmierza do ukarania go za brak zezwolenia, którego w tym wypadku uzyskać zwyczajnie nie mógł. Ponadto Skarżący podniósł, że na podstawie ustaleń tej samej kontroli doszło do nałożenia trzech kar pieniężnych w łącznej wysokości 35 000 złotych, co jest naruszeniem zakazu karania za ten sam czyn.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. o numerze [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, zgodnie z którym w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej normy w zakresie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 16,52 % i rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 13,88 %. Tym samym prawidłowo nałożono karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii V, które stosownie do treści załącznika nr 1 do p.r.d., jest wydawane na przejazd pojazdu - wyznaczona trasa przejazdu wskazana w zezwoleniu o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-IV i o naciskach osi przekraczających wielkości dopuszczalne. Stosownie z kolei do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii V: 6 000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, 10 000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% i 15 000 zł - w pozostałych przypadkach. Tym samym w niniejszej sprawie, w ocenie GITD, kara pieniężna wynosi 10 000 złotych.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. M. H. zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń a także 140 aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
Podkreślenia wymaga, że decyzja, zarówno ta wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2024 r., jak utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 roku, stanowi kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie - w postępowaniu administracyjnym. Decyzja administracyjna jest przy tym jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. W konsekwencji również prawidłowe oznaczenie strony lub stron, jest niezbędnym warunkiem jej istnienia.
Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], jako jej adresata wskazuje: F. S.C. Co więcej, także w samej treści wspomnianej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. organ ten konsekwentnie posługuje się sformułowaniami typu: "Pojazdem tym podmiot F. S.C. z siedzibą: [...] 178, [...] L., wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy...", czy też: "Na podstawie powyższego należało uznać, iż podmiot F. S.C. z siedzibą: ul. [...], [...] L., w dniu 10.06.2024r. wykonuje przewóz bez zezwolenia kategorii V". Tymczasem z uwagi na konstrukcję prawną, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników lecz wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie nabywania praw, czy zaciągania zobowiązań, w tym również w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92, wyrok SN z 28 października 2003 r. I CK 201/02; powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co istotne także w art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 236) wprost wskazano, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą (ust. 1), przy czym przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2). Z przytoczonych regulacji jasno wynika zatem, że spółki cywilne nie mają zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego, ani zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą - Prawo przedsiębiorców, są wspólnicy spółki cywilnej, to każdy z nich jako przedsiębiorca, związany umową spółki cywilnej, może występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Podmiotowość prawna w spółce cywilnej przysługuje zatem samym wspólnikom, którzy są odpowiedzialni solidarnie za jej zobowiązania oraz są uprawnieni i zobowiązani do prowadzenia jej spraw w myśl art. 864 i 865 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z z2024 roku, poz. 1061, ze zm., dalej też jako "k.c."). Przy czym, co do zasady każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki (art. 865 § 2 k.c.). Należy również zwrócić uwagę na to, że celem do jakiego wspólnicy zobowiązują się w umowie spółki dążyć w sposób w niej oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów, jest wspólny cel gospodarczy (art. 860 § 1 k.c.). Wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług (art. 861 § 1 k.c.). Z treści art. 864 k.c. wynika, że solidarna odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej odnosi się do zobowiązań spółki. Natomiast kary administracyjne nie są tymi zobowiązaniami, a spółka cywilna nie jest prawną formą działania, ale umową obligacyjną. Z tego faktu wynikają dla prawa administracyjnego określone konsekwencje, jak choćby ta, że traktowanie takiej spółki w sposób odmienny niż poszczególnego wspólnika, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Przykładowo spółka cywilna może być odrębnym podatnikiem podatku VAT, bo o tym przesądza przepis prawa. Natomiast w zakresie kar za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, takie ujmowanie spółki cywilnej jest niemożliwe, bo brak ku temu podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2019 r., sygn. II GSK 2284/17, opubl. w CBOSA).
Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, skierowana została ewidentnie do spółki cywilnej, a więc do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego. Prawidłowe oznaczenie strony w decyzji organu pierwszej instancji powinno obejmować wspólników spółki cywilnej – jako stronę. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie powoduje, że decyzja taka obarczona jest wadą materialnoprawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oznacza to, że organ zobligowany jest stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w konsekwencji błędnego potraktowania przez organ danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego, chociaż takiego statusu nie posiada oraz nie ma interesu prawnego w załatwieniu sprawy. Każdy więc przypadek nieprawidłowego ustalenia (niezależnie od przyczyny) zdolności prawnej osoby uznanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. Przy czym o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, przy jednoczesnym pominięciu rzeczywistej strony, uzasadnia w konsekwencji uruchomienie sankcji nieważności z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. (wada materialna decyzji), a nie sankcji wzruszalności podjętego rozstrzygnięcia z przyczyn natury procesowej z mocą ex nunc. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza bowiem, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699).
W realiach niniejszej sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając jako organ odwoławczy, przy rozpoznawaniu odwołania M. H. od decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na błędne oznaczenie strony w decyzji WITD, zobowiązany był wyeliminować tą decyzję z obrotu prawnego, czego jednak nie uczynił, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji (...) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy, spełniona została tym samym, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać też trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r., przy czym tenże organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną Sądu, podejmując działania w sprawie. Jednocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji sprawia, że przedwczesne stało się badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, w tym rozważanie sformułowanych w skardze zarzutów.
O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji) Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.