VI SA/Wa 3922/24

VI SA/Wa 3922/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 200, art. 209 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 4
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2023 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. z siedzibą w W. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "Organ") z dnia [...] września 2024 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni M. [...] z siedzibą w W. M. (dalej również: "Skarżąca", "Spółdzielnia", "Strona") została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "PWITD", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł (dalej: "zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej: "p.r.d."), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p."), § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 502).
Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii V, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
Do wydania Zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] czerwca 2023 r. na drodze krajowej S7 przed zjazdem [...] Port (kierunek [...]) zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] (dalej "pojazd", "samochód ciężarowy"). Pojazd został skierowany na punkt kontrolny mieszczący się w [...] na ul. S.. Samochodem ciężarowym kierował K. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem artykułów spożywczych (ładunek podzielny). Podmiotem wykonującym czynności załadunkowe była Spółdzielnia M. [...]. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. (dalej: "protokół kontroli").
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 złotych.
Spółdzielnia złożyła odwołanie od decyzji PWITD, zarzucając naruszenie: (i) art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, poprzez jego błędne zastosowanie; (ii) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywatela; (iii) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; (iv) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący; (v) art. 80 k.p.a., poprzez błędną i niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Spółdzielni organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wbrew stanowisku Strony nie dokonał weryfikacji rozbieżnych stanowisk Strony i przewoźnika, do czego był zobowiązany. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, iż załadunku towaru dokonał kierowca pojazdu, bo to wynikało z łączącej stronę umowy, a nie pracownicy Strony. Skarżąca podniosła, iż nie była odpowiedzialna za załadunek, a także faktycznie tego załadunku nie realizowała.
Po rozpatrzeniu odwołania GITD wydał zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Organ przytoczył ustalony stan faktyczny oraz przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.
GITD wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. Ponadto, w odniesieniu do wysokości kary Organ zauważył, że art. 140 ab p.r.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz 189f k.p.a. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 140aa ust 4 p.r.d. W tym względzie także ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, iż w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się.
Organ podkreślił, że w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:
• nacisk na pojedynczej osi napędowej 13,05 t (bez odjęcia 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,55 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 13,47 %),
• rzeczywista masa całkowita pojazdu 19,45 (bez odjęcia 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,45 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 8,05 %),
• podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Organ wyjaśnił, że do kontroli nacisków osi, rzeczywistej masy całkowitej użyto wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o nr fabrycznym [...], która legitymowała się świadectwem legalizacji ponownej z dnia [...] grudnia 2022 r., wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Gdańsku z datą ważności do dnia [...] stycznia 2025 r. Natomiast miejsce kontroli legitymowało się protokołem z pomiarów stanowiska do ważenia pojazdów w ruchu z dnia [...] czerwca 2022 r.
GITD wyjaśnił, że art. 140aa ust. 3 pkt 2 i 3 p.r.d., będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący czynności ładunkowe, czy na nadawcę jako przesłankę warunkową odpowiedzialność wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia. Zdaniem Organu zgromadzony materiał dowodowy świadczy, że Strona miała wpływ na powstanie naruszeń ujawnionych podczas kontroli. GITD wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż z przedstawionej umowy przewozu wyrobów gotowych, zawartej dnia [...] listopada 2014 r., pomiędzy Usługi Transportowe J. M. ("przewoźnik"), a Stroną wynika, iż to przewoźnik dokonuje fizycznie czynności załadunku towaru. Organ wskazał, że z treści ww. umowy i załącznika nie wynika, iż to przewoźnik poprzez kierowcę, dokonuje samodzielnie załadunku wystawionego towaru. Z treści § 1 pkt 7 ww. umowy wynika, iż do obowiązków przewoźnika i kierowcy należy przestrzeganie wymagań jakościowych przy załadunku, a załącznik wskazuje, iż kierowca "informuje" o ładowności maksymalnej pojazdu i "pilnuje" rozmieszczenia ładunku na osie celem optymalnego wykorzystania środka transportu, aby pojazd nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej 40 ton, dopuszczalnych nacisków osi. W ocenie Organu, kierowca i przewoźnik wywiązał się z pkt 3 załącznika, w kwestii nie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu 40 ton, gdyż stwierdzona podczas kontroli rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 19,45 t, ale jednocześnie przekraczała dopuszczalną wartość dla tego typu pojazdu o 0,45 tony. GITD powołując się na zeznania kierowcy K. K., przesłuchanego w charakterze świadka podczas kontroli, z których wynika, że czynności załadunkowych dokonał pracownik Spółdzielni. Organ uznał, że przedstawiona przez Stronę dokumentacja fotograficzną w żaden sposób nie potwierdza stanowiska Skarżącej, iż to sam kierowca dokonywał czynności załadunkowych. Z dokumentacji tej wynika, iż niezidentyfikowana osoba dokonywała załadunku, lecz nie wynika z niej że był to właśnie kontrolowany kierowca. GITD nie znalazł podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania, w tym przesłuchiwania w charakterze świadka wskazanych przez Skarżącą w treści odwołania - magazynierów, skoro zdaniem Organu należy mieć na uwadze wartość materiału zgromadzonego podczas kontroli, który przedstawia stan faktyczny. Strona nie przedstawiła dowodu, podważającego ustalenia kontrolne, a organ kontrolny nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów na korzyść strony. Zdaniem GITD okoliczność, że to Spółdzielnia była również nadawcą wynika z dokumentów WZ (nr [...], [...], [...]). Zatem ponosiła odpowiedzialność na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 3 p.r.d.
Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodziła się Spółdzielnia i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzuciła:
a) wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego polegającym na naruszeniu:
• art. 92a ust.l i 3 oraz ust. 7 pkt 1 i ust. 11 pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz.728) – poprzez jego błędną wykładnię,
• 140aa ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz.728) – poprzez jego błędne zastosowanie,
• art. 55a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15.11.1984 r. Prawo Przewozowe - poprzez jego niezastosowanie,
• Incoterms 2020 - EXW - poprzez ich niezastosowanie;
b) wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego polegającym na naruszeniu:
• art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywatela,
• art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa,
• art. 77 §1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący,
• art. 80 k.p.a. poprzez błędną i niepełną ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego,
• art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto Spółdzielnia wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi Strona podtrzymała stanowisko dotyczące braku podstaw przypisania jej odpowiedzialności, jako załadowcy za powstałe naruszenie. Spółdzielnia wyjaśniał, że bezsporne jest w sprawie, iż na zlecenie Strony przewoźnik J. M. prowadzący działalność gospodarczą Usługi [...] J. M. dokonywał usługi przewozu towarów spożywczych do Centrum [...] w P. G.. Przewoźnik został szczegółowo poinformowany o wadze ładunku i ilości palet. Usługa odbywała się według zasad obowiązujących Incoterms 2020 Ex Works. Skarżąca podkreśliła, że łącząca strony umowa nakładała obowiązek na przewoźnika w zakresie dostosowania ładowności pojazdu do wielkości partii i jej właściwe rozmieszczenie na osiach pojazdu.
Skarżąca podkreśliła, że obowiązek załadunku towaru na środek transportu spoczywa wyłącznie na przewoźniku. W związku zatem z faktem, iż przewoźnik miał pełną informację o wadze ładunku i ilości palet i sam załadowywał swój środek transportu, to na mim wyłącznie spoczywa obowiązek zachowania staranności i odpowiedzialności za ewentualne przekroczenia ujawnione podczas kontroli. Strona podkreśliła, iż kierowca przedmiotowego samochodu nie jest z żaden sposób związaniu ze Skarżącą. Jest on pracownikiem odrębnej firmy. Ponadto Skarżąca nie miała możliwości ingerencji, albo kontroli w jaki sposób kierowca dokonuje załadunku. Spółdzielnia podkreśliła, że nadawcą przesyłki był inny podmiot niż Spółdzielnia M. [...].
Końcowo Skarżąca wskazała, że nie bez znaczenia jest nieznajomość, przez pracowników organów obu instancji zasad instytucji Incoterms 2020, w szczególności EX Works. Strona wyjaśniła, że termin EXW, oznaczający "Ex Works" (z zakładu), to jeden z handlowych warunków dostawy, który jest częścią Incoterms 2020. Zgodnie z tą regułą, sprzedający dostarcza towar, udostępniając go kupującemu bezpośrednio w swoich obiektach – może to być fabryka, magazyn czy inne miejsce pracy. To oznacza, że obowiązki sprzedającego kończą się, gdy towar zostanie umieszczony do dyspozycji kupującego w wyznaczonym miejscu, jeszcze przed załadunkiem na środek transportu. W ocenie Spółdzielni ważne jest, by zrozumieć, że przy wyborze EXW, całe ryzyko oraz koszty związane z transportem, ubezpieczeniem, a także załadowaniem towaru, przechodzą na kupującego natychmiast po tym, jak towar zostanie udostępniony w oznaczonym miejscu. Przy realizacji dostawy na zasadach Incoterms 2020, EXW strona nie wykonywała przewozu drogowego, ani czynności z min związanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżony akt zostały podjęty z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2024 r., utrzymująca w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2023 r., w sprawie nałożenia na Spółdzielnię kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, w związku z przejazdem po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii V, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (vide wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2023 r., III SA/Po 750/22).
W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 991/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 29/17). Pogląd ten znajduje akceptacje w doktrynie, gdzie wskazuje się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (v. uchwała Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8).
Jak wynika z treści art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.
Ponadto, z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Pomimo, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, to w istocie brak jest odniesienia do twierdzeń Skarżącej istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a odnoszących się do okoliczności, iż usługa odbywała się według zasad obowiązujących w Incoterms 2020 Ex Works. Jak konsekwentnie podnosiła w toku całego postępowania administracyjnego oraz w wywiedzionej do WSA w Warszawie skardze, przy zasadzie Ex Works – co miało zastosowanie w przypadku w rozpoznawanej sprawie – obowiązek załadunku towaru na środek transportu spoczywa wyłącznie na przewoźniku. Skarżąca podniosła, że przewoźnik miał pełną informację o wadze ładunku i ilości palet i sam załadował swój środek transportu i to na nim wyłącznie spoczywał obowiązek zachowania staranności i odpowiedzialności za ewentualne przekroczenia ujawnionego podczas kontroli. Na podnoszoną okoliczność Spółdzielnia powołała i przedłożyła zanonimizowaną część umowy przewozu wyrobów gotowych zawartą w dniu [...] listopada 2014 r. z Usługi Transportowe J. M..
Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i ocenić cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają bowiem na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Powyższe oznacza, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. (vide wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1449/14).
W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2 p.r.d., który jednocześnie wyznacza zakres ustaleń jakie organy muszą poczynić niezbędnych do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z tym przepisem, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. (ust. 1). Karę tę nakłada się na:
1) podmiot wykonujący przejazd,
2) podmiot wykonujący czynności ładunkowe, jeżeli wykonał te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (ust. 3).
Sąd zauważa, iż z treści powołanego przepisu wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a jedynie w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona także na inne podmioty, w tym na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora. Odpowiedzialność tych podmiotów (w tym załadowcy) ma inny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd (przewoźnika) i jest od niej niezależna. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na załadowcę powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 604/19, wskazał, że "możliwość nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. powstaje wtedy, gdy właściwy organ wykaże, w pierwszej kolejności, że strona postępowania była podmiotem, o którym mowa w tym przepisie, na przykład - załadowcą, a dopiero po drugie wykazać, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Przesądzanie kwestii "wpływu" na naruszenie, czy "godzenia się" na to naruszenie może być przedmiotem rozważań dopiero po ewentualnym prawidłowym ustaleniu, że skarżąca w istocie załadowcą była.".
Podzielając ww. pogląd należało zatem ocenić ustalone w sprawie okoliczności, w szczególności te, na które powoływała się sama Skarżąca, a związane z treścią oraz wykonaniem łączącej ją z przewoźnikiem umowy z dnia [...] listopada 2014 r. oraz podnoszonych przez Skarżącą okoliczności, iż usługa była wykonywana na zasadach obowiązując w formule Incoterms 2020 Ex Works i dopiero wówczas zastanowić się nad zasadnością stawianych Spółdzielni zarzutów.
Sąd wskazuje, że Skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego podnosiła, iż nie ma podstaw przypisania jej, jako załadowcy, odpowiedzialności skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za przejazd skontrolowanego w dniu [...] czerwca 2023 r. pojazdu marki Scania o nr rej. [...].
Swoje stanowisko wywodziła z załączonej w poczet materiału dowodowego części umowy z dnia [...] listopada 2014 r. przewozu wyrobów gotowych zawartej z przewoźnikiem Usługi [...] J. M. wraz z załącznikiem nr 1.
Sąd zwraca uwagę, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać w ich całokształcie i przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami, w pełni pozwoliły na wyjaśnienie sprawy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że "Z treści ww. umowy i załącznika nie wynika, iż to przewoźnik poprzez kierowcę, dokonuje samodzielnie załadunku wystawionego towaru. Z treści § 1 pkt 7 ww. umowy wynika, iż do obowiązków przewoźnika i kierowcy należy przestrzeganie wymagań jakościowych przy załadunku, a załącznik wskazuje, iż kierowca "informuje" o ładowności maksymalnej pojazdu i "pilnuje" rozmieszczenia ładunku na osie celem optymalnego wykorzystania środka transportu, aby pojazd nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej 40 ton, dopuszczalnych nacisków osi. W tym miejscu należy wskazać, iż kierowca, jak i sam przewoźnik wywiązał się z pkt 3 załącznika, w kwestii nie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu 40 ton, gdyż stwierdzona podczas kontroli rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 19,45 t, ale jednocześnie przekraczała dopuszczalną wartość dla tego typu pojazdu o 0,45 tony.".
Sąd zauważa, co uszło uwadze Organu, że załącznik nr 1 "Wymagania jakościowe dla przewoźników i kierowców przy załadunku i transporcie wyrobów gotowych", w punktach 15 – 17 zawiera istotne postanowienia. Z punktu 15 wynika, że na rampie załadunkowej może przebywać tylko kierowca z podstawionego samochodu ze względu na brak miejsca i bezpieczeństwo przy transporcie wózkami widłowymi. Podczas załadunku należy zachować zasady bezpiecznej pracy przy użyciu wózków widłowych elektrycznych, kierowca posiada stosowne uprawnienia (...) – pkt 16. Z kolei z punktu 17 ww. wymagań jakościowych wynika, że kierowca posiada obowiązkowo kamizelkę odblaskową, fartuch ochronny oraz buty ochronne, które należy używać podczas załadunków w S. [...] i u Odbiorców (...).
Z kolei, pod karami umownymi pkt 29 wspomnianego załącznika nr 1 zawarty jest zapis o treści "Przewoźnik odpowiada i ponosi pełną odpowiedzialność za zapoznanie i przeszkolenie z niniejszych wymagań wszystkich swoich Kierowców i nowo przyjętych Kierowców, który będą dokonywali załadunku w S. [...] oraz za ich przestrzeganie.".
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podkreśla, że o ile GITD wydając zaskarżoną decyzje przywołał w części zapisy umowy oraz załącznika nr 1, to pominął zupełnie wskazane zapisy z punktów 15 – 17 oraz nie odniósł się do podnoszonych przez Spółdzielnię twierdzeń kwestionujących udział Skarżącej jako załadowcy. Również bez głębszej analizy Organ przywołał treść zobowiązania przewoźnika odnośnie zapoznania i przeszkolenia kierowców ze znajomości wymagań jakościowych.
Ponadto GITD, w myśl zasady dwuinstancyjności, nie odniósł się do zarzutów i wyjaśnień Strony, w ogóle nie uczynił przedmiotem rozważań systemu organizacji w jakim odbywał się sprzedaż i załadunek towaru na samochód ciężarowy, tj. według zasad obowiązujących Incoterms 2020 Ex Works. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy ustalić, że strona postępowania (tu: Skarżąca) była podmiotem wskazanym w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., w szczególności załadowcą. A następnie czy okoliczności sprawy (zebrane dowody) umożliwiają przypisanie odpowiedzialności za naruszenie lub godzenie się na powstanie naruszeń. Zdaniem Sądu Organ uchybił tym wymaganiom. Oparcie się wyłącznie na protokole kontroli i zeznaniach kierowcy, że Strona była załadowcą, w sytuacji, gdy Spółdzielnia zaprzecza takim ustaleniom i przedkłada wnioski dowodowe, mające potwierdzić jej stanowisko wymaga, aby Organ dokonał szczegółowej i wszechstronnej analizy. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie fragmentu umowy lub innego dokumentu i skonstatowanie, że z przedmiotowych fragmentów nie wynika, aby Strona nie była załadowcą. Postawienie takiej tezy jest możliwe wyłącznie po gruntownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku wątpliwości jego uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie Strona zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania magazynierów, którzy byli odpowiedzialni za wydanie towaru i zasad obowiązujących u Skarżącej w zakresie sposobu załadunku towarów z ich magazynów. Organ, pomimo wątpliwości podnoszonych przez Stronę dotyczących faktycznego załadowcy nie podjął dalszych czynności dowodowych, w tym wnioskowanych przez Stronę. Jak bowiem wynika uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 9) "Przedstawiona przez stronę dokumentacja fotograficzną w żaden sposób nie potwierdza stanowiska skarżącego, iż to sam kierowca dokonywał czynności załadunkowych. Z dokumentacji tej wynika, iż niezidentyfikowana osoba dokonywała załadunku, lecz nie wynika z niej że był to właśnie kontrolowany kierowca.".
Sąd w tym przypadku dostrzega istotną niekonsekwencję GITD, skoro jak sam Organ wskazuje, że załadunku dokonuje niezidentyfikowana osoba, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie był to kierowca. Taki wniosek byłby uprawniony, gdyby Organ miał pewność, bowiem przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe. Faktu potwierdzającego, że Strona była załadowcą nie sposób również wywieść z dokumentów WZ (k. 18 – 17 akt administracyjnych).
Stąd zasadne są zarzuty skargi zarzucające naruszenie w sprawie przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jako że nie rozważono stanowiska Skarżącej zgłoszonego w związku z kwestionowaniem jej statusu załadowcy.
Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do subsumpcji wskazanego przepisu prawa. Oznacza to obowiązek działania organu z urzędu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie i wskazuje na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany:
1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego,
2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Do ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego organ zobligowany jest zastosować właściwą normę prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które należy uzasadnić, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien ocenić wszystkie dowody z punktu widzenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja PWITD z dnia [...] sierpnia 2023 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyklinowanie z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, gdyż nie wyjaśniono istotnych wątpliwości, które pojawiły się w toku rozpoznania sprawy i mogły mieć decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, aby rozstrzygnięcie rganu ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym pełne odniesienie do wszystkich elementów stanu faktycznego podlegających ocenie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.
Reasumując, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były jej mankamenty procesowe, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uniemożliwiły one zaakceptowanie stanowiska, że bez jakichkolwiek wątpliwości można przyjąć, w realiach niniejszej sprawy, że Spółdzielnia była załadowcą i w związku z tym, na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nałożenie kary pieniężnej jest uzasadnione. Z takim rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić bez wnikliwej analizy całego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie zgodnie z wnioskiem Strony. Sąd, wbrew stanowisku Organu, wskazuje, że z poczynionych przez organy obu instancji nie sposób ustalić jaki w istocie był status Spółdzielni w związku z kontrola w dniu [...] czerwca 2023 r. samochodu ciężarowego.
Podsumowując, obowiązkiem organów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie oraz odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącej, z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli w toku rozpoznawania sprawy organ dojdzie do przekonania, iż wyjaśnienie sprawy wymaga uzupełnienie materiału dowodowego, to podejmie w tym zakresie odpowiednie czynności, np. przesłucha magazynierów wskazywanych przez Stronę w odwołaniu i skardze do WSA w Warszawie. Po przeprowadzeniu postępowania swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uznając skargę za zasadną Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz z tych samych względów Sąd uchylił decyzję organu I instancji w oparciu o art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął (pkt 2 wyroku), na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasadzając na rzecz Skarżącej kwotę 2217 zł, na którą składał się wpis od skargi w wysokości 400 zł, stawka minimalna należna radcy prawnemu w kwocie 1800 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .