VI SA/WA 4049/24

VI SA/Wa 4049/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 209, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz strony skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "Przewodniczący", "Organ") z dnia [...] października 2024 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2024 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "TV Puls", "Spółka", "Koncesjonariusz") oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. odmówiono Spółce zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", polegającej na uchyleniu ram czasowych (godz. 6.00-23.00), określonych w pkt. D.4 formularza "Informacje Programowe" w celu realizacji obowiązku zapewnienia minimalnego udziału procentowego planowanych rodzajów audycji w tygodniowym czasie nadawania (dalej: "zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm., dalej: u.r.tv.") w związku z art. 104, art. 107 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
Z akt sprawy wynika, że [...] uzyskała w dniu [...] czerwca 2020 r. koncesję na kolejny okres Nr [...] (dalej również: "koncesja"), na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" (dalej: "Program").
W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. Koncesjonariusz wniósł o zmianę ww. koncesji, polegającą na uchyleniu ram czasowych (godz. 6.00-23.00) wyznaczonych dla realizacji obowiązku zapewnienia w programie minimalnego udziału procentowego planowanych rodzajów audycji w tygodniowym czasie nadawania. Uzasadniając wniosek Spółka podkreśliła, że zaistniałe w ostatnich latach okoliczności uzasadniają ponowne wystąpienie z wnioskiem o zmianę koncesji Nr [...] i wyeliminowanie z niej zapisów dotyczących przedziału czasowego. [...] zapewnił, iż charakter Programu oraz udział audycji realizujących jego uniwersalny charakter pozostanie na wysokim poziomie. W ocenie Koncesjonariusza możliwość rozpowszechniania Programu bez ograniczeń czasowych, jak to się dzieje w przypadku innych, konkurencyjnych programów telewizyjnych (charakter uniwersalny: "[...]", "[...]", "[...]"), utrudnia jego działalność biznesową na runku medialnym. Wskazał, że w pierwszych latach obowiązywania koncesji największy segment w ramach programu stanowiły audycje przeznaczone dla dzieci i młodzieży. Jednocześnie zwrócił uwagę na nacisk jaki położył na rozwój marki [...], a także na wzrastającą popularność stanowiących dla niej konkurencję platform streamingowych. W ostatnich latach Spółka dokładała wszelkich starań, by było to pasmo powszechnie rozpoznawalne, by stało się marką promującą program oraz oferowało szeroką gamę wysokiej jakości animacji. [...] podkreślił, że utrzymuje pozycję lidera w grupie dzieci w wieku 4-12 lat. Chciałby utrzymać dotychczasowy trend w programie i zamierza nadal w ofercie dziennej nadawać chętnie oglądane audycje familijne i animacje. Pozwoliłoby to pozyskać nowych odbiorców, ale także utrzymać dotychczasowych. W ocenie Koncesjonariusza kolejnym argumentem przemawiającym za zmianą są oczekiwania odbiorców. Wyniki oglądalności z ostatniego pół roku nadawania programu "[...]" dowodzą, że główną motywacją widza przy wyborze oferty kanału pozostają niezmiennie audycje dla dzieci oraz wieczorne pasma serialowo - filmowe. Ponadto nastąpił wzrost oglądalności programu po godz. 23.00. [...] podniósł, że obecny układ ramowy programu posiada bardziej zróżnicowany charakter, tj. większy udział procentowy w tygodniowym czasie nadawania mają aktualnie audycje przeznaczone dla szerokiej grupy odbiorców, w tym widowni dorosłej, a stąd wynika potrzeba emitowania ich w dogodnym dla nich czasie, tj. po godz. 23.00. Spółka wskazała, że program telewizyjny "[...]" jest emitowany 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, a obowiązek zagwarantowania udziału poszczególnych gatunków audycji telewizyjnych dotyczy jedynie pewnego wycinka czasu nadawania programu telewizyjnego. Uzasadniając wniosek Spółka powołała się również na analizy wyników oglądalności, które pokazują, że niektóre audycje telewizyjne bardziej odpowiadają widzom oglądającym telewizję w porze nocnej. Koncesjonariusz zauważył, że wyłączenie godzin przypadających pomiędzy 23.00 a 6.00 rano z mechanizmu rozliczania wymogów procentowych, odnoszących się do poszczególnych gatunków audycji działa na jego niekorzyść, a także jest nieadekwatne do jego oferty programowej. Spółka wyjaśniła, że proponowane zmiany pozwolą na większą swobodę kształtowania programu, a proponowane zmiany nie wpłynął na obecną strukturę programu telewizyjnego.
Zdaniem Koncesjonariusza, wniosek o zmianę koncesji spełnia przesłanki określone w art. 155 k.p.a., przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie, a za wnioskowaną zmianą przemawia interes społeczny, a także słuszny interes strony. Przez interes ten Koncesjonariusz rozumie zamiar kontynuowania działań Spółki, mający na celu rozbudowywanie i uatrakcyjnianie oferty programowej, a tym samym zaspokojenie potrzeb oraz oczekiwań odbiorców programu w tym zakresie.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki Przewodniczący wydał zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję Organ podkreślił, że zgodnie z zapisami obowiązującej koncesji na kolejny okres Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] jest uprawniona do rozpowszechnia drogą satelitarną oraz rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu drugiego programu telewizyjnego pod nazwą "[...]". Program ma charakter uniwersalny, tzn. powinien zawierać różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. Powinien być rozpowszechniany codziennie, przez nie mniej niż 12 godzin na dobę. Przewodniczący wskazał, że w pkt. I ppkt 4 koncesji określono, że będzie tworzony zgodnie z założeniami przedstawionymi we wniosku Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz we wniosku o zmianę koncesji z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., a także we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] września 2017 r. (formularz programowy do wniosku stanowi załącznik do koncesji) oraz na podstawie dotychczas wykonywanej koncesji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., zmienionej decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że w toku obowiązywania koncesji Nr [...] Spółka wnioskując o dokonanie zmian programowych (wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełniony pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., a także wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r., zmodyfikowany pismem z dnia [...] września 2017 r.) składała w formie załącznika do wniosku formularz "Informacje Programowe", przewidujący w pkt. D.4 ramy czasowe realizacji udziału procentowego planowanych rodzajów audycji w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00. Pkt. D.4 formularza ma następujące brzmienie: Planowane rodzaje audycji i ich minimalny udział procentowy w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00. Formularz stanowi załącznik do rozporządzenia (wzór Nr 2). Został on wprowadzony rozporządzeniem KRRiT z dnia 14 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. poz. 1443) i obowiązuje zarówno nadawców radiowych jak i telewizyjnych składających wnioski o udzielenie bądź rozszerzenie koncesji po [...] grudnia 2012 r. Organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt II GSK 34/06), zgodnie z którym "deklarowane przez wnioskodawcę zamierzenia co do programu i udziału poszczególnych rodzajów audycji odgrywają istotną rolę w procesie koncesyjnym. Informacje programowe dołączane do wniosku koncesyjnego są, wraz z innymi składnikami wniosku i załączników do niego, istotnym czynnikiem branym pod uwagę przy rozstrzyganiu przez organ koncesyjny o tym, czy dany podmiot spełnia wymagania do otrzymania koncesji, a w razie ubiegania się o koncesję więcej niż jednego wnioskodawcy - o tym, komu koncesję przyznać (...)".
Organ wskazał, że na wnioski Koncesjonariusza wydane zostały decyzje Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o zmianie zapisów programowych w koncesji Nr [...]. Zgodnie z decyzją Nr [...] 1 pkt IV ww. koncesji otrzymał brzmienie: "Program będzie tworzony zgodnie z warunkami zadeklarowanymi we wniosku o udzielenie koncesji, w części "Informacje Programowe" i w załącznikach, do których przestrzegania po uzyskaniu koncesji Koncesjonariusz się zobowiązał oraz we wniosku o zmianę koncesji z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., a także we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] września 2017 r., w części "Informacje Programowe". Przewodniczący wyjaśnił, że w wyniku decyzji ponownie uległ zmianie sposób realizacji założeń programowych przez Koncesjonariusza. [...] i tym razem wnioskowała o zmniejszenie udziału następujących rodzajów audycji w tygodniowym czasie nadawania w godz. 6.00-23.00 (nie mniej niż): film fabularny z 12% na 10%, dokument z 2% na 1,5%, audycje rozrywkowe z 9% na 7%, audycje edukacyjne z 2% na 1,5%, audycje dla dzieci i młodzieży z 25% na 11%. Łącznie deklaracje w sprawie zawartości planowanych rodzajów audycji dotyczyły 31% tygodniowego czasu nadawania w godz. 6.00-23.00 (zmniejszyły się o 19% w stosunku do decyzji Nr [...] i aż o 44% w stosunku do pierwotnych deklaracji).
Dokonując oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. Przewodniczący wyjaśnił, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony
KRRiT rozpoznając sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a., jako organ 5 administracji publicznej powinna ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. wydany w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 2043/11, LEX nr 1169357). Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a.
Przewodniczący uznał, że w świetle wymogów określonych w art. 155 k.p.a. nie budzi wątpliwości kwestia spełnienia przesłanki wyrażenia przez Stronę zgody na zmianę decyzji. Ponadto brak jest przepisów szczególnych, które mogłyby sprzeciwiać się zmianie. Jednakże w interesie społecznym leży dostęp widzów do jak najbardziej urozmaiconej oferty programowej, bowiem wyeliminowanie przedziału czasowego może spowodować przesuwanie wartościowych pozycji programowych na godziny nocne, a co za tym idzie uniemożliwianie wielu grupom odbiorców oglądania wartościowych audycji (filmów fabularnych, dokumentów czy audycji edukacyjnych).
Według KRRiT zaproponowane przez TV Puls rozwiązania w zakresie zobowiązań programowych nie koniecznie muszą prowadzić do uatrakcyjniania oferty programowej, w szczególności mogą być niezgodne z interesem tych, którzy preferują oglądanie wartościowych audycji w porze dziennej. W wyniku analizy wniosku stwierdzono, że proponowana zmiana może negatywnie wpłynąć na strukturę programu, ponieważ polega na zniesieniu przedziału czasowego przy zastosowaniu zapisu obowiązującego w koncesji, tj. program będzie: "rozpowszechniany codziennie, nie mniej niż 12 godzin na dobę" i może w ten sposób spowodować, że Koncesjonariusz będzie nadawał program ograniczony do 12 godzin z przesunięciem na godziny późniejsze. Zdaniem Organu wyeliminowanie przedziału czasowego w programie "[...]" mogłoby stać się precedensem powodującym, że inni wnioskodawcy również będą występować o podobne zmiany. Takie ramy czasowe występują w przypadku programów w multipleksie pierwszym oraz ósmym, natomiast podmioty rynkowe należy traktować jednakowo.
Organ wskazał, że dotychczasowe zmiany, które zachodziły za jego zgodą miały na celu zapewnienie większej elastyczności w zakresie budowania układu ramowego programu, wynikały ze zmian zachodzących na rynku telewizyjnym i miały pomóc w zachowaniu większej konkurencyjności oferty programowej. Jednakże . przesuwanie udziału wartościowych audycji w programie (skutek zniesienia przedziału czasowego w godz. 6.00-23.00 - tzw. prime time) może skutkować obniżeniem jakości programu, co też Organ uznał za niekorzystne dla interesu odbiorców. Organ podkreślił, że zwiększenie ilości audycji nadal nie daje gwarancji, że wartościowa oferta programowa będzie nadawana w tzw. prime timie, co byłoby zgodne z interesem odbiorcy.
Reasumując Przewodniczący uznał, że nowe okoliczności wskazane przez Koncesjonariusza za nieprzekonujące do dokonania wnioskowanych zmian.
Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodziła się Skarżąca, która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] października 2024 r., zaskarżając ją w całości. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 10, 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wyczerpującego zbadania podstawy faktycznej wniosku Skarżącego, a w szczególności pominięcie:
a) zaniechanie wezwania Skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 k.p.a.),
b) przedstawionych we wniosku szczegółowych danych dotyczących preferencji widzów, w szczególności informacji w zakresie zwiększonej oglądalności w godzinach wieczornych,
c) przedstawionych przez Skarżącego we wniosku szczegółowych informacji na temat oferty programowej Skarżącej,
d) zmian zachodzących na rynku usług medialnych - w zakresie podaży usług medialnych oraz zmieniających się preferencji odbiorców, w szczególności utraty przez telewizje widzów na rzecz platform streamingowych,
e) występującej silnej konkurencji na rynku usług medialnych i pominięcie faktu, że stacje [...], [...] i [...] nie mają w swoich koncesjach określonego przedziału czasowego na realizację udziału procentowego poszczególnych audycji,
f) konieczności dostosowania przez stacje telewizyjne oferty programowej do zmieniających się warunków świadczenia usług medialnych.
Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto [...] wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawienia wyników oglądalności audycji emitowanych przez Skarżącą na okoliczność zaistniałych zmian w oglądalności programu Skarżącej i zgodności wniosku o zmianę koncesji z interesem społecznym.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazał m.in., że Organ odmawiając Skarżącej zmiany koncesji - uzasadnił swoje stanowisko w bardzo ogólny sposób. Organ przyjął i wskazał, że proponowane przez Skarżącą zmiany "nie koniecznie muszą prowadzić do uatrakcyjnienia oferty programowej", że może to spowodować "przesuwanie udziału wartościowych audycji w programie", a także "może skutkować obniżeniem jakości programu". Odnosząc się do powyższego [...] wskazał, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Organ przyjął prezentowane stanowisko. Skarżący w swoim wniosku przedstawił szereg danych i argumentów dotyczących przemawiających za zmianą koncesji. Skarżący wskazywał m. in. na zmiany, jakie zachodzą na rynku nadawców, na utratę widzów na rzecz platform streamingowych, na rozwój pasma dziennego, jakim jest [...], a przede wszystkim na wzrost oglądalności programu Skarżącego po godz. 23.00. Co więcej, Skarżący we wniosku podnosił również, że trzy inne stacje multipleksu drugiego, których koncesje mają charakter uniwersalny, a więc [...], [...] i [...] - nie posiadają w swoich koncesjach ograniczenia w postaci określonych ram czasowych. Zdaniem Skarżącej, Organ przy wydawaniu skarżonej decyzji w ogóle nie wziął pod uwagę licznych argumentów wskazanych we wniosku. Organ w żadnym punkcie swojego uzasadnienia nie odniósł się do konkretnych argumentów i danych powołanych przez Skarżącą. Tym samym uzasadnia to stanowisko, że Organ tak naprawdę nie rozważył wniosku Skarżącej i przedstawionych przez nią argumentów, a wydana (skarżona) decyzja jest po prostu powieleniem poprzedniej z 2021 roku. Spółka zwróciła uwagę, że Organ, rozpatrując wniosek [...], skupił się wyłącznie na kwestii związanej z nadawaniem programu w porze dziennej. Pominięto natomiast zupełnie warunki, jakie obecnie panują na rynku usług audiowizualnych, zmiany, jakie na nim w ostatnich latach zachodzą, a które - niewątpliwie - przemawiają za zasadnością wniosku złożonego przez Skarżącego.
[...]wskazał, że zgodnie z badaniami za 2022 rok, korzystanie z platform streamingowych deklarowało 12,9% Polaków. Dane za 2023 rok pokazują, że jest to już 46,5% Polaków, a jeśli doliczymy do tego także [...] - jest to 73,3% Polaków. Co interesujące, oglądalność platform streamingowych wśród dzieci w wieku 4-12 lat wzrosła już do 38%. Dlatego też dla Skarżącego tak ważne jest rozwijanie pasma [...], które w ostatnim czasie bardzo odczuło "odpływ" widzów do streamingu (o czym szeroko była już mowa we wniosku o zmianę koncesji). Skarżący na wiosnę 2025 roku planuje emisję kolejnych ciekawych, ale i wartościowych audycji, które budują markę [...]. Opisując ofertę dla dorosłych Spółka wskazała, że największa oglądalność jest w późniejszych godzinach - po godz. 23.00. Powodzeniem wśród widzów cieszą się produkcje własne Skarżącego, jak serial [...], a także pasmo filmowe emitowane po godz. 23.00. Pasmo emitowane w godzinach 23.00 - 23.59 ma widownię większą od każdego z godzinnych pasm pomiędzy 6.00 a 18.00, a dla całej telewizji dla każdego z pasm pomiędzy 6.00 a 14.00. W [...] oglądalność pasma emitowanego w godzinach 23.00 - 1.59 to już 15% (we wniosku było to 11%) całodniowej oglądalności.
W ocenie Spółki Przewodniczący KRRiT przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie odniósł się do zmieniającej się specyfiki rynku medialnego. Bardzo pobieżnie jedynie przeanalizował kwestię interesu strony, a przede wszystkim interesu społecznego, nie odnosząc się w ogóle do zmian, jakie zaszły na rynku usług audiowizualnych, a przede wszystkim do konkretnych danych przytoczonych przez Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę oraz wniosek o dopuszczenie dowodów załączonych do skargi.
Pełnomocnik Organu wniósł o oddalenie skargi.
Sąd postanowił dopuścić dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm, dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Uwzględniając ww. przepisy prawa Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2024 r. w przedmiocie odmowy zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., udzielonej [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", polegającej na uchyleniu ram czasowych (godz. 6.00-23.00), określonych w pkt. D.4 formularza "Informacje Programowe" w celu realizacji obowiązku zapewnienia minimalnego udziału procentowego planowanych rodzajów audycji w tygodniowym czasie nadawania. Istota sporu sprowadza się zatem do rozsądzenia czy zaistniały przesłanki zmiany decyzji koncesyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem Spółki wniosek o zmianę decyzji zasługiwał na uwzględnienie, bowiem zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji. Organ natomiast stoi na stanowisku, iż zmianie decyzji sprzeciwia się interes społeczny.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Nie budzi wątpliwości, że możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2482/22; 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5519/21).
Co istotne, w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. następuje badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż jest poza sporem zgoda (wniosek) Koncesjonariusza na zmianę decyzji i zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przedmiotem oceny w aspekcie pozytywnego rozpatrzenia wniosku [...] była ocena czy za zmiana decyzji przemawia interes społeczny.
Sąd wskazuje, że choć przesłanka o doniosłym znaczeniu, tj. interes społeczny, która zaważyła na odmowie zmiany koncesji, w istocie w żaden sposób przez Przewodniczącego nie została zidentyfikowana na potrzeby niniejszej sprawy. W doktrynie interes publiczny rozumie się jako określoną wartość motywacyjną, wspólną dla wielu (ujętych abstrakcyjnie) podmiotów, a konkretyzującą się w razie konfliktu z przeciwstawnymi celami (interesami) prywatnymi. Z punktu widzenia natomiast jednostki interes publiczny jawi się jako kategoria zbiorcza, przeciwstawna jej interesowi indywidualnemu - i to nawet w razie, gdy ta sama jednostka również korzysta z odnośnego dobra publicznego (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 96 i n.). Interesem publicznym jest interes określonej grupy (społeczności, wspólnoty) odpowiadający potrzebom odczuwanym przez członków grupy - często jako reakcja na pojawiające się lub choćby tylko możliwe zagrożenia albo też artykułowanym przez organ publiczny w ramach jego kompetencji formalnych. Konkretyzacja tego interesu następuje zatem albo "oddolnie", albo też jest on kształtowany i wyrażany przez organ państwa, który prowadzi jego politykę w danej dziedzinie (Cz. Żuławska, w: S. Włodyka (red.), System prawa handlowego. Tom 1. Prawo handlowe - część ogólna, Warszawa 2009, s. 296). Interes publiczny jest to więc pojęcie niedookreślone, którego treść jest wyznaczana przez obowiązujące prawo, wartości przez nie realizowane, wolę polityczną i zespół odniesień pozaprawnych. Nie powinien przy tym stanowić przeciwieństwa interesu prywatnego, nie jest też sumą interesów prywatnych (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 32, 44 i n.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 publ. OSNCP 1994/9/181 stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 777/19 wyraził pogląd, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1030/19).
Jak wynika zatem z powyższego interes społeczny (publiczny) należy rozumieć jako określoną wartość motywacyjną, wspólną dla wielu (ujętych abstrakcyjnie) podmiotów, a konkretyzującą się w razie konfliktu z przeciwstawnymi celami (interesami) prywatnymi. Ponadto, wyważenie tych spornych wartości i wykazanie, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony obciąża organ administracji publicznej rozpoznający sprawę. Dodatkowo, skoro decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, to wynik takiego procesu rozumowania organu powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Należy zatem wskazać, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98; 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99).
Jest zatem oczywistym, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. Każdorazowe rozstrzygnięcie o zmianie lub odmowie zmiany przyznanego prawa (tu: zmiany koncesji), organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1403/18).
W niniejszej sprawie [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. zwróciła się do Przewodniczącego o zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Postulowana zmiana dotyczyła wyeliminowania ram czasowych (określonych w godzinach od 6:00 do 23:00) na realizację gatunkowego udziału procentowego poszczególnych audycji objętych ww. koncesją w tygodniowym czasie nadawania. Uzasadniając wniosek [...] wskazał, mi. n. na chęć utrzymania dotychczasowego trendu programu, poprzez położenie nacisku na chętnie oglądane w ofercie dziennej audycje familijne i animacje. Spółka we wniosku zaprezentowała również badania dotyczące trendów oraz oczekiwań odbiorców. Podkreślając, że postulowana zmiana nie zmierza do zmiany charakteru programu, a udział audycji realizujących uniwersalnych charakter programu pozostanie na wysokim poziomie. Podkreślił, że wnioskowana zmiana jest podyktowana oczekiwaniem widzów, jest efektem badanych przez Koncesjonariusza trendów i stanowi wyjście naprzeciw oczekiwaniom widzów.
Zatem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji winna w logiczny i precyzyjny sposób prezentować zasadność podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności, iż dokonana przez organ konkretyzacja interesu społecznego sprzeciwia się w tej konkretnej sprawie pozytywnemu załatwieniu wniosku Spółki.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych warunków. Należy zauważyć, że nie jest adekwatna do przedmiotu niniejszej sprawy dokonana przez Organ analiza stopniowych zmian koncesji (s. 9 zaskarżonej decyzji). W niniejszej sprawie rolą Przewodniczącego powinno być wyważenie wniosku Spółki w kontekście interesu społecznego. Zatem dokonując takiej analizy Organ powinien przedstawić argumentację, która z uwagi na interes społeczny przeciwstawia się likwidacji ram czasowych w tygodniowym czasie nadawania. Przede wszystkim Organ winien wskazać jakie konkretnie i z czego wynika niebezpieczeństwo obniżenia jakości lub marginalizacji niektórych gatunków (rodzajów audycji) w związku z likwidacją ram czasowych objętych decyzją koncesyjną. W ocenie Sądu nie jest wystarczające powołanie w zaskarżonej decyzji i co przemawia za negatywnym rozpatrzeniem wniosku, danych procentowych dotyczących stopniowych zmian dokonywanych w koncesji, w stosunku do pierwotnego stanu. Przede wszystkim Sąd zauważa, że przedmiotem wniosku TV Puls nie było kolejne zmniejszenie procentowego udziału audycji, co wyeliminowanie ram czasowych (określonych w godzinach od 6:00 do 23:00). Dalej Sąd zauważa, że Przewodniczący powołując się na zmniejszenie procentowego udziału audycji, w stosunku do pierwotnie zadeklarowanego, tj. z 71% do 31% w żaden sposób nie powiązał tego z interesem społecznym, a w szczególności, że doznał w ten sposób uszczerbku. Sąd wskazuje, że nie jest wystarczające przytoczenie wyłącznie danych procentowych bez jakichkolwiek rozważań, że miało lub będzie miało to negatywny wpływ na zachowanie uniwersalnego charakteru Programu. Aby Przewodniczący mógł opierać swoje stanowisko o przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dane procentowe, jako sprzeciwiające się zmianie koncesji, to winien przekonująco wykazać, że uprzednia zgoda na zmniejszenie procentowego udziału poszczególnych niekorzystnie wpłynęła na charakter Programu.
W ocenie Sądu nie spełnią także postulatu z art. 7 k.p.a. twierdzenia Organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że proponowane zmiany dotyczące wyeliminowania ram czasowych "nie koniecznie muszą prowadzić do uatrakcyjnienia oferty programowej", że może to spowodować "przesuwanie udziału wartościowych audycji w programie", a także "może skutkować obniżeniem jakości programu".
W niniejszej sprawie Koncesjonariusz wnosząc o zmianę koncesji przedstawił stosowną argumentację, powołując się na wyniki prowadzonego badania trendów i oczekiwań widzów. Zatem obowiązkiem Organu było dokonanie oceny wniosku również przez pryzmat interesu społecznego, przy czym taka ocena nie powinna być dokonywana w oderwaniu profilu programu nadawanego przez Koncesjonariusza. Sąd zauważa, że we wniosku Koncesjonariusz w szczegółowy sposób określił ofertę programową skupiającą się na najmłodszych widzach (pasmo [...]) oraz audycjach familijnych i animacjach. Spółka zwróciła również uwagę na zwiększającą się widownię po godzinie 23:00. Jednocześnie deklarując zachowanie dotychczasowego poziomu jakościowego Programu.
Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz na prawidłowości samego procesu decyzyjnego, czy nie jest on dowolny, czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy uzasadnienie decyzji jest przekonujące (por. wyrok NSA z dnia: 3 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2424/23; 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 2164/21; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2713/18). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia takich standardów, w szczególności uzasadnienie decyzji, pozbawione rzeczowej argumentacji odnoszącej się do konkretnych kwestii związanych ze zmiana koncesji. Z uwagi na powyższe wymyka się spod kontroli Sądu. Przede wszystkim brak odniesienia się do konkretnie przedstawionych przez Koncesjonariusza twierdzeń, brak przywołania kontrargumentów przemawiających za odmową zmiany koncesji, w istocie nie wskazuje w jaki sposób Przewodniczący skonkretyzował interes społeczny jako negatywną przesłankę w tej sprawie. Koncesjonariusz we wniosku wywodził, że za zmianą koncesji przemawia interes strony oraz interes społeczny – leży to w interesie jego odbiorców, co potwierdzają badania trendów i oczekiwań widzów zaprezentowane we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. W ocenie [...], ma to wynikać również z zestawienia wyników oglądalności audycji emitowanych przez Skarżącego, które Sąd dopuścił jako dowód uzupełniający.
Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że wydanie decyzji przez Przewodniczącego wymagało uprzedniego rzeczowego ustalenia, z odwołaniem się do konkretnych dowodów i twierdzeń, że zmiana koncesji naruszy interes odbiorców Programu. W zaskarżonej decyzji takiej rzeczowej analizy zabrakło. W ocenie Sądu Przewodniczący w istocie rozpoznając wniosek Spółki nie wziął pod uwagę profilu Programu. Innymi słowy, jeżeli Program skupia się na określonych audycjach i kierowany jest do określonej grupy odbiorców, to Organ powinien również rozważyć czy mimo to zachodzi niebezpieczeństwo, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, tj. mi.in. "obniżeniem jakości programu" lub przesuwaniem wartościowych audycji w programie. Zatem, uwzględniając, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, kontrola takiej decyzji jest niemożliwa, bowiem brak jest przekonującego uzasadnienia procesu decyzyjnego Przewodniczącego.
Ponownie rozpoznając sprawę Przewodniczący uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę. Przede wszystkim oceni złożony wniosek w jego całokształcie, uwzględniając również przytoczone badania dotyczące preferencji widzów. Ponownie rozpoznając sprawę Organ powinien również wziąć pod uwagę ukształtowany profil Programu. W przypadku natomiast ponownego uznania, iż brak jest podstaw do zmiany koncesji Organ powinien swoje twierdzenia rzeczowo uzasadnić. Nie jest bowiem wystarczające, aby organ państwowy jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uzasadniając tak ważne decyzje posługiwała się ogólnikami i przypuszczeniami. O ile bowiem Przewodniczący rozpoznając sprawy (jak: [...]) działa w ramach uznania administracyjnego, to nie zmienia to faktu, że taka decyzja, a w szczególności proces decyzyjny, powinien dać się skontrolować w procedurze sądowej.
Sąd nie podziela natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Taki zarzut może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony, stawiającej wskazany zarzut, należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona natomiast takiej konkretnej czynności procesowej mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia nie wskazała.
Reasumując, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były jej mankamenty procesowe, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 209, art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .