VI SA/WA 3930/23

VI SA/Wa 3930/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Szczepan Borowski /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 177, art. 191 ust. 1, art. 192
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 maja 2023 r. oznaczoną numerem [...]Minister Rozwoju i Technologii (dalej także jako: organ) działając na podstawie art. 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej także jako: u.g.n.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz.U. z 2022 r. poz. 838) odmówił nadania A.K. (dalej także jako: skarżąca) uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 23 marca 2023 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (Dz. U. z 2021 r. poz. 2006, dalej także jako: rozporządzenie), przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne skarżącej do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Egzamin pisemny polegał na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru, składającego się z 90 pytań. Z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego sporządzono protokół, z którego wynika, że skarżąca z testu uzyskała 64 punkty wobec wymaganych do złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym minimum 65 punktów na 90 możliwych do uzyskania w części pisemnej egzaminu.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. r. skarżąca wniosła ogólne uwagi do testu egzaminacyjnego, jak również sformułowała zarzuty odnośnie do pytań o nr 1, 6, 10, 13, 17, 24, 46, 59, 66 i 75. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy.
Przed wydaniem decyzji organ przesłał prof. R. C. pismo skarżącej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi przesłanej organowi w formie e-mail prof. R. C., poza ogólnymi uwagami dotyczącymi zarzutów skarżącej, odniósł się do każdego z zakwestionowanych przez nią pytań egzaminacyjnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że test przygotowany na egzamin dla kandydatów na rzeczoznawców majątkowych jest sprawdzianem wiedzy teoretycznej dotyczącej rzeczoznawstwa majątkowego, obejmującej zarówno przedmiot wyceny, jak i ekonomiczne, matematyczne i techniczne procedury określania wartości. Jest to więc wiedza wynikająca w części ze znajomości prawnych, ale także oparta na bazie literatury fachowej. Test dla rzeczoznawców majątkowych nie jest testem dla potrzeb uzyskania uprawnień z zakresu prawa, a do jego tworzenia nie mają zastosowania Zasady techniki prawodawczej, na które powołała się skarżąca w swoim stanowisku z dnia 23 kwietnia 2023 r..
Odnosząc się kolejno do zakwestionowanych pytań organ wskazał, co następuje.
Pytanie nr 1 brzmiało: W świetle przepisów techniczno-budowlanych gazomierzy nie można instalować:
Odp. a we wspólnych wnękach z licznikami elektrycznymi;
Odp. b na zewnątrz budynku, razem z kurkiem głównym instalacji gazowej;
Odp. c w odległości mniejszej w rzucie poziomym niż 1 m od palnika gazowego lub innego paleniska.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "a, b i c", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem odpowiedzi były "a" i "c".
W wyjaśnieniach do pytania wskazano, że poprawność odpowiedzi wynika z przepisu § 167 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.poz. 1225). Pytanie dotyczyło przypadków, gdy instalacja gazomierzy jest niedopuszczalna, więc nawet gdyby odpowiedź "b" została sformułowana jako cytat przepisu (§ 166 ust. 4 pkt 1b rozporządzenia), również byłaby uznana za niepoprawną. Ponadto autor opinii stwierdził, że pytania i odpowiedzi nie są cytatami przepisu prawnego, a jego interpretacją. Z tego wynika, że jeżeli kurek gazowy jest zainstalowany poprawnie zgodnie z warunkami § 159 i 160, to gazomierz może być tam instalowany.
Pytanie nr 6 brzmiało: Kotew to:
Odp. a pręt stalowy łączący elementy konstrukcyjne budynku;
Odp. b tzw. "ankra" wiążąca i wzmacniająca uszkodzone elementy konstrukcyjne;
Odp. c pręt stalowy łączący słup ze stopą fundamentową.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "a" i "c", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem były odpowiedzi "a, b i c".
Skarżąca zwróciła uwagę, że "kotew" ma wiele znaczeń oraz że w pytaniu nie precyzuje się, wedle jakiej definicji należy to słowo rozumieć.
W odniesieniu do uwag skarżącej organ wskazał, że pojęcia użyte w pytaniu są wyjaśnione w literaturze fachowej, w tym m.in. w leksykonie pojęć dla rzeczoznawców majątkowych, a także w ramach zajęć z przedmiotu "Podstawy budownictwa". Cytując "Leksykon Rzeczoznawcy Majątkowego" podał, że "pręt stalowy łączący elementy konstrukcyjne budynku, np. strop ze ścianą zewnętrzną (tzw. ankra) lub słup ze stopą fundamentową. Dzięki zakotwiczeniu przez ankry stropów drewnianych w ścianach murowanych zapewniona jest sztywność przestrzenna całego budynku. W budownictwie międzywojennym, kiedy powszechnie stosowano stropy drewniane, ankry przyjmowały różne kształty i często były widoczne na elewacji budynku". Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że kotwa (ankra) wiąże i wzmacnia uszkodzone elementy konstrukcyjne i zabezpiecza przed ich uszkodzeniem.
Pytanie nr 10 brzmiało: Próba losowa to wybrana z populacji próba tak, aby:
Odp. a każda możliwa miała taką samą szansę, że zostanie wybrana;
Odp. b zadośćuczyniła wymogom liczebności próby;
Odp. c na jej podstawie można było przeprowadzić wnioskowanie dla całej populacji.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "a, b i c", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem odpowiedzi były "a" i "c".
Odnosząc się do tego pytania Przewodniczący Komisji stwierdził, że pytanie to nie dotyczyło szkody i zadośćuczynienia za szkodę. Było to pytanie z zakresu statystyki, gdzie pojęcie "zadośćuczynienie" jest także powszechnie stosowane i rozumiane jako spełnienie określonych warunków. Sama liczebność próby, bez wprowadzenia dodatkowego warunku reprezentatywności, nie jest wystarczającym warunkiem do uznania danej próby za losową. Stąd też odpowiedź "b" była nieprawidłowa.
Pytanie nr 13 brzmiało: Zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych, amortyzacji podatkowej nie podlegają:
Odp. a prawo użytkowania wieczystego gruntów;
Odp. b lokale zaliczane do spółdzielczych zasobów mieszkaniowych;
Odp. c licencje.
Kandydatka zaznaczyła odpowiedzi "a, b i c", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie
z kluczem odpowiedzi były "a" i "b".
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących pytania nr 13 organ wskazał, że zgodnie z art. 16b ust. 1 lit c ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2587, ze zm.) amortyzacji podlegają z zastrzeżeniem art. 16c, nabyte od innego podmiotu, nadające się do gospodarczego wykorzystania w dniu przyjęcia do używania licencje - o przewidywanym okresie używania dłuższym niż rok, wykorzystywane przez podatnika na potrzeby związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą albo oddane przez niego do używania na podstawie umowy licencyjnej (sublicencji), umowy najmu, dzierżawy lub umowy określonej w art. 17a pkt 1, zwane wartościami niematerialnymi i prawnymi...". Zdaniem organu z cytowanego przepisu wynika, że "licencje generalnie podlegają amortyzacji, a dodatkowe warunki, aby amortyzacja się zaczęła to okres roku". Stąd też odpowiedź "c" nie była prawidłowa.
Pytanie nr 17 brzmiało: Wartość rynkowa nieruchomości powinna odzwierciedlać:
Odp. a typowe zachowania uczestników rynku;
Odp. b poziom cen z daty wyceny;
Odp. c stan nieruchomości z daty wyceny.
Kandydatka zaznaczyła odpowiedź "a", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem odpowiedzi były "a, b i c".
Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że całą problematykę rzeczoznawstwa majątkowego regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym w odpowiedziach są podane parametry wartości rynkowej, a nie definicje. Nie ulega wątpliwości, że podane parametry są zgodne z definicją podaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Poza tym definicje wartości rynkowej z przepisów podatkowych, nieco inaczej definiowane, także opierają się o te same parametry.
Pytanie nr 24 brzmiało: Stopa dyskontowa w podejściu dochodowym powinna uwzględniać:
Odp. a stopę zwrotu wymaganą przez nabywców nieruchomości podobnych;
Odp. b ryzyko inwestowania w wycenianą nieruchomość;
Odp. c przewidywane zmiany poziomu inflacji.
Kandydatka zaznaczyła odpowiedź "b", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem odpowiedzi były "a" i "b".
Organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021, poz. 555) dyskontowania dokonuje się na dzień określenia wartości nieruchomości przy użyciu
stopy dyskontowej. Stopa dyskontowa powinna uwzględniać stopę zwrotu wymaganą przez nabywców nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przy uwzględnieniu stopnia ryzyka inwestowania w wycenianą nieruchomość. Organ stwierdził, że pytanie dotyczące stóp opiera się głównie na literaturze przedmiotu, na podstawie której najistotniejsze uwarunkowania zostały zapisane w przepisie prawa. Podkreślił, że test z rzeczoznawstwa majątkowego nie opiera się tylko na aktach prawnych, ale także na literaturze przedmiotu.
Pytanie nr 46 brzmiało: Jakie nieruchomości wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa?
Odp. a stanowiące własność osób fizycznych jeżeli są przeznaczone na cel publiczny;
Odp. b stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa;
Odp. c wszystkie stanowiące własność Skarbu Państwa.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "b" i "c", podczas, gdy jako prawidłowe zgodnie z kluczem odpowiedzi była "b".
Wyjaśniając zastrzeżenia skarżącej organ podał, że zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z przepisu tego wynika, że nie wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa wchodzą w skład Zasobu Skarbu Państwa (nie stanowią zasobu te, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste).
Pytanie nr 59 brzmiało: Które oznaczenie pola powierzchni jest zgodne z przepisami rozporządzenia w ewidencji gruntów i budynków?
Odp. a 1,25 ha w odniesieniu do pola powierzchni działki;
Odp. b 0,4836 ha w odniesieniu do pola powierzchni działki;
Odp. c 72,30 m2 w odniesieniu do pola powierzchni użytkowej lokalu.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "b" i "c", podczas gdy prawidłowe zgodnie z kluczem były odpowiedzi "a, b i c".
Odnosząc się do zarzutu skarżącej organ powołał się na § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.), który dopuszcza taką formę zapisu, więc jest to forma przyjęta do stosowania, a zatem poprawna. Wprawdzie obwarowane jest to określonymi okolicznościami, ale pytanie nie dotyczyło warunków, jakie muszą być spełnione dla użycia takiej formy zapisu. Pytanie było sformułowane jednoznacznie – czy taka forma jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Pytanie nr 66 brzmiało:
Wskaźnik szacunkowy gruntu zadrzewionego (zadrzewienie śródpolne) w podejściu
mieszanym wyraża się w:
Odp. a dt ziarna żyta;
Odp. b m3 drewna;
Odp. c m3 So tartacznej II klasy jakości.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedzi "a" i "b", podczas gdy prawidłowa zgodnie z kluczem była odpowiedzi "a".
Organ podał, że w pytaniu wyraźnie zaznaczono, że chodzi o grunty zadrzewione (zadrzewienia śródpolne) i że pytanie dotyczy miernika, w którym wyraża się wskaźnik szacunkowy. Mierniki te wynikają z § 18 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odesłanie do wskaźnika podawanego dla gruntów ornych oznacza, że wskaźnik dla śródpolnych zadrzewień jest wyrażany w dt ziarna żyta.
Pytanie nr 75 brzmiało: Pierśnica drzewa to:
Odp. a obwód na wysokości 1,3 m;
Odp. b średnica na wysokości 1,3 m;
Odp. c promień na wysokości 1,3 m.
Skarżąca zaznaczyła odpowiedź "a", podczas gdy prawidłowa zgodnie z kluczem była odpowiedź "b".
Organ wskazał, że pierśnica jest miernikiem wykorzystywanym w opisie drzew, pozyskiwana w wyniku pomiaru średnicy drzewa na wysokości 130 cm, (do jej pomiaru jest wykorzystywana klupa - leśna suwmiarka) i nigdy nie jest definiowana jako obwód drzewa. Jest wykorzystywana w naukach i praktyce leśnej do opisu drzew i drzewostanów. W ochronie przyrody (na co powołała się skarżąca) jest wykorzystywany obwód drzewa na wysokości 130 cm (stąd niekiedy używa się pojęcia obwód pierśnicowy). Obwód i pierśnica to jednak nie to samo (różnią się o wielkość π).
W wyniku analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że skarżąca uzyskała z testu 64 punkty, a zatem nie zostały spełnione warunki określone w § 27 ust. 3 rozporządzenia. W związku z powyższym, zgodnie z § 28 rozporządzenia postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone wynikiem negatywnym. Organ wskazał, że na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia w przypadku zakończenia postępowania kwalifikacyjnego wynikiem negatywnym wydaje się decyzję odmawiającą nadania uprawnień zawodowych.
Na powyższą decyzję skargę złożyła A. K.wnosząc o ponowne przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 27 ust. rozporządzenia poprzez wadliwe sformułowanie pytań nr 1, 6, 10, 13, 17, 24, 46, 59, 66 i 75 w teście egzaminacyjnym z dnia 23 marca 2023 r., co w rezultacie nie pozwalało na jednoznaczne przyjęcie danych odpowiedzi za prawidłowe.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała szczegółowo na mankamenty zakwestionowanych przez nią pytań egzaminacyjnych. Argumenty przedstawione w skardze są tożsame z tymi, które skarżąca zawarła w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. adresowanym do organu.
Skarżąca zwróciła uwagę, że pytania nr 1,6, 10, 13, 17, 24, 46, 59, 66 i 75 stanowią modyfikację aktów prawnych, a przytoczone w części nie oddają swojego sensu bądź ten sens jest interpretacją autora pytań egzaminacyjnych. Ponadto pytania stanowią definicje bez podania źródła, gdy tych definicji, jak i źródeł, jest kilka oraz są one różne.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego egzaminów prawniczych skarżąca stwierdziła, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o uprawnienia ministerialne, podobnie jak test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację notarialną, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań, na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadaje Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego osobom, które spełniły wymogi określone w art. 177 u.g.n. (art. 191 ust. 1 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 177 ust. 1 pkt 6 u.g.n. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadaje się osobie fizycznej, która (m.in.) przeszła z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w tym złożyła egzamin przyznający uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. Spełnienie wymogów, o których mowa w art. 191 ust. 1, stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej także jako: PKK) w postępowaniu kwalifikacyjnym (art. 191 ust. 3 u.g.n.).
Szczegółowe kwestie dotyczące postępowania kwalifikacyjnego zostały określone w rozporządzeniu z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie z § 23 rozporządzenia postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich (etap wstępny) PKK ustala, czy kandydat na rzeczoznawcę majątkowego spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w tym sprawdza, czy przedłożone projekty operatów szacunkowych spełniają wymagania określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną.
Zgodnie z § 27 ust. 1-3 rozporządzenia część pisemna trwa 90 minut i polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Zakres merytoryczny pytań obejmuje zagadnienia określone w przepisach dotyczących minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 826 ze zm.). Za każdą prawidłową odpowiedź w teście przyznaje się 1 punkt, przy czym za prawidłową uznaje się odpowiedź wskazującą wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe. Za odpowiedź nieprawidłową lub brak odpowiedzi nie przyznaje się punktu. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali z testu co najmniej 65 punktów. Natomiast według § 28 rozporządzenia, w razie nieuzyskania przez kandydata z części pisemnej egzaminu odpowiedniej liczby punktów określonej w § 27 ust. 3, a także w przypadkach wymienionych w § 26 ust. 5, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym.
We wniesionej w niniejszej sprawie skardze skarżąca zakwestionowała przede wszystkim poprawność pytań egzaminacyjnych przygotowanych przez PKK, wskazując przy tym, że wymienione przez nią pytania i odpowiedzi oznaczone w teście egzaminacyjnym numerami 1, 6, 10, 13, 17, 24, 46, 59, 66 i 75 zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niepozwalający na wybranie prawidłowych odpowiedzi spośród przygotowanych przez autora testu wariantów.
Wobec tego należy zwrócić uwagę, że w świetle powołanych na wstępie przepisów regulujących ustrój i właściwość sądów administracyjnych, sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując decyzję o odmowie przyznania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości uprawniony jest przede wszystkim do zbadania, czy postępowanie kwalifikacyjne i późniejsze postępowanie przed organem przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Niezależnie od tego w orzecznictwie przyjmuje się, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają także zarzuty skargi dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 735/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 910/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). O konieczności zbadania przez sąd testu pod względem merytorycznym NSA wypowiedział się również w wyroku z dnia 23 września 2003 r., stwierdzając, że regulacja przewidziana w art. 192 zd. 2 u.g.n. ma zapewnić właściwą ochronę interesów strony, zdyskwalifikowanej jako osoba mająca uzyskać uprawnienie do wykonywania zawodu pośrednika nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2394/01). Aczkolwiek NSA pogląd ten wyraził w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, to jest on aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż rozdział 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestię nadawania uprawnień i licencji zawodowych m.in.: w zakresie szacowania wartości nieruchomości.
Minister w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami zobowiązany jest więc zbadać zgodność z prawem przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego i jego wynik.
PKK nie jest organem administracji publicznej. Z uwagi na fakt, że do jej zadań należy przeprowadzenie egzaminu zawodowego, a postępowanie przed nią nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdowałyby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, kontrolna rola Ministra, który został upoważniony przez ustawodawcę do nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości bądź wydania decyzji o odmowie ich nadania, nie może sprowadzać się do zwrócenia się do Komisji o wydanie opinii w sprawie, a następnie do automatycznego przyjęcia tego stanowiska jako prawidłowego. Kontrola taka powinna również obejmować poprawność formalną pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi. Nie może być ona iluzoryczna, a z uzasadnienia decyzji musi wynikać, że organ ocenił stanowisko PKK, a nie wyłącznie przytoczył przedstawione mu argumenty. Fakt, że w świetle art. 191 ust. 3 u.g.n. spełnienie wymogów warunkujących nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, nie zwalnia Ministra przy podejmowaniu decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych z obowiązku zbadania, czy postępowanie kwalifikacyjne i jego wynik są zgodne z przepisami tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 18/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra powinno spełniać standardy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że, jak wynika z akt administracyjnych, na skutek pisma skarżącej z dnia 13 kwietnia 2023 r. adresowanego do organu, w którym zakwestionowała ona wymienione pytania egzaminacyjne, pracownik (główny specjalista) Zespołu Uprawnień Zawodowych w Departamencie Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Rozwoju i Technologii niepodpisanym pismem (e-mail z dnia 26 kwietnia 2023 r.) przekazał pismo skarżącej na adres poczty elektronicznej prof. R. C., z prośbą o odniesienie się do kwestionowanych pytań. W odpowiedzi prof. R. C. przesłał w dniu 8 maja 2023 r. niepodpisane pismo (e-mail) pt. "Wyjaśnienia dla Pani A. K.", w którym odniósł się merytorycznie kolejno do zarzutów skarżącej, wskazując podstawę prawną zakwestionowanych pytań i wyjaśniając prawidłowe odpowiedzi w odniesieniu do pytań pozaprawnych. Z akt sprawy nie wynika natomiast, w jakim trybie organ zwrócił się do prof. R. C. o opinię w sprawie ani w jakim charakterze on wystąpił (z metryki akt administracyjnych wynika, że prof. R. C. jest Przewodniczącym PKK). Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "w związku z pismem skarżącej z dnia 13 kwietnia 2023 r. Przewodniczący PKK na podstawie § 17 pkt 5 i 6 rozporządzenia dokonał kontroli wyniku postępowania kwalifikacyjnego uzyskanego przez skarżącą w dniu 23 marca 2023 r."
Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie przytoczenie stanowiska prof. R. C., a wobec tego, że przedstawiona przez niego "opinia" nie została podpisana (ani podpisem ręcznym ani elektronicznym), jak też nie zawiera określenia charakteru, w jakim tych wyjaśnień udzielił autor opinii, nie sposób ustalić, czy organ w zaskarżonej decyzji stanowisko prof. R. C. prezentuje jako własne, czy też w pełni podzielił stanowisko Przewodniczącego PKK. Wątpliwa wydaje się natomiast możliwość dopuszczenia w postępowaniu dowodowym niepodpisanego dokumentu, w szczególności, że ma on w sprawie znaczenie fundamentalne. Niepodpisana opinia nie stanowi dokumentu, można ją traktować ewentualnie jako projekt. Kwestia oryginalności dokumentu jest również istotna nie tylko z przyczyn formalnych.
Stąd też w ocenie Sądu organ nie mógł w zaskarżonej decyzji powoływać się na pismo (e-mail) prof. R. C.., jako na opinię Przewodniczącego PKK, albowiem z akt sprawy nie wynika, że organ zwrócił się formalnie do PKK bądź do Przewodniczącego PKK o opinię w sprawie zarzutów skarżącej, dotyczących egzaminu pisemnego w ramach postępowania o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W literaturze wskazuje się, że "postępowanie kwalifikacyjne jest wplecione w postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych prowadzone przez właściwego ministra, który jako właściwy organ stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna stanowi aparat pomocniczy ministra w wykonywaniu jego funkcji jako organu przyznającego uprawnienia zawodowe" (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 191.).
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 191 i następne u.g.n.) postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej toczy się w dwóch etapach. Pierwszy stanowi domenę PKK, która przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś etapie organ centralny, w oparciu o stanowisko Komisji, które ma charakter wiążący, nadaje licencję zawodową lub wydaje decyzję odmawiającą jej nadania. Oznacza to, że podstawowe znaczenie w tym postępowaniu ma wynik egzaminu, który ma charakter egzaminu państwowego, uprawniającego do prowadzenia w sposób legalny określonej działalności.
Rolą sądu administracyjnego, jak wspomniano, nie jest ponowna ocena testu egzaminacyjnego, a jedynie kontrola legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie sprawdza, czy PKK prawidłowo oceniła egzamin, lecz czy właściwy Minister przy współudziale Komisji we właściwy sposób odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Aby kontrola sądowa mogła mieć charakter rzeczywisty, konieczne jest, by w aktach sprawy znajdował się wzorzec poprawnych odpowiedzi wraz z przepisami stanowiącymi ich podstawę (w odniesieniu do pytań o prawo) lub wraz ze wskazaniem na konkretne pozycje w literaturze fachowej (w odniesieniu do pytań pozaprawnych). W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się wyłącznie klucz odpowiedzi na pytania bez wskazania źródła odpowiedzi. Co prawda organ przedstawił stanowisko odnośnie do każdego z pytań zakwestionowanych przez skarżącą, jednak nie sposób przyjąć, że na podstawie tych wyjaśnień możliwe jest zajęcie przez Sąd stanowiska, czy wszystkie pytania zostały sformułowane w prawidłowy sposób tj. taki, który umożliwiał osobie zdającej egzamin udzielenie jednoznacznej odpowiedzi.
Odnosząc się do pytań numer 1 (gdzie nie można instalować gazomierzy w świetle przepisów techniczno-budowlanych), 10 (dotyczącego próby losowej), 24 (dotyczyło stopy dyskontowej w podejściu dochodowym), 46 (definicja nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa), 59 (oznaczenie pola powierzchni nieruchomości w ewidencji gruntów) i 66 (zadrzewienie śródpolne), których odpowiedzi wynikały z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, organ wskazał na konkretne przepisy prawa, z których w sposób bezsprzeczny wynika, że zdająca mogła udzielić wyłącznie odpowiedzi wynikających z klucza. Każda inna odpowiedź byłaby błędna.
Pytania oznaczone numerami 6 i 75 dotyczyły wiedzy branżowej. W przypadku pytania numer 6, w którym sprawdzano znajomość przez egzaminowanego terminu "kotew", organ wyjaśniając zagadnienie odniósł się do konkretnej pozycji w literaturze przedmiotu tj. do Leksykonu Rzeczoznawcy Majątkowego. W pytaniu numer 75 organ sprawdzając znajomość terminu "pierśnica drzewa" odniósł się natomiast do definicji funkcjonującej w nauce i praktyce leśnej. Wyjaśnienia odnoszące się do tych dwóch pytań są wyczerpujące i pozwalają na ich kontrolę przez sąd administracyjny.
Wyjaśnienia organu, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące powyższych pytań (nr 1, 6, 19, 24, 46, 59, 66 i 75) zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Minister wskazał na materiał źródłowy stanowiący podstawę tychże pytań, a przytoczona w tym zakresie argumentacja nie nasuwa zastrzeżeń.
Odpowiadając natomiast na zarzut skarżącej obejmujący pytanie numer 17 (jakie elementy odzwierciedlają wartość rynkową nieruchomości) organ wskazał, że "nie ulega wątpliwości, że podane w odpowiedziach parametry wynikają z definicji podanej w u.g.n." Nie wskazał jednak na konkretny przepis regulujący definicję "wartości rynkowej nieruchomości". Stąd też nie odniósł się w tym zakresie do zarzutu skarżącej, która poddała w wątpliwość założenia przyjęte przez autora testu sprawdzającego. W związku z tym, że sąd administracyjny, jak wskazano wyżej, nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania podstawy prawnej pytania i odpowiedzi, należy stwierdzić, że nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości sformułowania pytania numer 17. W tym zakresie niezbędna jest ponowna weryfikacja pytania i odpowiedzi przez uprawniony do tego podmiot.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 875/04 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym egzamin stanowiący podstawę do nadania uprawnień zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ma charakter egzaminu państwowego. Ze względu na realizowanie przez Rzeczpospolitą Polską zasady "państwa prawa" oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wydaje się rzeczą bezwzględnie konieczną, aby treść pytań obowiązujących na egzaminie umożliwiającym nabycie określonych uprawnień była jasna i jednoznaczna. Winne być one bardzo starannie zredagowane, tak by osoba egzaminowana, dokonując wyboru właściwej odpowiedzi, nie musiała dokonywać hipotetycznych założeń. Jeśli zaś takie założenia egzamin by przewidywał, winno to wynikać z treści pytania. Mimo że orzeczenie to zostało wydane w sprawie uprawnień w zakresie zarządzania nieruchomościami, to można wyrażoną w nim tezę przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy, gdyż uprawnienia te nadawane są w podobnej procedurze.
Mając na uwadze przedstawione stanowisko, należy przyjąć, że pytanie oznaczone numerem 13 nie spełniało wymienionych kryteriów. Pytanie to dotyczyło amortyzacji podatkowej na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Jedną z prawidłowych odpowiedzi zgodnie z kluczem odpowiedzi była odpowiedź "c". Zdaniem autora tekstu amortyzacji podatkowej nie podlegają licencje. Wyjaśniając to pytanie organ odwołał się do art. 16b ust. 1 pkt 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, zgodnie z którym amortyzacji podlegają, z zastrzeżeniem art. 16c, nabyte od innego podmiotu, nadające się do gospodarczego wykorzystania w dniu przyjęcia do używania licencje - o przewidywanym okresie używania dłuższym niż rok, wykorzystywane przez podatnika na potrzeby związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą albo oddane przez niego do używania na podstawie umowy licencyjnej (sublicencji), umowy najmu, dzierżawy lub umowy określonej w art. 17a pkt 1, zwane wartościami niematerialnymi i prawnymi. W ocenie Sądu odpowiedź "c" nie jest precyzyjna i jednoznaczna, albowiem z przytoczonego przepisu nie wynika, że licencje w każdym przypadku i bezwarunkowo podlegają amortyzacji, a zatem możliwe jest, że mogą one nie podlegać amortyzacji. Potwierdził to organ w uzasadnieniu decyzji wskazując, że "z zacytowanego przepisu wynika, że licencje generalnie podlegają amortyzacji". Pytanie nie zawierało natomiast kryterium wskazania na generalną możliwość amortyzacji. Sposób sformułowania pytań testowych nie może wprowadzać w błąd uczestników egzaminu, a powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od egzaminowanych. Udzielenie przez skarżącą błędnej odpowiedzi na to pytanie mogło być, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odnosząc się zarzutu dotyczącego pytania nr 17 zaprezentował własne stanowisko nie odnosząc się do konkretnego przepisu prawa, zaś w przypadku pytania nr 13 nie rozważył jego poprawnego sformułowana w kontekście zasady, że pytanie egzaminacyjne i przypisane do niego odpowiedzi muszą być sformułowane precyzyjnie, bez konieczności czynienia przez zdającego dodatkowych założeń.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe, polegające na ponownej weryfikacji zarzutów skarżącej odnośnie do prawidłowości zakwestionowanych pytań. Organ w szczególności weźmie pod uwagę rozważania dotyczące podstawowych zasad formułowania pytań egzaminacyjnych i jeszcze raz przeanalizuje pytanie nr 13 oraz w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny wyjaśni, czy istniała możliwość odpowiedzi na wskazane pytanie bez czynienia przez zdającego dodatkowych założeń.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.