VI SA/Wa 409/07

VI SA/Wa 409/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Sygn. powiązane
II GSK 384/07 - Wyrok NSA z 2008-02-26
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej punktów gier oddala skargę
Uzasadnienie
Spółka z o.o. F. z siedzibą w W. przy ul. P. pismem z dnia [...] października 2006 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] ze zmianami, udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego.
Zgodnie z wnioskiem Spółki, zmiana miała polegać na wykreśleniu 45 punktów gier, na które Spółka z o.o. F. uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w ww. zakresie i wpisaniu w ich miejsce 45 nowych punktów gier, usytuowanych w lokalach, w których działalność prowadzi P. Sp. z o.o.
W piśmie z dnia [...] października 2006 r. Spółka z o.o. F. wyjaśniła, że wskazane nowe lokale, to punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W piśmie stwierdzono, że w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, brak jest przepisów uniemożliwiających prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych.
Dyrektor Izby Skarbowej w K., odmawiając dokonania zmiany w uzasadnieniu stwierdził, iż wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w art. 7 w związku z art. 3 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.
Organ I instancji wskazał, że art. 3 cytowanej ustawy stanowi zasadę, zgodnie z którą urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie podkreślił, że art. 7 ww. ustawy określa miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Na podstawie art. 7 ust. 1a urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych", przyjmowanie zaś zakładów wzajemnych -wyłącznie w "punktach przyjmowania zakładów wzajemnych" (art. 7 ust. 3).
Ponadto w art. 9 ww. ustawy zdefiniowane zostały miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier i zakładów wzajemnych, wskazujące na wyraźne rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych.
W związku z powyższym gry na automatach o niskich wygranych nie mogą być prowadzone w jednym lokalu z zakładami wzajemnymi.
Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], odmówił dokonania zmiany w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] z późniejszymi zmianami, w części dotyczącej wnioskowanej przez Spółkę zmiany punktów gier.
Od powyższej decyzji F. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. złożyła odwołanie do Ministra Finansów, w którym zarzuca organowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych) poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych.
W opinii Spółki należy stosować ścisłą wykładnię przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z których wynika, iż brak jest ustawowego wymogu aby punkt gry na automatach o niskich wygranych nie mógł być usytuowany w punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych.
Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.
Należy stwierdzić, że nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, kasyn oraz salonów gier.
Prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ww. ustawy. Artykuł 7 ust. 1 stanowi, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty oraz gier w kości dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, a gier na automatach - w kasynach gry lub salonach gier na automatach. Art. 7 ust. 1a ww. ustawy stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych.
Zgodnie z przepisem art. 30 ww. ustawy punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być zaś - jak traktuje przepis - oddalone co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Przy czym stosownie do treści art. 7 ust. 3 przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Ustawodawca, definiując w art. 9 ww. ustawy miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gry na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gry na automatach o niskich wygranych.
Przepisy powyższe należy czytać łącznie z art. 3 ustawy, na podstawie którego urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.
Dokonując analizy brzmienia wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich, jak również w innych przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne.
Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1-3) jest wyraźnym sygnałem, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Konstrukcja ta jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym, w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem.
Ustawodawca, wprowadzając wyraźny rozdział pomiędzy prowadzeniem tych aktywności, stoi również na straży stabilności sektora i interesów klientów podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne.
W związku z powyższym błędne jest założenie przyjęte przez Spółkę, że dopuszczalne jest usytuowanie punktu gier na automatach o niskich wygranych w lokalu, w którym prowadzony jest już punkt przyjmowania zakładów bukmacherskich. Bez znaczenia jest również fakt, że lokal w którym są zakłady wzajemne jest lokalem usługowym w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis art. 7 ust. 3 przedmiotowej ustawy nie dopuszcza lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów bukmacherskich.
Minister Finansów nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony - przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...].
Ustawa o grach i zakładach wzajemnych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu . Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się źródłem wielu zjawisk patologicznych.
Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. F. Sp. z o.o. wniosła za pośrednictwem Ministra Finansów skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie.
W złożonej skardze Spółka zarzuca przedmiotowej decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych) poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych.
2. naruszenie art. 155 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) przez przyjęcie założenia, "że wniosek skarżącego o zmianę punktów gier w ramach udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, nie odpowiada interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony, w sytuacji gdy z racji płynności stosunków gospodarczych (likwidacja, upadłość, zmiana siedzib i właścicieli lokali, w których usytuowane są punkty gier, (...) nie jest możliwe rozpoczęcie przez spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich punktach gier wymienionych w decyzji zezwalającej (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), a odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku o zmianę punktów negatywnie rzutuje na poziom należności publicznoprawnych odprowadzanych przez spółkę (interes społeczny) i na gospodarcze interesy spółki (słuszny interes strony)".
Rozwijając, w kontekście powyższego, argumenty wskazujące na zasadność zgłoszonych w punkcie pierwszym zarzutów Spółka stwierdziła, że:
wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych dokonana przez Ministra Finansów jest błędna. Przepisy art. 7 ust. 1a w ustawy mają na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki wymienione w innych postanowieniach tej ustawy. Jednocześnie w skardze wskazano, że art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych zawiera ustawową definicję punktu gry na automatach o niskich wygranych, a sam art. 9 ww. ustawy zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Strona powołała także Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nr FSK 1928/04 z dnia 21 czerwca 2005 r., który w ocenie Spółki podkreśla "techniczny charakter definicji pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych". Równocześnie skarżąca Spółka powołała się na wyrok NSA w Warszawie nr II SA 1260/97 z dnia 10 lutego 1998 r., który w jej ocenie podkreśla, iż "przy wykładni przepisów o grach i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą" oraz, że "fundamentalna zasada swobody działalności gospodarczej doznaje, odnośnie warunków urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, ograniczeń przewidzianych ustawą o grach i zakładach wzajemnych".
W uzasadnieniu do skargi, Spółka zauważa także, że "w odróżnieniu od salonu gier na automatach i salonu gry bingo pieniężne, ustawodawca nie przewidział, że punkt gier na automatach o niskich wygranych musi być wydzielonym miejscem". Spółka wskazuje również, że: "Brak występowania ustawowego wymogu, aby punkt gier na automatach o niskich wygranych był miejscem wydzielonym, przesądza o dopuszczalności usytuowania takiego punktu gry w lokalu, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych".
Podsumowując Skarżąca zaznaczyła, że analiza przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie pozwala na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku o dopuszczalności punktu gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych, w których przyjmowane są zakłady wzajemne, podkreślając także szczególny charakter tej ustawy i niemożliwość wykładni jej przepisów w oparciu o nieuprawnioną interpretację rozszerzającą
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że:
w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych należy stwierdzić, że nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, kasyn oraz salonów gier.
Prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ww. ustawy. Artykuł 7 ust. 1a ustawy stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast stosownie do treści art. 7 ust. 3 przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych.
Zgodnie z przepisem art. 30 ww. ustawy punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być zaś - jak traktuje przepis - oddalone co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego.
Ustawodawca, definiując w art. 9 ww. ustawy miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gry na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gry na automatach o niskich wygranych.
Powyższe przepisy należy czytać łącznie z art. 3 ustawy, na podstawie którego urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.
Należy dodać, że zgodnie z definicją zawartą w Uniwersalnym słowniku języka polskiego PWN pod redakcją profesora Stanisława Dubisza i Elżbiety Sobol, wyraz "Wyłącznie jest partykułą ograniczającą odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są wymienione, np. Poświęcili się wyłącznie nauce". Natomiast według Popularnego słownik języka polskiego Wydawnictwa Wilga: "Wyłącznie mod. - jedynie, tylko: Czytał wyłącznie kryminały".
Dokonując analizy brzmienia wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich, jak również w innych przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1-3) jest wyraźnym sygnałem, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu.
Konstrukcja przepisu jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym, w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem.
Ustawodawca, wprowadzając wyraźny rozdział pomiędzy prowadzeniem tych aktywności, stoi również na straży stabilności sektora i interesów klientów podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne.
Jest to zgodne z wyrokiem NSA w Warszawie nr II SA 1260/97 z dnia 10 lutego 1998 r., w którym Sąd stwierdził, że przy wykładni przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wyklucza to możliwość poszerzania pojęcia "gry losowej" na dziedziny inne, regulowane właściwymi dla tych dziedzin regulacjami ustawowymi, a w szczególności na działalność gospodarczą.
Ponadto w wyroku tym, NSA w Warszawie stwierdza, że każda ustawa - w założeniu ustawodawcy - ma służyć osiąganiu określonych, ważnych celów, np. społecznych, gospodarczych, finansowych, ma porządkować i regulować poszczególne obszary dziedziny życia. Dlatego też, dla wykładni przepisów prawa, istotne znaczenie ma poznanie intencji, zamierzeń i celów ustawodawcy. Odnosi się to szczególnie do tych ustaw, które regulują działalność ze styku różnych dziedzin i gałęzi prawa, bądź też zawierają normy prawne, mogące nasuwać istotne wątpliwości przy ich stosowaniu czy interpretowaniu.
Przywołany przez Stronę wyrok NSA w Warszawie nr FSK 1928/04 z dnia 21 czerwca 2005 r. pomimo, że nie dotyczy on bezpośrednio punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, ani też punktów gier na automatach o niskich wygranych, to przyjmując przez analogię wykładnię przedstawioną w tym wyroku odnoszącą się do salonu gier na automatach (art. 9 ust. 1 lit. b ustawy) do punktów przyjmowania zakładów wzajemnych (art. 9 ust. 2 ustawy) i punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 9 ust. 3 ustawy) można stwierdzić, że definicje punktów przyjmowania zakładów wzajemnych i punktów gier na automatach o niskich wygranych użyte ww. przepisach mają charakter i merytoryczny i techniczny.
Ten pierwszy oznacza wyróżnienie określonej kategorii ontologicznej i możliwie pełne odgraniczenie jej od innych kategorii, a drugi ustalenie terminu zbiorczego dla rozmaitych kategorii analitycznych, a więc po to, aby posługiwać się tym terminem w treści aktu prawnego w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń, zwiększających objętość aktu prawnego (B. Brzeziński: Szkice z wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2002, s. 39).
Tym samym ta istotna z normatywnego znaczenia różnica oznacza, że zdefiniowanie merytorycznie pojęcia punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych odnosi się wyłącznie do tych przepisów, w których ustawodawca używa powyższych określeń. W tym też znaczeniu ustawodawca przez użycie określeń punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych w sposób techniczny doprowadził do skrócenia tekstu tych przepisów.
W związku z powyższym błędne jest założenie przyjęte przez Spółkę z o.o. F., że dopuszczalne jest usytuowanie punktu gier na automatach o niskich wygranych w lokalu, w którym prowadzony jest już punkt przyjmowania zakładów bukmacherskich. Bez znaczenia jest również fakt, że lokal w którym są zakłady wzajemne jest lokalem usługowym w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Przepis art. 7 ust. 3 przedmiotowej ustawy nie dopuszcza lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów bukmacherskich.
Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja narusza również przepis art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że wniosek skarżącego o zmianę punktów gier w ramach udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, nie zasługuje w okolicznościach sprawy na uwzględnienie z racji braku interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
W skardze Spółka podkreśliła, iż Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], w myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wskazał 309 miejsc urządzania gier, w których ma być podjęta działalność przez skarżącą Spółkę oraz, że punkty te spełniają wymogi określone w przepisie art. 30 ww. ustawy. W ocenie Spółki wniosek o zmianę punktów gier w drodze zmiany ww. decyzji w sposób oczywisty odpowiada wymaganiom art. 155 k.p.a. Odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku o zmianę punktów gier zdaniem skarżącej Spółki negatywnie wpłynie na poziom uiszczonych przez nią należności publicznoprawnych (ważny interes społeczny), zaś blokowanie możliwości podjęcia działalności w proponowanych do zmiany lokalach narusza słuszny interes strony.
Uzasadniając swoje stanowisko Spółka powołała się na dwa orzeczenia NSA:
- wyrok nr III SA 1195/01 z dnia 23 stycznia 2003 r. stwierdzający, iż zawarta w przepisie art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z przepisu art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony,
- wyrok nr OSK 1746/04 z dnia 9 maja 2005 r., w którym Sąd zauważył, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ powinien przyjąć ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących tej kwestii należy podkreślić, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest szczególnym postępowaniem, mającym na celu wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może zostać w każdym czasie, za zgodą strony, zmieniona lub uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, o ile przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiemu uchyleniu, lub zmianie decyzji. Warunkiem na dokonanie powyższego przez organ jest ważny interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie w tym trybie nie może pozostać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. Na organie administracyjnym, przed wydaniem decyzji w tym trybie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy wszystkie przesłanki zarówno pozytywne jak i negatywne wskazane w tym przepisie zostały spełnione.
Ustawa o grach i zakładach wzajemnych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i często staje się źródłem wielu zjawisk patologicznych.
Zgodnie z zapisami art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W przedmiotowej sprawie przepisami szczególnymi zawierającymi warunek zmiany decyzji w przedmiocie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, których treść sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji jest art. 7 ust. 1 a, art. 9 pkt 3 oraz art. 30 ustawy.
Mając na uwadze powyższej przedstawione wyjaśnienia, w ocenie Ministra Finansów zapisy zawarte w art. 7 ust. 1a i ust. 3 ustawy są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. [...].
Reasumując, w ocenie Ministra Finansów całość zarzutów podniesionych przez Spółkę w skardze jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzja administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga F. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r., nie narusza prawa.
Na wstępie należy udzielić sobie odpowiedzi na pytanie, czy ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalająca sp. z o.o. F. z siedzibą w R. (Oddział spółki F. z siedzibą w W.) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 309 punktach na terenie woj. śląskiego, może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z żądaniem skarżącej spółki tj. poprzez wykreślenie 45 punktów gier na które spółka uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności ww. i wpisanie w ich miejsce 45 nowych punktów gier, usytuowanych w lokalach, w których działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych prowadzona jest przez P. Sp. z o.o.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 267/06 "Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 § 1 k.p.a., z której wynika, iż decyzja ostateczna, to taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z taką też decyzją (z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...]) mamy do czynienia w przypadku skarżącej. Nie jest również sporne to, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - art. 155 k.p.a. Należy zatem ustalić wzajemny zakres współoddziaływania na siebie tych dwóch przepisów.
Zanim jednak będzie mowa o wspomnianej relacji pomiędzy zacytowanymi artykułami, zwrócić należy uwagę na doniosłość przyjętej przez ustawodawcę zasady trwałości decyzji ostatecznych. Czerpie ona swoje korzenie z potrzeby zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębiania zaufania obywateli do działalności państwa (jego organów). Jakkolwiek zasada trwałości decyzji administracyjnych wzmacnia poczucie bezpieczeństwa i stabilności obrotu prawnego, nie jest jednak bezwzględna i niewzruszalna. Istnieją bowiem tryby nadzwyczajne, w ramach których trwałość ta może być przełamywana np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji, wynikający z zakazu pozostawiania w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadą nieważności. W k.p.a, można zatem odnaleźć trzy przewidziane przez ustawodawcę nadzwyczajne procedury postępowania, do których zalicza się:
1. stwierdzenie nieważności;
2. wznowienie postępowania,
3. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji w ogóle niewadliwej, ze względu na konieczność dostosowania rozstrzygnięcia do wymogów interesu publicznego lub indywidualnego.
Obrazując wzajemną współzależność zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz wskazanych wyżej trybów nadzwyczajnych można więc "trwałość" decyzji porównać do zbioru, którego granice wyznaczają ewentualne pole dla zastosowania trybów nadzwyczajnych. Jedynie w tych ramach, nakreślonych zasadą trwałości decyzji ostatecznych, można rozważać zastosowanie tych trybów. Postawić wręcz należy tezę, iż zakres stosowania trybu nadzwyczajnego jest uzasadniony zakresem decyzji ostatecznej i w nim się zawiera. Odmienne stanowisko, tj. takie, które dopuszczałoby stosowanie trybów nadzwyczajnych niejako poza granicami decyzji ostatecznej (poza zbiorem), prowadziłoby w istocie do całkowitego zniesienia zasady trwałości tych decyzji.
Nie budzi również wątpliwości, iż możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. odnosi się do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty) oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego. Pomijając dwie pierwsze okoliczności jako nie mające w niniejszej sprawie znaczenia (brak wad kwalifikowanych, brak skonsumowania decyzji), wskazać należy iż organ administracyjny udzielając zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach dysponuje luzem decyzyjnym, co do możliwości ustalenia ilości punktów, w których może być ona prowadzona. Organ bowiem, pomimo żądania wniosku, może wydać zezwolenie na mniejszą liczbę punktów niż zgłoszona. Występowanie takiego uprawnienia nie przesądza jednakże o możliwości zastosowania trybu szczególnego, przewidzianego w art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej w zakresie ilości punktów, w których działalność może być prowadzona. Uznaniowość administracyjna nie uzasadnia wyjścia, w drodze zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, poza granice wcześniej nią wyznaczone Nie mamy natomiast do czynienia z luzem decyzyjnym w zakresie ustalenia okresu, na który decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności "hazardowej" może być wydana. Stoi temu na przeszkodzie kategoryczny w swej treści art. 36 ust. 1 g.z.w., przewidujący 6 letni okres ważności zezwolenia. Nie ma przy tym znaczenia kiedy taka działalność zostanie przez uprawniony podmiot gospodarczy podjęta, jest to bowiem okoliczność faktyczna, nieistotna dla rozstrzygnięcia w momencie decydowania o wydaniu bądź odmowie wydania zezwolenia.
W kontekście powyższego dochodzimy do punktu, w którym należy odpowiedzieć na pytanie, co jest istotną, cechą (treścią) decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyznaczającą jej granice. Czy jest nią tylko określenie możliwości prowadzenia tego typu działalności na danym terenie (konkretnego województwa), czy również precyzyjne określenie ilości punktów, w których taka działalność może być prowadzona.
Zasadą jest, iż zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier lub zakładów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy g.z.w.). Przepis art. 37 g.z.w wskazuje, iż jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z jego treści wynika więc, iż elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie (i to precyzyjne) punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Treścią zezwolenia jest zatem prawo prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Uzupełnić to jednak należy stwierdzeniem, iż prawo to jest ograniczone jedynie do konkretnie wskazanych punktów (miejsc), w których działalność będzie prowadzona. Wskazanie takie stanowi zatem istotny element decyzji, wyznaczając jej granice.
W ocenie składu orzekającego nie jest do przyjęcia stanowisko skarżącej, iż istnieje możliwość dokonania zamiany punktów prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w trybie art. 155 k.p.a. Jak wyżej wskazano prawo do prowadzenia działalności w powyższym zakresie ograniczone jest w zezwoleniu do konkretnie wskazanych punktów (miejsc) prowadzenia działalności.
Art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku "przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a. będzie więc również przepis materialno-prawny, który przewiduje konkretne i sztywne wymogi dla wydania decyzji, która stała się następnie ostateczna. Innymi słowy przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a. będą przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 27, poz. 4 z 2004 r.).
Skoro jak wyżej zauważono zezwolenie jest udzielane na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w konkretnych miejscach to nie jest możliwa zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Ponadto na zakończenie należy podkreślić, że reprezentowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jest pogląd, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej".
W niniejszej sprawie niewątpliwie ulega zmianie stan faktyczny sprawy "pierwotnej". W ocenie składu orzekającego art. 155 k.p.a. miałby zastosowanie np. w przypadku wniosku o wykreślenie kilku punktów prowadzenia gier liczbowych na automatach o niskich wygranych z zezwolenia, gdyż wówczas organ działał w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Również w trybie art. 155 k.p.a. może w ocenie sądu dokonać zmiany decyzji w zakresie przedłużenia działalności na kolejne 6 lat.
Sąd zdaje sobie sprawę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne jednak z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie decyzji została utrzymana w mocy, gdyż organ choć kierując się innymi względami to jednak odmówił zmiany decyzji.
Na zakończenie należy podkreślić jeszcze raz, że:
w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż doszłoby do zmiany stanu faktycznego "sprawy pierwotnej" tj. decyzji o wydaniu zezwolenia. Skarżąca w miejsce punktów z zezwolenia, chciała wprowadzić punkty, które nie były uwzględnione w stanie faktycznym "sprawy pierwotnej", co jak wyżej wskazano nie jest dopuszczalne.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.