VI SA/Wa 3838/24

VI SA/Wa 3838/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący/
Dorota Brzozowska
Sławomir Kozik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1597/25 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 265
§ 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Dorota Brzozowska Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...]z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...]z siedzibą w L. (dalej: "Strona", "Stowarzyszenie", "Skarżący"), jest decyzja z 11 lutego 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "organ", "Kolegium", "SKO") nr [...], wydane na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), umarzająca na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., postepowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: "organ I instancji", "Marszałek") z 5 listopada 2019 r., udzielającej [...] sp. z o.o. z/s w W] (dalej: "Spółka", "Uczestnik"), zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. – B. – K. – K. z ważnością do 31 grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z 17 kwietnia 2018 r. Spółka wystąpiła do organu I instancji o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W.-B.-K.-K. na okres 1 roku. W toku sprawy, pismem z 11 maja 2018 r. Stowarzyszenie – na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. z powołaniem się na cele statutowe i interes społeczny - wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z uwagi na chęć sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Wskazując na treść uregulowania art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2019 r., poz. 58, dalej: "u.t.d.") podniosło m.in., że dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony podejmie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.
Kolegium wskazało następnie, że postanowieniem z 12 czerwca 2018 r. Marszałek dopuścił Stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania Spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną relacji W. – T. – B. – N.- P. – S. -K. – U.- K..
Kolegium wyjaśniło dalej, że 5 listopada 2019 r. Marszałek udzielił Spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W.-B.-K.-K. z ważnością do dnia 31 grudnia 2019 r.
SKO wskazało, że odwołanie od powyższego zezwolenia złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując odwołanie SKO zbadało w pierwszej kolejności, czy odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania, a więc prawidłowość postanowienia Marszałka z 12 czerwca 2018 r., dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W ocenie SKO, Stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach przedmiotowej linii regularnej. SKO podniosło, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności zakreślono m.in. [...] - pozostały transport pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany; [...] transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Stowarzyszenie może więc prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści majątkowe, czyli występować jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO, Stowarzyszenie nie podało, gdzie leży interes społeczny uzasadniający jego udział w sprawie; we wniosku podało ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, bez podania konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników, na których sytuację prawną oddziaływałoby niekorzystnie ww. zezwolenie wydane Spółce.
SKO następnie, powołując się na treść art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a u.t.d. uznało, że Stowarzyszenie nie podało jakichkolwiek szczegółowych informacji w zakresie uregulowanym w tym przepisie. Zdaniem Kolegium, podane informacje są ogólnikowe i nie wykazują w istnienia interesu społecznego w przystąpieniu Stowarzyszenia do sprawy, a jedynie odczytać można dążenie do ochrony partykularnych interesów członków Stowarzyszenia. W ocenie SKO udział organizacji społecznej, której członkami są określeni przewoźnicy, w postępowaniu którego celem jest chęć uzyskania zezwolenia na wykonywanie transportu przez podmiot niezrzeszony w tej organizacji, byłby sprzeczny z pojęciem interesu społecznego.
Z tych względów, SKO umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na podstawie odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka z 5 listopada 2019 r.
Stowarzyszenie wniosło na decyzję 11 lutego 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że Stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do postępowania, podczas gdy wykazało zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.
W uzasadnieniu skargi Skarżący m.in. podkreślił treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. wywodząc z tej regulacji, że interes społeczny w niniejszej sprawie może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia ten przepis ustawy nie zostanie naruszony. Zdaniem Skarżącego, udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do dogłębnego zbadania sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi wskazany przepis, a nadto udział Stowarzyszenia statutowo zajmującego się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji (§ 6 pkt 4 statutu) będzie zgodny z prawem i nie naruszy art. 31 K.p.a. Skarżący dodał, że w realiach tej sprawy pożądane winno być z punktu widzenia interesu społecznego, aby racjonalną kontrolę społeczną wykonywała organizacja społeczna zrzeszająca podmioty profesjonalne w danej dziedzinie, gdyż taka kontrola w takim wypadku jest bardziej skuteczna. Skarżący stwierdził, że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji/stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek z mocy § 10 statutu Stowarzyszenia wynika, że tworzą je przedsiębiorcy przewozowi, to jednak, zdaniem Skarżącego, w omawianym przypadku nie mają oni bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności Spółki w odniesieniu do jej aspiracji podjęcia przewozów na przedmiotowej linii. Skarżący wskazał, że jego siedzibą jest miasto L., a jego członkowie nie mają zezwolenia na prowadzenie przewozów na trasie będącej przedmiotem tego postępowania. Stowarzyszenie pragnie jedynie podjąć działania, których celem jest zbadanie, czy istnieje zagrożenie upadłością innych przewoźników oraz sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Skarżący wskazał, że jest, co prawda, wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS, jednak w praktyce nie prowadzi działalności opisanej przez SKO. Jedynym faktycznie wykonywanym obecnie przedmiotem działalności, jest wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Skarżący stwierdził, ze w ramach działalności gospodarczej Stowarzyszenie nie ma zamiaru podejmować przewozów na ww. linii. Członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na ww. linii komunikacyjnej, nie ma podstaw, aby dopatrywać się ich partykularnych interesów. Skarżący wskazał, że jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1727/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2024 r. o sygn. akt II GSK 1513/21 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że: "W tej sprawie wyznaczono termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie, ale przed rozpoznaniem sprawy nie zawiadomiono strony o treści powyższego zarządzenia i nie pouczono o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Zasadnie zarzuciła Spółka, że niedoręczenie skarżącej kasacyjnie skargi [...]" na decyzję SKO z dnia 11 lutego 2020 r. przed posiedzeniem niejawnym, na którym skarga ta została rozpoznana, uniemożliwiło złożenie odpowiedzi na skargę. Takie działanie Sądu skutkowało zatem całkowitym pozbawieniem Spółki przez Sąd pierwszej instancji możności obrony jej praw." NSA wskazał, że: "(...) na terytorium kraju został ogłoszony stanu epidemii – rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U., poz. 491 ze zm.), a także związane z tym ograniczenia i wymogi w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych. Zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym mogło znaleźć swoje umocowanie w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 567, 568, 695, 875; dalej: ustawa covidowa). W związku z powyższym, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej było dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. (...) Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21)."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę na rozprawie, o której strony zostały prawidłowo zawiadomione. Strony miały zatem możliwość ponownego zajęcia stanowiska w sprawie w tym Uczestnik mógł złożyć odpowiedź na skargę. Rozprawa odbyła się z udziałem Uczestnika, zatem wyrok zapadł po przedstawieniu przez Uczestnika stanowiska w sprawie. W związku z powyższym, zgodnie z oceną prawną NSA, w sprawie zostało zagwarantowane stronom prawo do obrony.
Sąd stwierdza, że pomimo przedstawienia przez Uczestnika stanowiska w sprawie, popierającego rozstrzygniecie organu w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, aktualne jest stanowisko oraz argumentacja WSA w Warszawie zawarta w wyroku z 22 grudnia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1727/20. W związku z czym Sąd ponownie rozpatrujący sprawę przyjmuje to stanowisko za własne.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie Kolegium w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując w zaskarżonej decyzji brak podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku Spółki.
W myśl art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.). Spełnienie wskazanych przesłanek podlega ocenie organu administracji publicznej, jednak tylko w sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z nich organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.
Rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie, organ odwoławczy jest uprawniony (i obowiązany) do oceny zasadności uznania, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział tej organizacji w postępowaniu, tj. winien ustalić, czy postanowienie wydane przez organ I instancji w oparciu art. 31 § 2 K.p.a. jest zgodne z prawem, a w konsekwencji czy organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy, dokonując takiej oceny, ustali wadliwość uznania organizacji za podmiot na prawach strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby odwołanie było merytorycznie uzasadnione. Wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, tj. w omawianym przypadku podmiot niewadliwie dopuszczony do udziału w tym postępowaniu.
Prawidłowo zatem SKO poczyniło przedmiotem swoich rozważań zasadność dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku Spółki. W ocenie Sądu jednak, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, SKO doszło do, błędnego wniosku o braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, SKO nie wykazało bezpodstawności umocowania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, czy brak interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.
Jak zostało to już wskazane, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile jest to uzasadnione jej celami statutowymi. W statucie Stowarzyszenia został natomiast określony jeden z jego celów tj. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (§ 6 pkt 4 statutu). Okoliczność ta determinuje w ocenie Sądu przyjęcie, że cele statutowe Skarżącego uzasadniały jego udział w toczącym się postępowaniu, a to z uwagi na wskazaną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., stanowiącym podstawę materialnoprawną prowadzonego postępowania z wniosku Spółki, przesłankę udzielenia zezwolenia opartą na ustaleniu, czy projektowana linia regularna nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, a zatem rozważeniu w istocie okoliczności związanych z szeroko rozumianą konkurencyjnością w zakresie przewozów regularnych.
Oceniając natomiast zaistnienie przesłanki interesu społecznego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jest to pojęcie niedookreślone, któremu dopiero organ administracji publicznej nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym przypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w niniejszym uzasadnieniu pochodzą z bazy CBOSA). Interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16). W świetle tego przepisu ustawy o transporcie drogowym organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Zatem na wzmiankowaną wykładnię interesu społecznego w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 16 maja 2018 r. nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie, a konkretnie z art. 22a ust. 1 pkt 2a tej ustawy. Jeżeli organizacja społeczna (tu Stowarzyszenie) zamierza wspomagać organ w wykazaniu/wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie (wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych przez – jak wskazuje - racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym), to nie można jej zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i braku przymiotu działania w interesie społecznym.
Należy zgodzić się z poglądem, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Nie można jednak jednocześnie założyć, że w sytuacji, gdy cele statutowe organizacji społecznej wnioskującej o dopuszczenie do udziału postępowaniu związane są z dziedziną aktywności gospodarczej podmiotu, z wniosku którego toczy się postępowanie administracyjne, a nadto organizacja ta skupia członków prowadzących też taką działalność, to wykluczone jest dopuszczenie takiej organizacji do udziału w sprawie. Dokonanie takiego założenia niejako a priori może bowiem w praktyce czynić martwą instytucję prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 31 K.p.a.
W ocenie Sądu, Stowarzyszenie uzasadniło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie (uwzględniony przez Marszałka) interesem społecznym (i celami statutowymi), wyjaśniając, na czym ten interes miałby polegać, przez skoncentrowanie argumentacji w tym względzie na okolicznościach wynikających z dyspozycji wspomnianego art. 22a ust. 1 pkt 2a lit. a u.t.d., który to przepis pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i wynikające z tego konsekwencje gospodarcze dla innych przewoźników działających na określonej trasie. Jak wynika z jego treścią, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych w tym przepisie okoliczności, w tym gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
W ocenie Sądu, udział Stowarzyszenia (m.in. dysponującego materiałami koniecznymi do oceny okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d.) w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia sprawy, aczkolwiek to do organu wydającego zezwolenie należy ostateczne ustalenie tego rodzaju okoliczności. Jednak udział Stowarzyszenia, które statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (por. § 6 pkt 4 statutu), będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy przepisów art. 31 K.p.a. Nie ma też bowiem prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy (w tym wypadku Uczestnika), a możliwością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, że w stanie faktycznym tej sprawy interes Stowarzyszenia w udziale w toczącym się postępowaniu miałby mieć charakter wyłącznie partykularny, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych i nie obsługują spornej linii ani nie zamierzają podejmować na niej przewozów, zatem nie są wprost czy bezpośrednio zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, wskazując jedynie na interes społeczny w dążeniu do wykazania (lub wykluczenia) zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Z faktu, że Skarżący skupia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego (§ 10 statutu), a stroną w tym postępowaniu jest Spółka, której przedmiotem przeważającej działalności jest transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, nie wynika jeszcze, że Stowarzyszenie może mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Założenie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób Uczestnikowi służyć ma wyłącznie realizacji partykularnych interesów Stowarzyszenia zainteresowanego negatywnym dla Uczestnika rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie jego konkurencji, a nie potencjalnych pasażerów, nie ma przekonującego oparcia w materiałach sprawy. Powyższe założenie nie może zaś opierać się na gołosłownych twierdzeniach organu.
Stosownie do § 10 statutu, Stowarzyszenie tworzą przedsiębiorcy przewozowi; jednak w omawianym przypadku nie ma dowodu na bezpośredni interes Stowarzyszenia w zwalczaniu działalności Uczestnika w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na linii regularnej W.-B.-K.-K., skoro siedzibą Stowarzyszenia jest miasto L. (§ 2 statutu), członkowie Stowarzyszenia (czego w sprawie Uczestnik nie kwestionował) nie świadczą i nie zamierzają świadczyć usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, a samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji nie sposób utożsamiać celów statutowych i działalności Stowarzyszenia wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który ma być przeciwstawny interesom Spółki i potencjalnych pasażerów Uczestnika. Można natomiast uznać, że w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez Spółkę zezwolenia) wykorzystać specjalistyczną wiedzę Stowarzyszenia oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności organ obowiązany jest mieć na względzie i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług czy poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który organ podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu musi brać pod uwagę.
Ponadto, nawet przyjęcie, że Stowarzyszenie kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza z zasady tego, że Stowarzyszenie będzie działać w sprawie w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi (tu Spółce) na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym. Nie można przy tym uzależniać oceny zaistnienia podstaw do dopuszczenia danej organizacji do udziału w postępowaniu od tego, na ile aktywnie będzie ona z uzyskanego uprawnienia strony w tym postępowaniu korzystać i na ile skuteczne i przekonywujące dla organu mogą okazać się twierdzenia i dowody dotyczące istoty sprawy a formułowane czy przedkładane przez taką organizację. Nie jest to bowiem przesłanka, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a. i twierdzenia odwołujące się do niewystarczająco aktywnej roli Strony czy też nieprzydatności jej stanowisk dla rozstrzygnięcia sprawy – co miałoby przemawiać za brakiem podstaw jej dalszego udziału w sprawie – pozostają poza zakresem badania zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Niezależnie od tego należy jednak zauważyć, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji (vide: pisma Stowarzyszenia z 16 lipca 2018 r.). Natomiast to, czy i na ile przedstawiane stanowiska Skarżącego przyczyniają lub też mogą się przyczynić do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego rozważenia przez organ okoliczności istotnych w sprawie, nastąpić powinno w ramach postępowania dowodowego i w konsekwencji w decyzji wydanej w sprawie. Zasadność bowiem twierdzeń i wartość przedkładanych na potrzeby prowadzonego postępowania dowodów jest przedmiotem analizy organu administracji publicznej dokonywanej na potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie sprawie, a nie oceny zaistnienia podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej na podstawie 31 § 1 K.p.a.
Podobnie, za odmową zapewnienia udziału Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu nie może przemawiać także to, czy i w jaki sposób korzystało ono z analogicznego uprawnienia w innym postępowaniu administracyjnym i na ile skuteczne i przekonywujące dla organu prowadzącego tamto postępowanie okazały się twierdzenia formułowane przez Stowarzyszenie. Są to okoliczności pozostające poza oceną dokonywaną w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w tej sprawie.
Przeciwko udziałowi organizacji społecznej w postępowaniu nie może też przemawiać to, że ewentualnie zdobyte w takim postępowaniu informacje będą mogły być przekazywane innym podmiotom, czy udostępniane członkom tej organizacji. Ochrony, jakiej w tym zakresie chciałaby oczekiwać Spółka, która wszczęła postępowanie administracyjne, nie można bowiem upatrywać w odmowie dopuszczenia organizacji społecznej (tu Stowarzyszenia) do udziału w postępowaniu, albowiem potencjalna ewentualność tego rodzaju nie podlega ocenie w świetle art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Powoływanie się przez SKO na orzeczenie NSA dotyczące prywatności wnioskodawcy (s. 6 decyzji), którym w tej sprawie jest przedsiębiorca wykonujący działalność regulowaną, jest bezpodstawne. Trudno też w takiej sytuacji zakładać, że zamiar udziału Skarżącego w postępowaniu był i jest podyktowany wyłącznie chęcią pozyskania bliżej niesprecyzowanych informacji w toku tego postępowania a nie jej celami statutowymi. Ponadto nie można upatrywać w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu utrudniania czy też uniemożliwiania otwierania nowych połączeń komunikacyjnych przez Spółkę - tak jak to widział w toku postępowania administracyjnego Uczestnik. To bowiem, czy zostanie wydane zezwolenie czy też nie dla wnioskującego o to podmiotu pozostawione jest ocenie organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę, a nie organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w tym postępowaniu.
Nie bez znaczenia dla wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji na rzecz stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego inicjowanego w tej sprawie odwołaniem Stowarzyszenia od ww. zezwolenia, pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski - Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).
Reasumując, zaskarżona decyzja SKO, umarzająca postępowanie odwoławcze, narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 K.p.a. W konsekwencji musi to skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, co otworzy SKO drogę do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od ww. zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W -B.-K.-K.. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy bacząc, że dostęp do postępowania administracyjnego w świetle art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. uzależniony jest w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tym przepisie prawa, organ nada bieg i rozpatrzy odwołanie Strony od ww. zezwolenia.
Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 tej ustawy, oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265), Sąd zasądził od SKO na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) i opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł).