VI SA/Wa 3870/23

VI SA/Wa 3870/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Nowecki /przewodniczący/
Magdalena Maliszewska
Szczepan Borowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 191 ust. 7 pkt 1, art. 191 ust. 2i 15, art. +192a ust. 1
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 9,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 39 poz 443
art. 12  ust. 1 i3, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W., [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania upoważnienia do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako: organ lub Prezes Urzędu) działając na podstawie art. 191 ust. 7 pkt 1, w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.), a także mając na uwadze postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Armenii o cywilnej komunikacji lotniczej, podpisanej w Warszawie dnia 27 stycznia 1998 r. (M.P. z 2021 r. poz. 608, dalej jako "umowa Polska-Armenia") odmówił wydania [...] Zrt. z siedzibą w B. ([...] Hungary Ltd., dalej jako: [...], lub skarżąca) upoważnienia do wykonywania regularnego przewozu lotniczego pomiędzy obszarem Rzeczpospolitej Polskiej a obszarem Republiki Armenii.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r., zmienionym w dniu 26 stycznia 2023 r., Spółka [...] wystąpiła do Prezesa Urzędu o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych obejmujących przewóz pasażerów, począwszy od 29 kwietnia 2023 r., na trasach pomiędzy obszarem Rzeczpospolitej Polskiej a obszarem Republiki Armenii. We wniosku zamieszczono dodatkowo informacje dotyczące: danych rejestrowych Spółki, danych oddziału Spółki, sytuacji finansowej, rodzaju przewozów, które Spółka zamierza świadczyć na wnioskowanych obszarach, typu wykorzystywanego statku powietrznego, szczegółowego rozkładu lotów na wnioskowanych obszarach według czasu UTC, rezerwacji biletów oraz prognozy dotyczącej przewozów/wielkości ruchu lotniczego, stosowanych taryf oraz przewidywanej rentowności przewozów na obszarach będących przedmiotem wniosku.
W związku z wnioskiem Prezes Urzędu dołączył do akt sprawy: pismo z dnia 13 stycznia 2023 r. przekazane przez Komisję Europejską do Członków Specjalnego Komitetu i Grupy Ekspertów, dotyczące rozpoczęcia administracyjnego stosowania umowy o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Armenii, z drugiej strony, sporządzonej w Brukseli 15 listopada 2021 r. (Dz. U. L 429 z 1 grudnia 2021 r., str. 17-64, dalej jako umowa UE-Armenia), oraz Protokół Konsultacji w sprawie Umowy o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską a Republiką Armenii sporządzony w Brukseli z dnia 24 listopada 2017 r., (dalej jako "Protokół Konsultacji" lub "Memorandum"). W tym piśmie przedstawiciel Komisji Europejskiej poinformował, że zgodnie z Protokołem Konsultacji, podpisanym przy okazji parafowania umowy o wspólnym obszarze lotniczym należy rozpocząć administracyjne stosowanie umowy albowiem stosownie do zapisów Protokołu niezależnie od postanowień art. 30 umowy UE-Armenia, będzie ona stosowana administracyjnie przez wszystkie właściwe organy stron umowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami niezwłocznie po otrzymaniu przez Depozytariusza umowy UE-Armenia instrumentu jej ratyfikacji lub zatwierdzenia przez Republikę Armenii.
W związku z prowadzonym postępowaniem oraz mając na uwadze opisane pismo Komisji Europejskiej organ w dniu 2 lutego 2023 r. zwrócił się odpowiednio do Ministra Infrastruktury oraz do Ministra Spraw Zagranicznych o przekazanie informacji dotyczących możliwości ewentualnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów umowy UE-Armenia również w kontekście postanowień Protokołu Konsultacji oraz o wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem administracyjnego stosowania umowy, o którym mowa w Memorandum oraz jaka jest różnica pomiędzy administracyjnym stosowaniem, a tymczasowym stosowaniem umowy UE-Armenia (art. 30 ust. 4 i 5 umowy).
Ponadto pismami z dnia 8 lutego 2023 r. organ przesłał do Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej, a także bezpośrednio do Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej, zapytanie o stanowisko tych organów w sprawie możliwości stosowania umowy UE-Armenia w relacji do umowy Polska-Armenia.
W odpowiedzi Departamentu Prawno-Traktatowego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych na zapytanie organu wskazano, że umowa UE-Armenia nie weszła jeszcze w życie i nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające jej tymczasowe stosowanie. Umowę należy uznać za nieobowiązującą, a w stosunkach dwustronnych między Rzecząpospolitą Polską i Republiką Armenii nadal obowiązuje umowa Polska-Armenia. Ministerstwo podało ponadto m.in. że umowa UE-Armenia stanowi tzw. umowę mieszaną, tj. jej zakres przedmiotowy dotyczy kompetencji dzielonych między Unię Europejską i jej państwa członkowskie. Aby taka umowa mogła wejść w życie, zgodę na związanie się nią musi wyrazi zarówno Unia Europejska jak i jej państwa członkowskie (ratyfikacja) oraz druga strona umowy. Do dnia 8 lutego 2023 r. taką zgodę wyraziło tylko 5 państw członkowskich. Umowa nie może być również stosowana tymczasowo zgodnie z art. 30 ust. 5, albowiem spełniony został tylko jeden warunek zapisany w tym przepisie tj. ratyfikacja przez Armenię. W ocenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych Memorandum, w którym przewidziano możliwość administracyjnego stosowania umowy przed jej wejściem w życie, nie stanowi dokumentu prawnie wiążącego.
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. odpowiedź na zapytanie organu przekazał Minister Infrastruktury, stwierdzając, że treść klauzuli dotyczącej tymczasowego stosowania (art. 30 ust. 4 i 5 umowy) nakłada na strony umowy obowiązek notyfikacji i spełnienia przesłanek tymczasowego stosowania zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Do chwili obecnej Polska nie złożyła do Sekretariatu Generalnego Rady deklaracji potwierdzającej możliwość tymczasowego stosowania Umowy UE-Armenia.
W dniu 22 lutego 2023 r. do organu wpłynęło pismo Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej. Z przedstawionych wyjaśnień wynika m.in., że umowa pomiędzy Unią Europejską a Armenią nie weszła jeszcze w życie i nie jest jeszcze tymczasowo stosowana (art. 30 umowy). W odpowiedzi wskazano ponadto, że z dniem 11 stycznia 2023 r. zakończył się proces ratyfikacji umowy przez Armenię. W związku z tym, zgodnie z punktem 5 Protokołu Konsultacji, umowa powinna być stosowana administracyjnie przez wszystkie odpowiednie właściwe organy stron zgodnie z odpowiednimi obowiązującymi przepisami. Administracyjne stosowanie umowy między Unią Europejską a Armenią nie jest przewidziane w tej umowie, w przeciwieństwie do jej tymczasowego stosowania, i jest wynikiem dżentelmeńskiej umowy między delegacjami reprezentującymi obie strony, które postanowiły, że do czasu wejścia w życie lub tymczasowego stosowania umowa między Unią Europejską a Armenią będzie stosowana przez wszystkie odpowiednie właściwe organy stron zgodnie z odpowiednim obowiązującym prawem, pomimo braku jakichkolwiek zobowiązań nałożonych przez prawo międzynarodowe, innych niż te dotyczące umów, które zostały podpisane i których ratyfikacja lub zatwierdzenie jest w toku.
W związku z ww. wyjaśnieniami Prezes Urzędu pismem z dnia 28 lutego 2023 r. zwrócił się do Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej z prośbą o dodatkowe informacje.
W odpowiedzi na to pismo Dyrekcja Generalna wskazała, że nie istnieją żadne regulacje Unii Europejskiej, które mogłyby stanowić podstawę do administracyjnego stosowania umów międzynarodowych, takich jak umowa o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską a Armenią. Administracyjne stosowanie umowy między Unią Europejską a Armenią jest wynikiem dżentelmeńskiej umowy między delegacjami reprezentującymi obie strony. Wskazano ponadto, że w protokołach konsultacji lub podobnych dokumentach, podpisywanych w momencie parafowania umów zawieranych przez Unię Europejską, znajdują się przepisy dotyczące stosowania administracyjnego. Przykładowo dotyczyło to umów zawartych z: Armenią, Stanami Zjednoczonymi, Kanadą, Gruzją, Izraelem, Jordanią, Mołdawią, Ukrainą, Katarem, ASEAN (Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej), Omanem (parafowana, oczekuje na podpis), Tunezją (parafowana, oczekuje na podpis).
Organ mając na uwadze odpowiedź Komisji Europejskiej, dokonał weryfikacji treści umów zawartych ze wskazanymi krajami i nie stwierdził w żadnej z nich zastosowania pojęcia administracyjnego ich stosowania. Wymienione umowy posługiwały się natomiast pojęciem tymczasowego stosowania.
Organ ustalił, że aktualnie regularne przewozy lotnicze pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Republiki Armenii są wykonywane przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Przewoźnik ten posiada upoważnienie do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych na trasach pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Armenii wydane przez Prezesa Urzędu w dniu 8 grudnia 2009 r.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił udzielenia skarżącej Spółce upoważnienia do wykonywania regularnego przewozu lotniczego pomiędzy obszarem Rzeczpospolitej Polskiej a obszarem Republiki Armenii.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, przewoźnik lotniczy posiadający koncesję udzieloną przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederację Szwajcarską lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronę umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym może wykonywać regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych oraz art. 192a, w zakresie i na warunkach określonych w certyfikacie przewoźnika lotniczego i koncesji, po uzyskaniu upoważnienia wydanego przez Prezesa Urzędu. Wymogi formalne wniosku o udzielenie upoważnienia określa art. 192 ust. 2 i 3 ustawy Prawo lotnicze. Natomiast przesłanki warunkujące możliwość udzielenia upoważnienia określono w art. 191 ust 7 ustawy Prawo lotnicze. Organ wskazał, że wymienione w ostatnio powołanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, a brak spełnienia chociażby jednej z nich zobowiązuje Prezesa Urzędu do wydania decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanego upoważnienia.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim może wykonywać, z zastrzeżeniem art. 193 ust. 1 oraz z uwzględnieniem postanowień umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych, poza polskim przewoźnikiem lotniczym, tylko przewoźnik lotniczy ustanowiony na terytorium RP, który uzyskał upoważnienie, o którym mowa w art. 191 ust. 2. Przy czym zgodnie z art. 192 ust. 1 ustawy upoważnienie, o którym mowa w art. 191 ust. 2, wydaje się na wniosek przewoźnika lotniczego.
Organ uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż zawarte we wniosku informacje i dołączone dokumenty potwierdzają spełnianie wymagań formalnych wynikających z art. 192 ustawy Prawo lotnicze, niezbędnych do ubiegania się o upoważnienie. Z treści wniosku Spółki oraz jego załączników wynika jednoznacznie, że Spółka spełniła również wymogi określone w art. 191 ust. 7 pkt 2 i 5 oraz 6 ustawy Prawo lotnicze, tj. zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 192 ust. 2 oraz art. 192a ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych; przewoźnik lotniczy nie znajduje się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE; przewoźnik lotniczy nie zamierza wykonywać przewozu lotniczego na podstawie umowy dotyczącej obsługi trasy przy użyciu statku powietrznego wynajętego od innego przewoźnika lotniczego znajdującego się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE.
W ocenie organu kluczowe dla niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy wydanie upoważnienia będzie zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi, mając na uwadze w szczególności treść umowy Polska-Armenia oraz ocenę możliwości zastosowania przepisów umowy UE-Armenia.
Organ zaznaczył, że podstawą realizacji przewozów lotniczych między Polską a Armenią jest umowa międzynarodowa zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Armenii, która weszła w życie dnia 6 maja 1999 r. Z postanowień tej umowy wynikają ograniczenia dotyczące liczby przewoźników lotniczych, którzy mogą być wyznaczeni w celu wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Armenii. Umowa przewiduje wyznaczenie tylko jednego przedsiębiorstwa (zasada monodesygnacji). Organ podał, że strona polska wydała już upoważnienie i wyznaczyla przewoźnika, który spełnia wymagania wynikające z umowy Polska-Armenia, tj. [...] S.A. (upoważnienie z dnia 8 grudnia 2009 r.).
Wobec tego, że w ocenie organu umowa Polska-Armenia jednoznacznie wyłącza możliwość przyznania uprawnienia skarżącej, należało rozważyć, czy przepisy umowy UE-Armenia, które są znacznie bardziej liberalne i nie ograniczają liczby przewoźników, mogą zostać zastosowane w niniejszej sprawie.
Powołując się na zebrane w sprawie opinie Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Ministerstwa Infrastruktury, Komisji Europejskiej, a także informacje pozyskane w Wydziału Prawnego Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej organ stwierdził, że procedury wskazane w art. 30 umowy UE-Armenia nie zostały jeszcze zakończone, a zatem nie weszła ona w życie. Nie może być również stosowana tymczasowo na podstawie art. 30 ust. 4 i ust. 5, albowiem mimo zakończenia procesu ratyfikacji przez stronę armeńską państwa członkowskie, jak i sama Unia Europejska nie ukończyły procedur niezbędnych do tymczasowego stosowania umowy.
Wobec powyższego organ uznał za konieczne dokonanie analizy, czy umowa UE-Armenia może być stosowana przez Prezesa Urzędu w związku z treścią Memorandum i wskazanego w nim zobowiązania stron umowy do jej "administracyjnego stosowania".
Organ wskazał, że nie istnieją żadne regulacje Unii Europejskiej,
które mogłyby stanowić podstawę do administracyjnego stosowania umów międzynarodowych, takich jak umowa o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską a Armenią. Administracyjne stosowanie umowy między Unią Europejską a Armenią nie jest przewidziane w umowie UE-Armenia i jest jedynie wynikiem dżentelmeńskiej umowy między delegacjami reprezentującymi obie Strony,
które postanowiły, że do czasu wejścia w życie lub tymczasowego stosowania, Umowa między Unią Europejską a Armenią będzie stosowana przez wszystkie odpowiednie właściwe organy stron zgodnie z odpowiednim obowiązującym prawem. Stanowisko Komisji uzupełnia stanowisko Ministra Spraw Zagranicznych,
który stwierdził, że prawu międzynarodowemu nie jest znane pojęcie "administracyjnego stosowania" umowy międzynarodowej. Z opinii Ministra wynika ponadto, że Memorandum nie stanowi dokumentu prawnie wiążącego, nie może więc modyfikować postanowień Umowy UE-Armenia. Organ zwrócił uwagę,
że przedstawiony pogląd znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie.
W ocenie organu należało uznać postanowienia Memorandum,
obligującego właściwe organy stron umowy UE-Armenia do jej "administracyjnego stosowania" za niewiążące.
Na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 7 kwietnia 2023 r. skargę złożyła [...] Zrt. z siedzibą w Budapeszcie, wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że umowa UE-Armenia powinna być stosowana przez Prezesa Urzędu na mocy Memorandum, a tym samym nie powinna być stosowana umowa Polska-Armenia i wynikająca z niej zasada monodesygnacji. Skarżąca wskazała, że w przeszłości organ stosował umowy międzynarodowe dotyczące ruchu lotniczego nie w ramach stosowania tymczasowego, lecz na podstawie uzgodnień władz lotniczych Rzeczpospolitej Polskiej i drugiej strony umowy (umowa z dniu 12 marca 2013 r. między rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o transporcie lotniczym). Postanowienia tej umowy nie przewidywały jej tymczasowego stosowania, a była ona stosowana "na mocy uzgodnień władz lotniczych".
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł
o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze.
Organ wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:
1. notatki służbowej z dnia 24 maja 2023 r. ze spotkania zdalnego z Komisją UE z dnia 16 maja 2023 r.
2. notatki służbowej ze spotkania z przedstawicielami Ministerstwa Infrastruktury oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 31 maja 2023 r.
3. notatki służbowej ze spotkania zdalnego z Komisją UE z dnia 1 czerwca
2023 r.
W piśmie z dnia 9 października 2023 r. organ wniósł dodatkowo
o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:
1. pisma Dyrektora Dyrekcji Generalnej Ds. Mobilności i Transportu Komisji UE skierowanej do Dyrektora Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury
z dnia 20 czerwca 2023 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski;
2. odpowiedzi Dyrektor Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury skierowanego do Dyrektora Dyrekcji Generalnej Ds. Mobilności i Transportu Komisji UE z dnia 29 czerwca 2023 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym
na język polski.
Skarżąca Spółka w piśmie z dnia 17 października 2023 r. uzupełniła skargę przedstawiając szereg zarzutów naruszenia przez organ zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także przepisów prawa materialnego (art. 191 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze
w zw. z art. 2, art. 3 ust. 1, art. 1 lit. b umowy Polska-Armenia w zw. z art. 31 ust. 1
w zw. z ust. 3 lit. a i c oraz art. 33 ust. 4 Konwencji Wiedeńskiej oraz w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako: TUE) oraz w zw. z art. 9 Konstytucji RP i art. 107 i art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE z 2010 r. Nr C 83, s. 13, dalej jako: TFUE).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Mając na uwadze kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, wskazanej w przepisach powołanej ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną decyzji Prezesa Urzędu z dnia 7 kwietnia 2023 r. o odmowie wydania skarżącej Spółce upoważnienia do wykonywania regularnego przewozu lotniczego pomiędzy obszarem Rzeczypospolitej Polskiej a obszarem Republiki Armenii stanowiły przepisy art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Stosownie do art. 191 ust. 7 pkt 1 tej ustawy Prezes Urzędu wydaje upoważnienie do wykonywania przez przewoźnika lotniczego, posiadającego koncesję udzieloną przez państwo członkowskie, regularnych przewozów lotniczych na określonych trasach lub obszarach między Rzeczypospolitą Polską a państwem trzecim, w przypadku gdy jest to zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi. Zgodnie zaś z art. 192a ust. 1 tej ustawy regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzeczypospolitą Polską a państwem trzecim może wykonywać, z zastrzeżeniem art. 193 ust. 1 oraz z uwzględnieniem postanowień umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych, poza polskim przewoźnikiem lotniczym, tylko przewoźnik lotniczy ustanowiony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uzyskał upoważnienie, o którym mowa w art. 191 ust. 2.
Z przytoczonych przepisów wynika zatem możliwość odmowy udzielenia przez organ upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych, gdy jest to niezgodne ze wskazanymi w nich umowami, porozumieniami i przepisami międzynarodowymi, czy też konieczne ze względu na ograniczenia wynikające z tych umów, porozumień lub przepisów międzynarodowych.
Bezsporne w niniejszej sprawie było spełnienie przez skarżącą wymagań formalnych wynikających z art. 192 ustawy Prawo lotnicze, niezbędnych do ubiegania się o upoważnienie do wykonywania regularnych lotów międzynarodowych. Wnioskodawca złożył wniosek o wydanie upoważnienia co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem operacji i zawierał on wszystkie elementy wskazane w art. 191 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze.
Kwestią sporną było natomiast, czy wydaniu takiego upoważnienia sprzeciwiają się postanowienia umów bądź porozumień międzynarodowych (art. 191 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo lotnicze), a konkretnie czy w sprawie należało odnieść się do postanowień umowy Polska - Armenia czy też należało zastosować umowę Unia Europejska - Armenia, a w szczególności Protokół Konsultacji (Memorandum) z dnia 24 listopada 2017 r. w zakresie przewidzianego w nim administracyjnego stosowania umowy EU - Armenia.
Odmawiając wydania skarżącej Spółce upoważnienia do wykonywania regularnych lotów z Polski do Armenii organ przyjął, że w stosunkach pomiędzy tymi państwami nadal obowiązuje umowa bilateralna z dnia 27 stycznia 1998 r. Wspomnieć należy, że umowa Polska - Armenia mimo, że nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w myśl art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, może zostać uwzględniona przez organ administracji prowadzący postępowanie o udzielenie upoważnienia, w kontekście art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze. Przepis ten dopuszcza możliwość uwzględnienia ograniczeń wynikających z umów lub przepisów międzynarodowych, mimo że tego typu umowa nie ma w krajowym porządku prawnym statusu powszechnie obowiązującego prawa, gdyż nie podlegała procedurze ratyfikacji, a zatwierdzeniu uchwałą Rady Ministrów stosownie do art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 127). Taka interpretacja nie tylko nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, ale wręcz zapewnia możliwość realizacji sformułowanej w art. 9 Konstytucji RP zasady przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego. Odpowiada też specyfice stosunków międzynarodowych w dziedzinie transportu lotniczego, które były tradycyjnie regulowane dwustronnymi umowami dotyczącymi usług lotniczych pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 776/18). Umowa Polska - Armenia została zatwierdzona przez Radę Ministrów dnia 30 marca 1998 r. i weszła w życie dnia 6 maja 1999 r.
Postanowienia tej umowy, co słusznie stwierdził organ, statuują zasadę monodesygnacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 umowy Polska - Armenia każda umawiająca się strona będzie miała prawo wyznaczyć przedsiębiorstwo lotnicze w celu eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach. W art. 1 lit. b umowy zawarto natomiast definicję wyrażenia "wyznaczone przedsiębiorstwo" wskazując, że oznacza ono przedsiębiorstwo lotnicze, które zostało wyznaczone do eksploatacji uzgodnionych linii na uzgodnionych trasach. W załączniku do umowy określono, że strona polska wyznacza [...], zaś strona armeńska Armeńskie Linie Lotnicze. Sąd podziela stanowisko organu, że przytoczone postanowienia umowy Polska - Armenia należy interpretować zgodnie z art. 33 i 34 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439). Przepisy te nakazują przede wszystkim literalną wykładnię postanowień umowy, zgodnie ze zwykłym znaczeniem słów. Dopiero, gdy nie da się ustalić znaczenia określonych zapisów lub gdy nie jest możliwa ich interpretacja zgodnie ze zwykłym znaczeniem słów, można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, taka potrzeba nie zaistniała. Nie było również podstaw do sięgania do dalej idących metod wykładni. Sąd podziela pogląd organu, że zwrot "wyznaczone przedsiębiorstwo", użyty w liczbie pojedynczej oznacza, że strony umowy uznały, że wyznaczą po jednym przewoźniku lotniczym uprawnionym do obsługi tras pomiędzy umawiającymi się państwami. Taką interpretację potwierdza załącznik do umowy, w którym strony wskazały po jednym przewoźniku.
Skarżąca Spółka zarówno w trakcie postępowania, jak również w skardze i późniejszych pismach procesowych wskazywała, że w sprawie powinna mieć zastosowanie umowa UE - Armenia, stosowana administracyjnie na podstawie punktu 5 Memorandum. Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Umowa UE - Armenia o wspólnym obszarze lotniczym pomiędzy UE oraz państwa członkowskim a Armenią została podpisana w dniu 15 listopada 2021 r. Celem tej umowy jest utworzenie wspólnego obszaru lotniczego między stronami w oparciu o stopniowe otwieranie rynku, liberalizację w kwestiach własności i kontroli przewoźników lotniczych, sprawiedliwe i równe warunki konkurencji, niedyskryminację oraz wspólne zasady, w tym w dziedzinie bezpieczeństwa, ochrony, zarządzania ruchem lotniczym, kwestii społecznych i środowiska. Postanowienia umowy przewidują dla przewoźników lotniczych każdej ze stron m.in. prawo do wykonywania regularnych i nieregularnych przewozów pasażerskich. Umowa ta przewiduje możliwość wykonywania lotów przez różnych przewoźników spełniających warunki określone w umowie.
Umowa została zawarta pomiędzy Unią Europejską i państwami członkowskimi a Armenią w trybie art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a zatem stanowi ona tzw. umowę mieszaną. W art. 30 tej umowy przewidziano, że podlega ratyfikacji lub zatwierdzeniu przez strony (państwa członkowskie) zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi (ust. 1) oraz, że wchodzi ona w życie pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po powiadomieniu stron przez Depozytariusza (Sekretariat Generalny Rady Unii Europejskiej) o otrzymaniu ostatniego instrumentu ratyfikacji lub zatwierdzenia (ust. 2 i 3). Nie ulega wątpliwości, że wobec braku ratyfikacji wspomnianej umowy przez wszystkie państwa członkowskie, w tym przez Polskę, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, umowa nie weszła w życie (pismo Ministerstwa Spraw Zagranicznych oznaczone w elektronicznych aktach administracyjnych nr 25).
Nie zostały również spełnione warunki do tymczasowego stosowania umowy. Art. 30 ust. 4 umowy stanowi, że do czasu zakończenia przez wszystkie państwa członkowskie właściwych procedur ratyfikacyjnych umowa będzie stosowana tymczasowo, zgodnie z prawem krajowym państw członkowskich. Tymczasowe stosowanie staje się skuteczne od pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po powiadomieniu stron przez Depozytariusza o otrzymaniu powiadomienia ze strony Unii Europejskiej o zakończeniu procedur istotnych dla Unii Europejskiej i jej państw członkowskich oraz instrumentu ratyfikacji lub zatwierdzenia złożonego przez Armenię (art. 30 ust. 5 umowy). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ, tylko jeden z warunków określonych we wskazanym zapisie umowy został spełniony, a mianowicie Armenia zakończyła proces ratyfikacji umowy. Natomiast brak jest zawiadomienia przez Depozytariusza o zakończeniu niezbędnych procedur. Stąd też organ zasadnie przyjął, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do tymczasowego stosowania umowy UE - Armenia albowiem proces ratyfikacji umowy UE - Armenia nie został zakończony oraz w imieniu UE nie złożono w Sekretariacie Generalnym Rady odpowiedniego instrumentu stwierdzającego zakończenie wszystkich procedur wewnętrznych, jak też nie zgłoszono zgód wszystkich państw członkowskich.
Strona skarżąca w istocie nie kwestionowała okoliczności braku ratyfikacji umowy UE - Armenia. Wskazała natomiast, że w sprawie powinien mieć zastosowanie Protokół Konsultacji w sprawie umowy o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską a Republiką Armenii sporządzony w Brukseli dnia 24 listopada 2017 r. (Memorandum). Dokument ten został podpisany w związku z zakończeniem prac nad umową. Strony oświadczyły w nim, że osiągnęły porozumienie co do całego tekstu umowy. Ponadto w Memorandum w punkcie 5 strony wskazały, że niezależnie od postanowień art. 30 umowy umowa będzie stosowana administracyjnie przez wszystkie właściwe organy stron zgodnie z odpowiednimi obowiązującymi przepisami prawa niezwłocznie od daty otrzymania przez depozytariusza umowy dokumentu ratyfikacyjnego lub potwierdzenia Republiki Armenii. Wskazać należy, że strona armeńska zakończyła proces ratyfikacji umowy z Unią Europejką i złożyła stosowne dokumenty w Sekretariacie Generalnym Rady.
Kwestią sporną jest wiążący charakter opisanego dokumentu, ale również relacja postanowienia zawartego w punkcie 5 Memorandum, wskazującego na administracyjne stosowanie umowy do postanowień art. 30 ust. 4 i 5 umowy UE – Armenia, stanowiącego o warunkach tymczasowego stosowania umowy.
W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez organ, że postanowienia Memorandum nie stanowiły w momencie wydania zaskarżonej decyzji wystarczającej podstawy do ubiegania się przez skarżącą Spółkę o wydanie uprawnienia, jest usprawiedliwione.
Należy zwrócić uwagę, że w zarówno w prawie międzynarodowym, jak też w prawie Unii Europejskiej funkcjonuje szereg nieformalnych instrumentów prawnych, w tym w szczególności deklaracje oraz protokoły uzgodnień (memoranda). Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, w doktrynie wskazuje się, że w przypadku memorandów intencją stron jest chęć nadania takiemu dokumentowi charakteru niezobowiązującego bez wiążących się z tym konsekwencji wynikających z prawa międzynarodowego, inaczej niż w przypadku umów międzynarodowych (por. Anna Wyrozumska, Umowy międzynarodowe. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2006). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, Protokół Konsultacji z dnia 24 listopada 2017 r. nie ma charakteru prawnie wiążącego, jakim cechują się umowy międzynarodowe. Oceniając charakter prawny tego dokumentu nie można abstrahować, że nie został on podpisany jako samodzielny akt. Jego przyjęcie było natomiast ściśle związane z zakończeniem prac i parafowaniem umowy między Unią Europejską a Armenią. Tym samym postanowień Memorandum, w szczególności punktu 5 przewidującego możliwość administracyjnego stosowania umowy, nie można odczytywać w oderwaniu od art. 30 umowy UE - Armenia, który przewiduje tymczasowe stosowanie umowy pod wskazanymi w tym postanowieniu warunkami. Rację ma strona skarżąca, że prawu międzynarodowemu znane są przypadki zróżnicowanych regulacji dotyczących stosowania umów międzynarodowych przed ich wejściem w życie. Dopuszczalne jest bowiem zawarcie stosownych przepisów w samej umowie, jak też w odrębnym dokumencie. Nie ma również przesądzającego znaczenia użyta w tym zakresie terminologia (stosowanie tymczasowe, wcześniejsza implementacja, stosowanie de facto). Należy jednak zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie postanowienia o wcześniejszym od momentu wejścia w życie stosowaniu umowy zawarto zarówno w umowie, jak i w Memorandum, posługując się odmienną terminologią. Stąd też konieczne było ustalenie charakteru prawnego Memorandum i jego relacji do postanowień umowy UE - Armenia.
Należy uznać za zasadne stwierdzenie organu, że Memorandum stanowi pewnego rodzaju deklarację albo - jak wskazano w piśmie Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2023 r. - dżentelmeńską umowę adresowaną do właściwych organów stron umowy. Nie stanowi ona jednak aktu wiążącego, tj. takiego, z którego podmioty prywatne mogą wywodzić swoje prawa. Memorandum stanowi deklarację ewentualnej współpracy, a nie zobowiązanie do takiej współpracy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie może ono stanowić źródła żadnych praw podmiotowych dla przewoźników. Wdrożenie w życie postanowień Memorandum jest uzależnione od woli danego państwa. Nie jest to umowa międzynarodowa w rozumieniu prawa traktatowego. Okoliczności te, jak wskazano, zostały w sprawie potwierdzone przez przedstawicieli organów Unii Europejskiej.
Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "administracyjnego stosowania" umowy międzynarodowej nie jest znane prawu międzynarodowemu, w odróżnieniu od pojęcia "tymczasowego stosowania", którym posłużono się w art. 30 ust. 5 umowy UE - Armenia. Z przedstawionych w sprawie opinii Komisji Europejskiej wynika, że prawo Unii Europejskiej nie formułuje definicji "administracyjnego stosowania". Wobec tego, że również polskiemu prawu nie jest znane takie pojęcie, organ zasadnie zauważył, że zarówno umowa UE - Armenia, jak też Memorandum odsyłają w zakresie ich stosowania do przepisów krajowych. Skoro tak to, przy braku odrębnych regulacji w prawie krajowym kwestii związanej z administracyjnym stosowaniem umowy międzynarodowej, umowa taka musiałaby być wcześniej również ratyfikowana, aby można było wywodzić z niej skutki prawne. Przyjęcie odmiennego sposobu interpretacji charakteru Memorandum niweczyłoby w istocie klauzulę ratyfikacji przewidzianą w umowie UE - Armenia. Przyjęcie wiążącego charakteru Memorandum prowadziłoby do obejścia przepisów krajowych regulujących zawieranie umów międzynarodowych, ale także przepisów UE (art. 218 TFUE). Przede wszystkim stawiałoby pod znakiem zapytania celowość ustanawiania możliwości i warunków do tymczasowego stosowania umowy w samej umowie, w sytuacji, gdy obowiązek jej administracyjnego stosowania wynikałby z Memorandum, którego postanowienia, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, nie wymagają żadnej dodatkowej aktywności państw członkowskich. Innymi słowy Memorandum nie może stanowić podstawy do weryfikacji postanowień umowy UE - Armenia. W tym miejscu należy zauważyć, że przyjęcie możliwości administracyjnego stosowania umowy UE - Armenia na podstawie Memorandum spowodowałoby, że w obrocie prawnym funkcjonowałaby ta umowa stosowana administracyjnie i jednocześnie umowa Polska - Armenia. Tymczasem zgodnie z art. 26 umowy UE – Armenia, w okresie tymczasowego stosowania istniejące umowy dwustronne oraz porozumienia między Armenią a państwami członkowskimi, które obowiązują w momencie podpisywania umowy, zostają zawieszone, poza przypadkami, gdy umowy dwustronne zawierają korzystniejsze rozwiązania. Dopiero zaś w chwili wejścia w życie umowy UE - Armenia umowa ta stanie się nadrzędna wobec istniejących umów dwustronnych i porozumień między Armenią a państwami członkowskim. Skutki określone w powołanych przepisach zaczną jednak obowiązywać dopiero w chwili zaistnienia warunków określonych w art. 30 umowy, a zatem w przypadku Polski w dniu zakończenia procedury ratyfikacyjnej.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że Memorandum zostało podpisane w dniu 24 listopada 2017 r., a zatem jeszcze przed podpisaniem umowy i przed wydaniem Decyzji Rady UE 2021/2102 z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, i tymczasowego stosowania Umowy o wspólnym obszarze lotniczym między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Armenii, z drugiej strony (Dz. Urz. UE L 429 z 1 grudnia 2021 r., str. 15-16). Art. 3 tej decyzji stanowi, że umowę UE - Armenia stosuje się tymczasowo zgodnie z art. 30 ust. 4 i 5 do czasu zakończenia procedur niezbędnych do jej wejścia w życie. Powyższy argument dodatkowo potwierdza brak obowiązku stosowania tymczasowego bądź administracyjnego umowy UE - Armenia do czasu przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej. Stąd też można przyjąć, że możliwość ewentualnego zastosowania przez władze lotnicze państw członkowskich deklaracji zawartej w punkcie 5 Memorandum, który przewidywał administracyjne stosowanie umowy UE – Armenia, ograniczona była czasowo od chwili zakończenia prac na tekstem umowy do momentu wydania wspomnianej decyzji Rady UE.
Tym samym, w ocenie Sądu, organ przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia postanowienia umowy Polska - Armenia, nie naruszył art. 191 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze. Prawidłowo bowiem stwierdził, że wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy obszarem Rzeczypospolitej Polskiej a obszarem Republiki Armenii na rzecz skarżącej Spółki byłoby niezgodne z umową międzynarodową, która obowiązywała w chwili jej wydania, a więc umową Polska - Armenia z 1998 r. Należy bowiem podkreślić, że umowa UE - Armenia nie weszła w życie, co jest bezsporne i nie zostały spełnione warunki do jej tymczasowego stosowania.
Odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę zarzutów związanych z naruszeniem przez organ art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 9 Konstytucji poprzez zaniechanie prounijnej wykładni zarówno przepisów Memorandum, jak też przepisów umowy Polska – Armenia, Sąd zwraca uwagę, że umowa Polska - Armenia weszła w życie w dniu 6 maja 1999 r., a zatem jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że TFUE w art. 351 przewiduje, że jego postanowienia w przypadku państw przystępujących do Unii Europejskiej nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą państw członkowskich z jednej strony a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony. Przepis ten odpowiada zasadzie ogólnej prawa międzynarodowego pacta sunt servanda i uwzględnia konieczność zapewnienia równowagi interesów polityki zagranicznej danego państwa członkowskiego oraz interesu UE, czego wyrazem jest zezwolenie państwu członkowskiemu na niestosowanie prawa unijnego w celu ochrony praw państw trzecich i wykonywania przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających z uprzednio zawartej umowy międzynarodowej
(M. Niedźwiedź [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III
(art. 223-358), red. D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel, Warszawa 2012,
art. 351). Zgodnie zaś z motywem (6) rozporządzeniem (WE) 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE L z 2004 r. Nr 157, s.7), wszystkie istniejące umowy dwustronne między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem wspólnotowym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem wspólnotowym. Postanowienia rozporządzenia nakazują władzom państw członkowskich dostosowanie umów dwustronnych z państwami trzecimi do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej, ale nie eliminują ich automatycznie jako sprzecznych z tym prawem europejskim. Z przepisów tych wynika, że dla oceny znaczenia postanowień umów zawartych przed datą akcesji do Unii Europejskiej nie jest konieczne sięganie automatycznie do zasady pierwszeństwa prawa UE (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1130/22).
Mając na względzie powyższe uwagi Prezes Urzędu wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani wskazanych przepisów prawa UE ani art. 9 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Jednocześnie, wbrew zarzutom skarżącej Spółki, organ nie naruszył art. 107 i 108 ust. 3 TFUE, które to naruszenie miałoby polegać na udzieleniu Spółce PLL LOT niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania zgody Komisji Europejskiej.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Kryteria uznania korzyści za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 TFUE muszą być spełnione łącznie. Za pomoc państwa lub pomoc przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 TFUE nie może być uznana korzyść ekonomiczna w związku z działaniem organów państwowych, jeśli nie powoduje to uszczuplenia bądź konkretnego ryzyka uszczuplenia budżetu państwowego. W kwestii tej wypowiadał się też TSUE w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie C-518/13, w którym stwierdził, że dla celów stwierdzenia istnienia pomocy państwa należy wykazać dostatecznie bezpośredni związek między z jednej strony korzyścią przyznaną beneficjentowi a z drugiej strony uszczupleniem budżetu państwowego bądź wystąpieniem dostatecznie konkretnego gospodarczego ryzyka powstania obciążeń dla tego budżetu (zob. podobnie wyrok Bouygues i Bouygues Telecom/Komisja i in. i Komisja/Francja i in., C 399/10 P i C 401/10 P, EU:C:2013:175, pkt 109).
W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać za pomoc publiczną nieudzielenie upoważnienia (i wyznaczenia) skarżącej Spółce, tj. że doszło do jakiegokolwiek uszczuplenia lub ryzyka uszczuplenia budżetu Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonywanie przewozów lotniczych pomiędzy Polską a Armenią przez
[...] nie oddziałuje obecnie ani nie oddziaływało w przeszłości ujemnie na budżet państwa.
Organ stosując się do art. 351 TFUE wykonał obowiązującą Polskę umowę międzynarodową zawartą przed wejściem Polski do Unii Europejskiej i w związku z tym, że postępowanie organu nie narusza przepisów wspólnotowych, nie sposób uznać zatem korzyści ekonomicznej [...] wynikającej z wykonywania przewozów lotniczych pomiędzy Polską a Armenią za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 TFUE. Brak jest bowiem jakiegokolwiek wpływu, związku przyczynowego oraz skutku pomiędzy wyznaczeniem i udzieleniem upoważnienia [...] a uszczupleniem czy rezygnacją z zasobów przez budżet państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1132/22).
W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności organ nie naruszył wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia 17 października 2023 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi", art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Naruszenia wskazanych przepisów skarżąca dopatruje się przede wszystkim w nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, polegającym na skierowaniu do szeregu organów krajowych (Ministra Spraw Zagranicznych i Ministra Infrastruktury) oraz organów unijnych (Sekretariat Generalnego Rady UE oraz do Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej) pytań na okoliczność obowiązywania przepisów prawa. Zdaniem skarżącej prawo obowiązujące w Polsce nie może być przedmiotem postępowania dowodowego.
Nawiązując do tak postawionego zarzutu Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe z uwagi na - co do zasady - bezsporność stanu faktycznego, miało charakter ograniczony. Zaznaczyć należy, że organ na wstępie swojej decyzji przyznał, że skarżąca Spółka spełniła wszystkie wymogi formalne do udzielenia jej upoważnienia do wykonywania lotów. Kwestią sporną było jedynie ustalenie, czy udzieleniu takiego upoważnienia przez Prezesa Urzędu nie stoją na przeszkodzie umowy międzynarodowe lub porozumienia stanowiące realizację tych takich umów. Wobec tego, że organ powziął wątpliwość, czy umowa UE - Armenia może i powinna zostać zastosowana w sprawie, musiał ustalić, czy została ratyfikowana bądź na jakim etapie jest proces ratyfikacji. Organ był ponadto zobowiązany poczynić ustalenia odnośnie do zawansowania prac w ramach instytucji Unii Europejskiej. Tego typu informacje były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś przedstawiane wskazanym organom pytania nie były wyłącznie pytaniami o prawo. Niezależnie od powyższego żaden przepis prawa nie zabrania organowi rozpoznającemu sprawę zasięgania opinii u innych wyspecjalizowanych organów w kwestiach pozostających w ich właściwości, gdy ma to na celu wyjaśnienie sprawy. Wyjaśnienie i rozstrzygnięcie w ostateczności należy do organu prowadzącego sprawę, czyli w niniejszej sprawie do Prezesa Urzędu. Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej, polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Organ ten powinien w takiej sytuacji tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej, ale nie "dowolnej" oceny (zob. np. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 106 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 1997 r., sygn. II SA 203/97, ONSA z 1998 r. nr 4, poz. 120). Ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadził szeroki katalog dowodów przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje jednak poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do korzystania przy ustaleniu określonej okoliczności z opinii lub wyjaśnienia innego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1314/21). Stąd też Prezes Urzędu zasięgając opinii innych organów nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania.
Skarżąca zarzuciła ponadto organowi, że nie dołączył do akt administracyjnych protokołów konsultacji oraz innych dokumentów podpisywanych w momencie parafowania umów z innymi państwami, wskazanych w piśmie Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2023 r. jako przykład "administracyjnego" stosowania umów międzynarodowych do czasu ich wejścia w życie lub tymczasowego stosowania. Sąd przyznaje rację, że w tym zakresie, co wynika z treści uzasadnienia decyzji (str. 11), organ dokonał weryfikacji wskazanych w piśmie Komisji umów i nie znalazł w tych umowach postanowień o jej administracyjnym stosowaniu, nie badając ewentualnych protokołów konsultacji, w których tego typu zapis mógł się znaleźć. W ocenie Sądu kwestia ta nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem po pierwsze stwierdzenie, że takie protokoły zostały podpisane, w przypadku umów UE z innymi państwami nie przesądza wcale o statusie Memorandum, a po drugie wykonywanie umowy w trybie administracyjnym przez państwo może zależeć od wielu czynników wynikających przede wszystkim z charakterystyki systemu prawnego danego państwa. Sam natomiast fakt, że protokoły konsultacji podobne do tego podpisanego przy okazji zakończenia prac nad umową UE - Armenia zostały przyjęte, nie ma żadnego wpływu na ocenę mocy wiążącej Memorandum w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organ prawidłowo ocenił i właściwie zinterpretował stanowisko Komisji przedstawione w pismach z dnia 22 lutego oraz 8 marca 2023 r. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wskazane pisma stanowiły wyłącznie opinię Komisji, która następnie była oceniana przez Prezesa Urzędu zgodnie ze wskazanymi wyżej dyrektywami postępowania dowodowego. Organ nie mógł być związany tymi opiniami. Ocenił je natomiast w związku z innymi dowodami, w tym opiniami innych organów, a także w świetle obowiązującego prawa, w szczególności w odniesieniu do treści nieratyfikowanej umowy UE - Armenia i obowiązującej umowy Polska - Armenia. Zdaniem skarżącej w swoich pismach Komisja w sposób jednoznaczny wskazała, że punkt 5 Memorandum jest podstawą do stosowania umowy UE - Armenia jeszcze przed jej wejściem w życie. Rzeczywiście z odpowiedzi Komisji na pytania Prezesa Urzędu można wyczytać, że umowa powinna być stosowana administracyjnie przez odpowiednie organy stron umowy do czasu jej wejścia w życie. Jednocześnie jednak Komisja wskazała również, co należy podkreślić, że administracyjne stosowanie umowy pomiędzy UE a Armenią nie ma podstawy prawnej w prawie EU i jest wynikiem dżentelmeńskiej umowy. Postanowienia Memorandum nie mają charakteru formalnie wiążącego w znaczeniu prawnomiędzynarodowym, a od organów krajowych oczekuje się podjęcia działań umożliwiających przewoźnikom unijnym rozpoczęcie obsługi połączeń z Polski do Armenii. Jak ustalił organ w ramach konsultacji z Ministerstwem Spraw Zagranicznych i Ministerstwem Infrastruktury, proces ratyfikacji umowy jest w toku, jednakże na dzień wydawania decyzji nie został on zakończony. Stąd też, działając w ramach kompetencji przyznanych mu przez ustawodawcę, odmówił wydania skarżącej Spółce upoważnienia.
W ocenie Sądu bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odstąpienie przez Prezesa Urzędu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, tj. uznania, że postanowienia Memorandum jako aktu o rzekomo niezobowiązującym charakterze, nie mogą być uznane za wiążące i nie mogą w jakikolwiek sposób zobowiązywać organu do stosowania postanowień UE - Armenia. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że organ wprost w swojej decyzji stwierdził, że nigdy nie wydawał decyzji administracyjnych na podstawie postanowień o administracyjnym stosowaniu umów przed ich wejściem w życie lub przed spełnieniem warunków dla ich tymczasowego stosowania (str. 11 uzasadnienia decyzji). Powołane przez skarżącą przykłady dotyczą umów międzynarodowych, które nie podlegały ratyfikacji na podstawie przepisów krajowych. Natomiast w niniejszej sprawie umowa UE - Armenia, jak wskazano wyżej, jako umowa mieszana podlega ratyfikacji, natomiast Memorandum nie jest umową międzynarodową, a jedynie deklaracją adresowaną do organów państw albo - jak przyznali to przedstawiciele Komisji - "umową dżentelmeńską", a nie wiążącym strony porozumieniem międzynarodowym. Skarżąca wskazała, że w przeszłości organ stosował umowy międzynarodowe dotyczące ruchu lotniczego nie w ramach stosowania tymczasowego, lecz na podstawie uzgodnień władz lotniczych Rzeczypospolitej Polskiej i drugiej strony umowy (umowa z dniu 12 marca 2013 r. między rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o transporcie lotniczym). Postanowienia wspomnianej umowy nie przewidywały jej tymczasowego stosowania, a była ona stosowana "na mocy uzgodnień władz lotniczych". Takich uzgodnień władz lotniczych nie było natomiast między władzami Polski i Armenii w przedmiocie albo weryfikacji umowy Polska - Armenia albo jej wypowiedzenia.
Stąd też zdaniem Sądu organ w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie. Następnie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy. Prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego zarówno krajowe, jak też przepisy Unii Europejskiej oraz postanowienia obowiązujących umów międzynarodowych.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych organu zgłoszonych na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634). Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przedstawione przez organ dokumenty w postaci notatek służbowych ze spotkań pracowników organu z przedstawicielami Komisji UE, Ministerstwa Infrastruktury oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 31 maja 2023 r. a także pisma Komisji Europejskiej z dnia 20 kwietnia 2023 r. i pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 29 czerwca 2023 r. nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, natomiast zostały wzięte pod uwagę przez Sąd jako rozszerzenie argumentacji strony na okoliczność zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie.
Reasumując należy zaznaczyć, że sądy administracyjne, jak wspomniano na wstępie, są uprawnione do kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem, a nie z niewiążącymi deklaracjami, które dla swojej skuteczności wymagają dodatkowych aktywności właściwych organów Państwa. Z prawidłowo poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że umowa Polska - Armenia nie została przez uprawnione do tego organy Państwa zmieniona w taki sposób, aby możliwa była multidesygnacja ani nie została wypowiedziana. Umowa Polska - Armenia nie została również ani zawieszona ani "wygaszona" na mocy umowy UE - Armenia ponieważ umowa ta nie weszła w życie i nie zostały spełnione warunki do jej tymczasowego stosowania. Stąd też nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem nie narusza ona prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.