VI SA/WA 382/06

VI SA/Wa 382/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Emilia Święcicka
Izabela Głowacka-Klimas
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nałożono na przedsiębiorcę - p. L. L., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą L., z siedzibą w K., karę pieniężną w kwocie 19.750,00 zł.
Kontrola została przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorcy i objęła okres od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2004 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono następujące naruszenia i odpowiadające im kary pieniężne:
- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (8.000 zł),
- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne (300 zł),
- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne (400 zł),
- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne (350 zł),
- nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce (1.000 zł),
- nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówkach (1.000 zł),
- nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie (3.000 zł),
- kierowca okazał podczas kontroli wykresówkę nie zawierającą pełnych danych o okresach pracy kierowcy (300 zł),
- wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów imienia lub nazwiska kierowcy (5.150 zł),
- wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów co do miejsca i daty jej końcowego używania (200 zł),
- wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów co do stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu (50 zł).
W odniesieniu do każdego wykroczenia podano odpowiednie ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego stwierdzonego podczas kontroli w przedsiębiorstwie, wskazano naruszony przepis oraz podano podstawę prawną wymierzonej kary.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zainteresowana żądając w nim uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej naruszeń lp. 1.1.1, 1.11.9 ust. 2 lit c, 1.11.9 ust. 3 lit. c oraz lp. 1.11.11.4 lit a załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu prowadzenia pojazdu przez męża nie będącego pracownikiem firmy i prowadzącego własne przedsiębiorstwo podniosła, że przepisy odnoszące się do rozliczania działalności gospodarczej na podstawie książki przychodów i rozchodów wykluczają możliwość zatrudnienia współmałżonka na podstawie umowy o pracę (pobierającego pensję) i dają możliwość uznania go za osobę współpracującą tylko w przypadku gdy nie ma zarejestrowanej innej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, przyjmując takie rozwiązanie ustawodawca świadomie zablokował możliwość sztucznego podnoszenia kosztów przez zatrudnienie najbliższych członków rodziny. Przemawia to jednak, zdaniem skarżącej, za oddaleniem zarzutu, iż w tym przypadku pojazdem nie kierował pracownik firmy, przy czym pojęcie pracownika nie powinno opierać się na przepisach Kodeksu pracy, lecz na podstawie innych przepisów, np. ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca wskazała na wielość definicji pojęcia "pracownika" oraz wielość form zatrudnienia, które sprawiają, że "...zachodzą przesłanki do uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie lp. załącznika 1.1.1 ustawy o transporcie drogowym i strona nie jest adresatem wystawionej decyzji w tej kwestii."
Odnosząc się do zarzutu zbyt długiego zapisywania wykresówek stwierdziła, że patrząc na wykresówki można jednoznacznie ocenić, o której godzinie kierowca zakończył jazdę w piątek i że do niedzieli wykresówka tkwiła w tachografie. "Przejechana" jest zapisem tylko wypoczynku, co nie stanowiło dotychczas naruszenia. Natomiast przyczyną wadliwego zapisu dyspozycyjności kierowcy mogła być usterka elektryczna kontrolek tachografu, która została już usunięta.
Co do zarzutu braku imienia kierowcy na wykresówkach to, zdaniem skarżącej, ma on znaczenie tylko wtedy gdy pracującymi są członkowie rodziny i brak ujawnienia na wykresówce ich pełnych imion uniemożliwia ich identyfikację. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż w firmie pojazdy prowadził zatrudniony pracownik oraz mąż skarżącej ,wykonujący nieplanowane przewozy. W tej sytuacji, mimo pominięcia imion nie mogła zajść pomyłka z ich identyfikacją
Ponadto skarżąca wskazała na swoją trudną sytuacje finansową, która pogłębiają jeszcze nałożone kary, mogące doprowadzić do likwidacji firmy.
Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985, P. 0008-00021), art. 4, art. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1, 1.11.9 pkt 3, 1.11.9 pkt 2 oraz 1.11.11 pkt 4 załącznika do powołanej wyżej ustawy, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania:
1. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji,
2. uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji,
3. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej za brak wymaganych danych na wykresówkach,
4. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana.
W uzasadnieniu wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, na mocy którego nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 19.750,00 zł, stanowiło: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; - nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego-przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo; - brak wymaganych danych na wykresówkach; - nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego-wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana. Strona w odwołaniu zakwestionowała nałożenie kary pieniężnej za wszystkie wymienione wykroczenia informując przy tym, iż kontrola została przeprowadzona również w firmie męża, w związku z powyższym kary, które nałożono łącznie przekraczają możliwości finansowe obu firm.
Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do podniesionych zarzutów kolejno.
I tak, co do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji organ przywołał definicję przewozu na potrzeby własne, zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, przeciwstawiając jej pojęcie transportu drogowego (art. 4 pkt 3 ustawy) i wskazując, że zgodnie z art. 5 ustawy podjęcie i wykonywanie tego transportu wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Sankcję określa art. 92 ust. 1 ustawy, w myśl którego kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest przepis lp. 1.1.1 załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek).
Zdaniem organu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z przedstawionych podczas kontroli przedsiębiorstwa wykresówek, wynika, że w czerwcu 2004 r. w ramach wykonywania przewozów na potrzeby własne pojazdami kierował p. S. L. (dni: [...],[...] czerwca i [...] lipca 2004 r.), który jest mężem p. L. L. S. L. nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1994 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast stosownie do art. 22 § 1 przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, a pracodawca – do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w powołanym wyżej przepisie.
Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy prawa, a także zebraną w sprawie dokumentację organ drugiej instancji uznał, że w czerwcu 2004 r. skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, bowiem kierowca prowadzący pojazd nie był zatrudniony w ramach stosunku pracy. Skarżąca w odwołaniu przywołuje przepisy dotyczące książki przychodów i rozchodów, z których wynika, że współmałżonek nie może pobierać pensji za wykonywaną pracę, a jedynie może być wpisany jako osoba współdziałająca, jeżeli nie prowadzi innej działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób jednoznaczny wskazują, iż jedną z koniecznych przesłanek wykonywania przewozu na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdu przez osobę pozostającą w stosunku pracy. W związku z tym Główny Inspektor uznał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się do kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo organ przypomniał, że zgodnie z ar. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w państwach członkowskich i są wykonywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Szczegółowo obowiązki te określa art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, w myśl którego kierowcy zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu oraz obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację odpowiednich okresów. Stosownie do lp. 1.11.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karze podlega stwierdzenie, iż przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była: a) niemożliwa (200 – max.5.000 zł); b) utrudniona (150 – max. 3.000 zł); c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce (100 – max. 1.000 zł).
Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy. W ocenie organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W aktach sprawy znajdują się kserokopie wykresówek, które zostały okazane w toku kontroli przedsiębiorstwa. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznika, czy też wykonywał inna pracę, biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inna aktywność kierowcy niż wynika to z załączonych kopii wykresówek.
Odnosząc się do kary pieniężnej za brak wymaganych danych na wykresówkach organ odwołał się do treści powołanych wyżej przepisów art. 3 rozporządzenia Rady ( EWG) Nr 3821/85 oraz 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Przypomniano również treść art. 13, na podstawie którego za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących odpowiedzialni są pracodawca i kierowcy. Przywołano art. 15 ust. 5 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje: a) na początku używania wykresówki – swoje nazwisko i imię; b) datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej używania; c) numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego członek załogi został przydzielony zarówno na początku pierwszej jazdy zapisanej na wykresówce, jak i następnych, w przypadku zmiany pojazdu, w czasie używania tej samej wykresówki; d) wskaźnik licznika długości drogi: - przy rozpoczęciu pierwszej jazdy zarejestrowanej na wykresówce; - przy zakończeniu ostatniej jazdy zarejestrowanej na wykresówce; - w razie zmiany pojazdu wciągu dnia pracy (odczyt licznika w pojeździe, do którego był przydzielony oraz odczyt licznika w pojeździe, do którego zostaje przydzielony); e) czas, kiedy miała miejsce zmiana pojazdu.
Zgodnie z lp. 1.11.11 ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną w wysokości 50 zł za każde wykroczenie sankcjonuje się okazanie wykresówki, jeżeli wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: a) imienia lub nazwiska kierowcy; b) miejsca i daty początkowej używania wykresówki; c) miejsca i daty końcowej używania wykresówki; d) numeru rejestracyjnego pojazdu; e) stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdów; f) stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdów; g) godziny zmiany pojazdu. Kary te podlegają sumowaniu.
Zdaniem organu drugiej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż na okazanych przez kontrolowanego przedsiębiorcę wykresówkach nie znajdowały się wszystkie dane wymagane przez art. 15 rozporządzenia Rady Nr 3821/85. Biorąc to od uwagę uznano, iż w następującym zakresie decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa:
- brak imienia kierowcy p. M. P. w dniach: [...] czerwca 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r., [...] września 2004 r., [...] października 2004 r., [...] listopada2004 r., [...] grudnia 2004 r. (pojazd o nr rej. [...]);[...] czerwca 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r., [...] września 2004 r., [...] października 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] grudnia 2004 r. (pojazd o nr rej. [...]);
- brak imienia kierowcy p. S. L. w dniach: [...] czerwca 2004 r., [...] lipca 2004 r. (pojazd o nr rej. [...] ), [...] czerwca 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r., [...] września 2004 r., [...] października 2004 r. (pojazd o nr rej. [...]);
- brak miejsca i daty końcowej używania wykresówki: kierowca p. M. P. – tarcza z dnia [...] sierpnia 2004 r., p. S. L. – tarcza z dnia [...] czerwca, [...] lipca i [...] sierpnia 2004 r.;
- brak stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu – kierowca p. M. p. w dniu [...] sierpnia 2004 r.
Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej dotyczących wymienionych wykroczeń wskazano, iż stosownie do powołanego przepisu rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 kierowcy maja bezwzględny obowiązek nanoszenia na wykresówkę danych określonych w art. 15 rozporządzenia. W związku z powyższym wskazanie, iż organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, który kierowca prowadził pojazd, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Co do kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, przypomniano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 kierowcy nie używają brudnych lub uszkodzonych wykresówek. Wykresówki są w stosowny sposób zabezpieczone. W przypadku uszkodzenia wykresówki zawierającej zapis kierowcy dołączają uszkodzona wykresówkę do zastępującej ją wykresówki zapasowej. Kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być zapisywana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.
Stosownie do lp. 1.11.9 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za stwierdzenie, iż wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę – wynosi: a) jeżeli wskutek tego kontrola była niemożliwa – 200 -. 3.000 zł; b) jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona 150 – 2.000 zł; c) jeżeli wskutek tego nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce – 100 – 1.000 zł.
Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy organ drugiej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja we wskazanym zakresie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Okazane podczas kontroli przedsiębiorstwa wykresówki były zbyt długo zapisywane przez kierowców, wbrew dyspozycji art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85. W szczególności kontrola wykazała, że wykresówki p. M. P. z okresów rozliczeniowych : [...] czerwca; [...] lipca; [...] września; [...] października; [...] listopada; [...] grudnia 2004 r. (pojazd nr rej. [...] oraz [...] czerwca; [...] lipca; [...] sierpnia; [...] września; [...] października; [...] listopada; [...] grudnia 2004 r. (pojazd o nr rej. [...]) były zapisywane ponad dopuszczalne 24 godziny.
Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do powołanego przepisu rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 kierowcy mają obowiązek używania wykresówki przez okres nie dłuższy niż 24 godziny. W związku z tym zarzut, iż organ nie miał wątpliwości kiedy kierowca prowadził pojazd, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do argumentów i wyjaśnień skarżącej organ wskazał ponadto, że na gruncie K.p.a. nie znajduje zastosowania instytucja środków oddziaływania wychowawczego, określona w art. 41 Kodeksu wykroczeń (tzw. pouczenia). W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary w odpowiedniej wysokości. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 tego przepis, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy w sposób ścisły.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana w części dotyczącej:
- nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji,
- nałożenia kary pieniężnej za brak wymaganych danych na wykresówkach,
- nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana,
zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 2 Konstytucji RP przez podważenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa; - art. 7 Konstytucji RP , gdyż zaskarżona decyzja narusza zasady państwa prawnego; - art. 7 K.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 77 § K.p.a. przez nie zebranie w sposób wyczerpujący, a tym samym i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, i w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu strona podtrzymała wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzając, że część z nich słusznie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji, pozostałe natomiast zostały bezpodstawnie odrzucone przez organ odwoławczy, który nie udowodnił i nie uzasadnił ich odrzucenia. Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia przede wszystkim w odniesieniu do kar za dwa naruszenia związane z brakiem na wykresówkach imion kierowców oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z którymi łączą się najwyższe spośród nałożonych kary pieniężne (8.000 zł + 5.150 zł). W odniesieniu do pierwszego z tych naruszeń skarżąca zarzuciła, iż organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do faktu zamieszczenia na wykresówkach inicjału imienia (co podnosiła już w odwołaniu), naruszając tym samym zasady postępowania dowodowego określone w K.p.a. W rozpatrywanej sprawie, gdzie w grę nie wchodziło prowadzenie pojazdu przez członków rodziny, mających to samo nazwisko, inicjały imion powinny być wystarczające dla odróżnienia kierowców, a jeżeli nie były wystarczające – należało przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Odstąpienie od tego postępowania jest zaniedbaniem, którego dopuścił się organ odwoławczy. Niezasadnym jest również w rozpatrywanej sprawie nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jedynie na podstawie stwierdzenia, że kierowca prowadzący pojazd nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do art. 35 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyciągając stąd wniosek, iż każde z małżonków będących odrębnym przedsiębiorcą działa w istocie w interesie obojga małżonków. Pożytki czerpane z prowadzonych działalności gospodarczych są bowiem niepodzielnym majątkiem obojga małżonków. Zatem bez znaczenia jest fakt prowadzenia odrębnych przedsiębiorstw, a uzasadnienie organu pierwszej instancji w tej kwestii jest błędne i bezpodstawne. Skarżąca powtórzyła swoją argumentację w tej sprawie podniesioną w odwołaniu i stwierdziła, że ograniczenie mające zapobiec zawyżaniu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez fikcyjne zatrudnianie członków rodziny nie powinno być stosowane do jej sytuacji. Skarżąca uznała, że w rozpatrywanej sytuacji miało miejsce nałożenie kary bez zbadania stanu faktycznego, a więc z błędami proceduralnymi – m.in. naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), przywołując na poparcie swojej tezy odpowiednie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślające wagę tej zasady postępowania administracyjnego. W ten sam sposób, zdaniem skarżącej, zostały nałożone na nią pozostałe kary pieniężne związane z naruszeniem przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy. Odzwierciedleniem tego jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym stan faktyczny i prawny szczegółowo został wyartykułowany, co w pełni wyczerpuje obowiązki organu wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nakładającą karę pieniężną za naruszenia stwierdzone w toku kontroli przedsiębiorstwa p. L. L., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą L. (z wyłączeniem kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, w którym to zakresie decyzję uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji).
Rozpoznając skargę należało przede wszystkim zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje w istocie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli jej przedsiębiorstwa. Nie podważa ona bowiem faktu, że jej mąż, p. S. L. nie był pracownikiem przedsiębiorstwa, czy też braku na wykresówkach przepisowego wpisu imion kierowców, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, a także innych przekroczeń związanych z nieprawidłowym działaniem przyrządu kontrolnego, jak też nieprawidłowym wypełnieniem – w różnym zakresie – wykresówek. Nie kwestionuje więc ona, że tego rodzaju naruszenia miały miejsce w określonych w decyzjach terminach, ich ilości i charakteru. Podnosi ona natomiast, że w postępowaniu dowodowym (wyjaśniającym) nie ustosunkowano się do zarzutów dotyczących m.in. zastąpienia imienia kierowcy jego inicjałem oraz kwestionuje zakwalifikowanie jej męża jako osoby nie będącej pracownikiem przedsiębiorstwa, a także podstawy prawne tej kwalifikacji, w tym widząc naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. W rezultacie należy stwierdzić, że podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczą sfery interpretacji przepisów prawa, na podstawie których nałożono kary pieniężne za określone naruszenia, nie zaś ustaleń faktycznych potwierdzających stwierdzenie powyższych naruszeń w toku kontroli przedsiębiorstwa. Potwierdzają to m.in. wyjaśnienia skarżącej z dnia [...] marca 2005 r. złożone do protokołu kontroli przedsiębiorstwa.
W związku z powyższym trzeba przypomnieć, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzeń unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodna z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania.
W przedstawionej sytuacji nie ma miejsca na interpretację powołanych wyżej przepisów, w tym również na ich wykładnię celowościową. Jeżeli więc przepisy krajowe, jak i – przede wszystkim – powołane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzeń unijnych mówią, że "Każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje: a) na początku używania wykresówki swoje nazwisko i imię...", to imienia nie może zastąpić inicjał, choćby racje podniesione przez skarżącą w rozpatrywanej sprawie mogły za tym przemawiać (ze względów celowościowych). Należy przy tym zwrócić uwagę, że preambuły powołanych rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820 i 3821 jednoznacznie świadczą o ich restrykcyjnym charakterze, wyłączającym podstawową dla przepisów unijnych wykładnię celowościową. W tej sytuacji, po jednoznacznym stwierdzeniu braku na wykresówkach imion kierowców organ orzekający w sprawie mógł jedynie na podstawie lp. 1.11.11 ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wymierzyć karę w ustalonej w tym przepisie wysokości. Organ odwoławczy nie miał zaś żadnych podstaw do uchylenia bądź zmiany tego orzeczenia.
Odnosząc się do kolejnego naruszenia trzeba przypomnieć, iż stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:
a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,
b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,
c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,
d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
W toku czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie ustalono, że przedsiębiorca – p. L. L. posiadała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, jednakże ustalono również, iż prowadzący pojazd jej mąż p. S. L. nie był pracownikiem przedsiębiorstwa, które zrealizowało przedmiotowe przewozy, gdyż przepisy odnoszące się do rozliczania działalności gospodarczej na podstawie książki przychodów i rozchodów wykluczały, zdaniem skarżącej, możliwość zatrudnienia współmałżonka na podstawie umowy o pracę (pobierającego pensję) i dają możliwość uznania go za osobę współpracującą tylko w przypadku gdy nie ma zarejestrowanej innej działalności gospodarczej (prowadził przedsiębiorstwo pn. "[...]" S. L.). W związku z czym stwierdzono, że firma nie spełniała wszystkich wymagań, które warunkują wykonywanie przewozów na podstawie wypisu z zaświadczenia i stwierdzono naruszenie określone w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek), wymaganej przez art. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Warunkiem traktowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne jest spełnienie łącznie przedstawionych wyżej przesłanek, tzn. przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, przewożony towar jest jego własnością i pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż kierowca nie był zatrudniony u przedsiębiorcy jako pracownik, tj. zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, czyli nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, w związku z czym wykonywany przez firmę przewóz towaru należało uznać za transport drogowy rzeczy i dlatego kierowca powinien był posiadać oraz okazywać na żądanie organu kontrolującego licencję na wykonywanie transportu drogowego.
Pracownikiem, zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 powołanego przepisu jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Kierowanie pojazdem firmy musi być wykonywane przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Istota ciągłości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy tkwi w tym, że zobowiązanie pracownika nie polega tylko na jednorazowym wykonywaniu pewnej czynności, ale wiąże się również z wykonywaniem określonych czynności w powtarzających się okresach czasu i w okresie istnienia trwałej więzi łączącej pracownika z pracodawcą.
Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej, uznającej za nietrafne odwołanie się w zaskarżonej decyzji do pojęcia pracownika przyjętego w Kodeksie pracy, to należy zauważyć, że zgodnie z tezą zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r., sygn. III ARN 89/92 (POP 1993/4/70), "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Zdefiniowanie tych definicji normatywnych w kodeksach też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny znaczenia takich definicji. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94, OTK 1994/2/36) stwierdzając, że "...kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej – i w miarę możliwości – zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie prawa(...) kodeksy przygotowywane i uchwalane są w odrębnej i w bardziej złożonej procedurze niż "zwyczajne" ustawy, istotą kodeksu jest dokonanie kodyfikacji danej gałęzi prawa. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny." Również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976/7-8/86) wprost wskazuje, że w braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa, gdy jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien się oprzeć na takiej właśnie legalnej definicji. Gdyby więc istotnie, jak twierdzi skarżąca, celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicje tego pojęcia, tak jak zresztą ma to miejsce np. w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. To, że zabiegu takiego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. W świetle przytoczonych orzeczeń i poglądów zasadność wykładni prezentowanej przez organy administracji publicznej w odniesieniu do pojęcia "pracownik" nie powinna budzić wątpliwości.
W odniesieniu do naruszenia polegającego na braku licencji ma zastosowanie m.in. art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy, który karą 8.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez licencji (z wyłączeniem taksówek).
Kończąc odpowiedź na ten zarzut skarżącej należy zauważyć, że przepisy dotyczące formy i sposobu rozliczania działalności gospodarczej, niezależnie od ich ratio legis, nie mogą stanowić uzasadnienia dla naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, regulującej podstawowe sprawy tego transportu w sposób bezwzględnie obowiązujący. Strona, podejmując określoną działalność gospodarczą, z którą zawiązany jest transport na potrzeby własne, ma bowiem z zasady wybór formy rozliczeń i związanej z tym formy organizacyjnej działalności – w taki sposób, by nie kolidowało to z przepisami regulującymi merytoryczną stronę prowadzonej przez nią działalności transportowej.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącej, przedstawionych w skrótowej formie, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawarte w odpowiedzi na skargę.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.