VI SA/Wa 3810/23

VI SA/Wa 3810/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dąbkowska-Mastalerek /sprawozdawca/
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Dorota Pawłowska
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 2, art. 15, art. 8, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Jóźwiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez aplikanta zajęcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego Ł.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wyraził w dniu 16 lutego 2023 r. sprzeciw wobec zamiaru kontynuowania przez L. C. zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego oraz redagowaniu i publikowaniu materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 217 ze zm.).
L. C. jest aplikantem [...] rocznika aplikacji [...], rozpoczął szkolenie w dniu 30 stycznia 2023 r. W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r., zawiadomił Dyrektora Krajowej Szkoły o zamiarze kontynuowania dodatkowego zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego na zasadzie wolontariatu. Wskazał, że w ramach pełnionej funkcji do jego obowiązków należeć będzie prowadzenie kształcenia kadry harcerskiej i czynności organizacyjno-planistyczne, a także tworzenie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego. Zdaniem aplikanta, wskazana przez niego działalność to działalność dydaktyczna i publicystyczna.
W uzupełnieniu zawiadomienia z 14 lutego 2023 r. skarżący wyjaśnił, że charakter dydaktyczny pełnionego przez niego zajęcia w ZHP polega w szczególności na prowadzeniu różnego rodzaju form szkoleniowych, w zaplanowany sposób, samodzielnie lub z zespołem kadry instruktorskiej (np. szkoleń, kursów, warsztatów) nakierowanych szczególnie na przygotowanie wolontariuszy do realizacji dalszych działań edukacyjno-wychowawczych. Obejmuje także tworzenie planu pracy i bieżącą pracę nad przebiegiem procesu dydaktycznego poprzez układanie planu pracy i dbanie o zgodność pracy dydaktycznej z odpowiednimi standardami kształcenia, a także ewaluację realizacji tegoż planu. Wskazał, że publicystyczny charakter pełnionej funkcji komendanta przejawia się w redagowaniu materiałów w formie elektronicznej i publikowaniu ich w Intranecie Chorągwi [...] ZHP, czyli przestrzeni dostępnej wyłącznie dla kadry harcerskiej. Przedmiotowe materiały mają mieć formę wpisów (notek) będących odpowiedzią na zgłaszane bieżące problemy metodyczne czy organizacyjne bądź formę poradników metodycznych lub organizacyjnych.
W ocenie Dyrektora zgodnie z brzmieniem art. 47 ust. 1 ustawy o KSSiP, aplikant nie może podejmować zatrudnienia lub zajęcia. Z zawiadomienia aplikanta wynika, że jego aktywność polegać ma na prowadzeniu różnego rodzaju form szkoleniowych w zaplanowany sposób, samodzielnie lub z zespołem kadry instruktorskiej (kadry harcerskiej) w postaci szkoleń, kursów i warsztatów skierowanych do wolontariuszy celem przygotowania ich do realizacji dalszych działań edukacyjno-wychowawczych dzieci, młodzieży i osób dorosłych, a także na tworzeniu planu pracy, ewaluacji realizacji planu pracy, opracowywaniu programów edukacyjnych, organizacji przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym.
W ocenie Organu I instancji analiza zawiadomienia prowadzi do wniosku, że przedmiotowe zajęcie nie może być uznane za działalność dydaktyczną. Przez działalność dydaktyczną należy bowiem rozumieć działalność polegającą na kształceniu studentów oraz kształcenie i rozwój kadr naukowych, a także prace naukowe i twórcze artystyczne niezbędne do prowadzenia procesu dydaktycznego oraz kształcenia i rozwoju kadr, zgodnie z definicją dostępną na stronie Głównego Urzędu Statystycznego.
Opisywana przez aplikanta aktywność nie mieści się w ramach wskazanej definicji. Organizacja harcerska, w której działa aplikant, funkcjonuje na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2261) oraz ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1327 ze zm). Działalność aplikanta w ramach tej organizacji ma charakter przede wszystkim wychowawczy oraz kształtujący postawy i zachowania w przywiązaniu do wyznawanych wartości oraz tradycji. Działalność oparta jest na służbie, samodoskonaleniu, braterstwie, co nie jest jednak tożsame z działalnością dydaktyczną. Również działalność polegająca na redagowaniu materiałów dotyczących harcerstwa w formie notek problemowych w odpowiedzi na bieżące problemy metodyczne lub organizacyjne (poradniki) i rozpowszechnianie ich za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz w Intranecie Chorągwi [...] ZHP nie jest działalnością publicystyczną, jak wskazuje aplikant. Działalność publicystyczna polega na komentowaniu czyichś poglądów albo wyrażaniu własnych opinii na różne tematy w zależności od dziedziny której dotyczy, a jej celem jest kształtowanie opinii publicznej.
Zakaz, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o KSSiP ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej i nie może go uchylić zgoda Dyrektora Krajowej Szkoły.
Od sprzeciwu Dyrektora Krajowej Szkoły L. C. w dniu 7 marca 2023 r. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części dotyczącej: sprzeciwu wobec zamiaru kontynuowania przez niego zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego, sprzeciwu wobec redagowania i publikowania materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, z wyłączeniem części sprzeciwu dotyczącego publikowania poradnictwa.
Skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 47 ust. 1 ukssp polegającą na nieuprawnionym zawężeniu definicji działalności dydaktycznej do definicji opublikowanej przez Główny Urząd Statystyczny i wykorzystywanej w statystyce publicznej. Argumentował, że przedmiotowa definicja nie może być jedynym wyznacznikiem interpretacyjnym dla pojęć ustawowych, bowiem definicja słownikowa określenia "dydaktyka" wskazuje, że jest to dział pedagogiki zajmujący się metodami nauczania i uczenia się, zatem działalnością dydaktyczną należy nazwać m.in. taką działalność, która dotyczy nauczania drugiego człowieka. Zawężenie znaczenia tego wyrażenia nie znajduje żadnej podstawy normatywnej wprost, do takiej wykładni systemowej nie uprawnia także analiza przepisów ukssp, zwłaszcza, że węższa wykładnia w sposób nieuprawniony narusza prawa aplikanta do podejmowania dodatkowego zajęcia w rozumieniu art. 47 ust. 1 ukssp.
Skarżący wskazał, że działalność, którą wykonuje jako komendant Chorągwi [...] ZHP, nie jest tożsama z opisem profilu działalności ruchu harcerskiego, bowiem zakres jego zadań jest węższy i bardziej skonkretyzowany. Wskazał, że działalność dydaktyczna komendanta ogranicza się do kształcenia kadry harcerskiej (osób dorosłych), a publikowane przez niego materiały powstają w odpowiedzi na pojawiające się w harcerstwie bieżące problemy metodyczne lub organizacyjne, stąd, jako odpowiedzi na te problemy, kształtują poglądy wśród odbiorców, czyli kadry harcerskiej spełniając definicję działalności dydaktycznej.
Skarżący zwrócił także uwagę, że forma sprzeciwu Dyrektora Krajowej Szkoły zakłada rozdzielenie pełnienia funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP od działalności publicystycznej, podczas gdy według treści zawiadomienia z 1 lutego 2023 r. obie działalności (dydaktyczna i publicystyczna) należą do obowiązków komendanta.
W odpowiedzi na odwołanie z 16 marca 2023 r. Dyrektor Krajowej Szkoły odniósł się do zarzutów skarżącego. Przede wszystkim wskazał, że zgodnie ze statutem ZHP (§ 61) do zadań komendanta chorągwi należy: kierowanie pracą komendy chorągwi, kierowanie bieżącą działalnością chorągwi, reprezentowanie chorągwi, wydawanie rozkazów, zarządzanie majątkiem chorągwi i prowadzenie gospodarki finansowej przy pomocy chorągwi na zasadach określonych w statucie. Ponadto zgodnie z § 35 statutu komendant chorągwi należy do statutowych władz chorągwi, a stosownie do § 60 statutu wchodzi w skład komendy chorągwi, która jest zarządem chorągwi jako jednostki terenowej ZHP posiadającej osobowość prawną. Analiza przytoczonych zapisów statutu ZHP prowadzi do konkluzji, że pełnienie funkcji komendanta chorągwi nie ogranicza się jedynie do działalności dydaktycznej i publicystycznej, na które wskazywał skarżący w zawiadomieniu z 1 lutego 2023 r.
Dyrektor Krajowej Szkoły wyjaśnił również, że nie ma przeszkód, by wobec braku definicji ustawowej "zajęcia o charakterze dydaktycznym", w niniejszej sprawie pomocniczo korzystać z definicji działalności dydaktycznej opublikowanej przez GUS. W jego opinii wykładnia celowościowa art. 47 ust. 1 ukssp prowadzi do wniosku, że zajęciem dydaktycznym, zgodnie z tym przepisem nie może być działalność aplikanta polegająca na bliżej niesprecyzowanym prowadzeniu kształcenia kadry harcerskiej w formie szkoleń, kursów czy warsztatów, ogólnie tylko zasygnalizowanych, bez konkretnego wskazania ich przedmiotu czy też na układaniu planu pracy i ewaluacji jego realizacji.
Podtrzymał również swoje stanowisko, iż redagowane przez aplikanta materiały skierowane do kadry harcerskiej nie mają charakteru działalności publicystycznej. Zdaniem Dyrektora Krajowej Szkoły zajęcie o charakterze publicystycznym zgodnie żart. 47 ust. 1 ukssp polega na redagowaniu i następnie publikowaniu tekstów ze wskazaniem tytułu i w formie wypowiedzi publicystycznej, przykładowo w postaci artykułu, reportażu, felietonu itp. W zależności od dziedziny, której dotyczy. Jeżeli natomiast wypowiedzi skarżącego mają postać odpowiedzi na konkretne problemy ściśle określonej grupy adresatów (kadry harcerskiej), wówczas mają charakter instrukcji, wytycznych czy wskazówek, nie stanowią zaś wyrażania opinii.
Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] kwietnia 2023 r. decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: kpa) uchylił sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że złożone odwołanie zasługuje na częściowe uwzględnienie, jednak z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Tylko w przypadku zatrudnienia lub zajęcia o takim charakterze aplikant może ubiegać się o akceptację Dyrektora Krajowej Szkoły, o ile wykonywanie takiego zatrudnienia lub zajęcia nie przeszkadza w wykonywaniu obowiązków aplikanta. W ocenie Ministra oznacza to, że tylko w sytuacji, w której aplikant wykaże, że zamierza podjąć zatrudnienie na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym lub zajęcie o charakterze naukowym, dydaktycznym lub publicystycznym potrzebne jest badanie czy przedmiotowa praca lub zajęcie nie będą przeszkadzać aplikantowi w wykonywaniu jego obowiązków.
W ocenie organu skarżący nie wykazał, że aktywność polegająca na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP stanowi zajęcie wyłącznie o charakterze dydaktycznym i publicystycznym, jak wskazał w treści zawiadomienia z 1 lutego 2023 r. Wobec powyższego, organy obu instancji odstąpiły od badania czy przedmiotowe zajęcie będzie stanowiło jakąkolwiek przeszkodę w wykonywaniu przez skarżącego jego obowiązków.
Skarżący funkcję komendanta Chorągwi [...] ZHP, pełnił już wcześniej od listopada 2018 r. Aktywność spełnia wymagania określone dla zajęcia o charakterze dydaktycznym lub publicystycznym, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ukssp, ponieważ do obowiązków komendanta należeć będzie prowadzenie kształcenia kadry, a także publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego.
Związek Harcerstwa Polskiego jest ogólnopolskim stowarzyszeniem wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego, które działa zgodnie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261). Według art. 9 ustawy o stowarzyszeniach warunkiem koniecznym do założenia stowarzyszenia jest m.in. uchwalenie jego statutu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o stowarzyszeniach statut określa w szczególności władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencje. Stosownie do art. 10a ustawy o stowarzyszeniach w statucie mogą zostać określone zasady tworzenia jednostek terenowych stowarzyszenia, które to jednostki prowadzą działalność na podstawie statutu stowarzyszenia. Jeżeli statut stowarzyszenia tak stanowi, terenowa jednostka organizacyjna może uzyskać osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego.
Analiza przytoczonych przepisów ustawy o stowarzyszeniach oraz Statutu ZHP wskazuje, że Chorągiew [...] ZHP jest jednostką terenową ZHP, która posiada osobowość prawną. Zgodnie z § 60 Statutu ZHP komendant wchodzi w skład komendy chorągwi, która jest zarządem chorągwi jako jednostki terenowej ZHP posiadającej osobowość prawną. Na podstawie § 61 Statutu ZHP na komendancie chorągwi spoczywa szereg obowiązków, tj.: kierowanie pracą komendy chorągwi, kierowanie bieżącą działalnością chorągwi, reprezentowanie chorągwi, wydawanie rozkazów oraz zarządzanie majątkiem chorągwi i prowadzenie gospodarki finansowej przy pomocy skarbnika chorągwi na zasadach określonych w Statucie.
W ocenie Ministra powyższe prowadzi do wniosku, że przedstawiona przez skarżącego działalność dydaktyczna i publicystyczna, jako komendanta chorągwi, stanowi ułamek rzeczywistej działalności i aktywność dodatkową wobec statutowych obowiązków komendanta chorągwi.
Ze strony internetowej Chorągwi [...] ZHP (https:// [...].zhp.pl/zespol-kadry-ksztalcacej/) wynika, że skarżący, poza pełnieniem funkcji komendanta, jest członkiem Zespołu Kadry Kształcącej Chorągwi [...] ZHP i zapewne głównie w ramach owego zespołu prowadzi opisywaną przez siebie działalność dydaktyczną i publicystyczną.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że pełnienie przez niego funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP jest wyłącznie zajęciem o charakterze dydaktycznym i publicystycznym, które stanowi wyjątek od ogólnego zakazu zatrudnienia lub podejmowania zajęcia przez aplikantów.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wobec bezwzględnego charakteru normy art. 47 ust. 1 ukssp utrzymał w mocy sprzeciw Dyrektora Krajowej Szkoły wobec zamiaru kontynuowania przez L. C. zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Zawiązku Harcerstwa Polskiego.
Podał, że ze względu na wyżej wskazane ustalenia niecelowe jest rozstrzyganie czy działalność prowadzona przez skarżącego polegająca na kształceniu kadry harcerskiej oraz redagowaniu i publikowaniu materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego jest zajęciem o charakterze dydaktycznym i publicystycznym w rozumieniu art. 47 ust. 1 ukssp. Przesądzenie powyższej kwestii nie może wpłynąć w żaden sposób na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ działalność komendanta chorągwi, z uwagi na jego statutowe kompetencje, jest znacznie szersza niż deklarowana przez skarżącego aktywność o charakterze dydaktycznym i publicystycznym, zatem w oczywisty sposób nie spełnia warunku określonego w art. 47 ust. 1 ukssp.
Organ II instancji wskazał, że nie podziela stanowiska Dyrektora Krajowej Szkoły w zakresie przyjętej definicji działalności dydaktycznej, która została oparta o materiały opublikowane przez Główny Urząd Statystyczny. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wobec braku definicji legalnej przedmiotowego określenia oraz braku wyraźnego odesłania w tym zakresie do innego aktu prawnego, nie ma podstaw, by działalność dydaktyczną interpretować w sposób węższy niż wskazuje na to definicja słownikowa tego wyrażenia. Należy nadto zauważyć, że zajęcia o charakterze dydaktycznym nie należy traktować na równi z działalnością dydaktyczną. Z uwagi na użyty zwrot "o charakterze..." przedmiotowe zajęcie powinno wykazywać cechy działalności dydaktycznej, ale nie musi stanowić takiej działalności w rozumieniu ścisłym. Stąd znaczenie wyrażenia "zajęcie o charakterze dydaktycznym" powinno mieć szersze znaczenie niż "działalność dydaktyczna".
W ocenie Ministra wbrew temu co twierdzi Dyrektor Krajowej Szkoły w odpowiedzi na odwołanie - wykładnia celowościowa art. 47 ust. 1 ukssp nie wyklucza co do zasady uznania za zajęcie o charakterze dydaktycznym prowadzenia kształcenia kadry harcerskiej. Ocena czy prowadzenie takiego kształcenia można uznać za zajęcie o charakterze dydaktycznym w rozumieniu art. 47 ust. 1 ukssp wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie, tj. przykładowo analizy treści i metod wykorzystywanych podczas programu takiego szkolenia czy materiałów przygotowywanych na takie szkolenie. Ocena czy redagowane i publikowane przez skarżącego materiały mają charakter zajęcia o charakterze publicystycznym, również powinna nastąpić po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na przedstawieniu przez skarżącego przykładów czy wzorów takich materiałów.
Minister zgodził się z Dyrektorem Krajowej Szkoły, że teksty (materiały) publikowane jako odpowiedź na bieżące problemy kadry harcerskiej przez osobę, która prowadzi szkolenie tej kadry i pełni jednocześnie funkcję komendanta chorągwi ZHP, mają raczej charakter instrukcji, wytycznych, wskazówek czy porad - a nie wypowiedzi publicystycznych czy swobodnych opinii. Wskazał, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie w niniejszym postępowaniu jest niecelowe.
Minister Sprawiedliwości uznał za trafną krytyczną uwagę skarżącego dotyczącą formy sprzeciwu Dyrektora Krajowej Szkoły, która zakładała rozdzielenie pełnienia funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP od działalności publicystycznej, podczas gdy zgodnie ze stwierdzeniem skarżącego obie działalności (dydaktyczna i publicystyczna) miałyby należeć do obowiązków komendanta.
Przedmiotem zawiadomienia ww. była wyłącznie aktywność polegająca na pełnieniu przez niego funkcji komendanta chorągwi i w tym zakresie należało zbadać, czy spełnia ona wymagania dla zajęcia określonego w art. 47 ust. 1 ukssp. Okoliczność, że w celu uzasadnienia swojego stanowiska w treści zawiadomienia skarżący wskazywał na dydaktyczny i publicystyczny charakter działalności komendanta nie powinna skutkować formułowaniem oddzielnych stanowisk przez Dyrektora Krajowej Szkoły co do działalności dydaktycznej i co do działalności publicystycznej komendanta.
Dodatkowe zajęcie, które chciałby wykonywać skarżący, to pełnienie funkcji komendanta i tak zostało ono sformułowane w zawiadomieniu. Ww. oczekiwał zatem, zgodnie z treścią zawiadomienia, zgody Dyrektora Krajowej Szkoły na pełnienie funkcji komendanta chorągwi, a nie na prowadzenie kształcenia kadry harcerskiej oraz redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego. Przedmiotowe zadania komendanta miały wpływ na analizę niniejszej sprawy, jednak decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły powinna się ograniczać do wydania sprzeciwu wobec pełnienia przez skarżącego funkcji komendanta bądź jego braku.
Z tej przyczyny Minister Sprawiedliwości uchylił sprzeciw Dyrektora Krajowej Szkoły w części, w której dotyczył on redagowania i publikowania materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
Organ wskazał, że powyższego stanowiska Ministra nie należy traktować jako potencjalnej zgody na prowadzenie kształcenia kadry harcerskiej oraz redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego przez skarżącego w sytuacji, w której nie będzie on już pełnił funkcji komendanta. Jeżeli bowiem skarżący, mimo rezygnacji z zajmowanej funkcji, nadal będzie zamierzał podejmować przedmiotowe aktywności, powinien wystąpić z nowym zawiadomieniem do Dyrektora Krajowej Szkoły, w którym precyzyjnie wskaże ich zakres oraz charakter.
L. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 kpa, mogące mieć wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób błędny, co doprowadziło do wydania decyzji wyłącznie o częściowym uchyleniu sprzeciwu.
Stwierdził, że Minister Sprawiedliwości w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchylił sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa, ale nie odniósł się jednak do tego, czy w pozostałym zakresie sprzeciw utrzymuje w mocy, czy też uchyla.
Skarżący stwierdził, że pominięto przy ustalaniu stanu faktycznego, że statut ZHP w § 60 ust. 2 pkt 1 wskazuje, iż komenda chorągwi określa organizację i regulamin pracy komendy chorągwi. Komenda chorągwi w sposób dowolny kształtuje podział obowiązków w ramach komendy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to Komenda Chorągwi [...] ZHP w swojej uchwale z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] przyjęła, że do obowiązków Komendanta Chorągwi będzie należeć: praca z chorągwianym zespołem kadry kształcącej poprzez kształtowanie kierunków kształcenia w Chorągwi, nadawanie kierunków i tworzenie planów kształcenia oraz przeprowadzanie ich ewaluacji, dbanie o zgodność działań kształceniowych z wewnątrzorganizacyjnymi standardami, w tym poradnictwo skierowane w stosunku do kadry, publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego w aspekcie funkcjonowania organizacyjnego i metodycznego.
Skarżący podniósł, że zmiana trybu funkcjonowania Komendy Chorągwi z oczywistych przyczyn nastąpiła w związku z podjęciem przez skarżącego obowiązków aplikanta, które to obowiązki zostały nałożone na skarżącego w chwili złożenia ślubowania w dniu 30 stycznia 2023 r.
Skarżący wskazał, że przed rozpoczęciem aplikacji udzielono stosownych pełnomocnictw innym osobom po to, by skarżący nie zajmował się aspektami funkcjonowania Chorągwi [...] ZHP w zakresie wykraczającym poza treść zawiadomienia (nawet w odniesieniu do wskazanych tam działań organizacyjnych i przygotowawczych). Poszczególni członkowie Komendy Chorągwi mogą działać bez ograniczeń w zakresie funkcjonowania Chorągwi, dzięki czemu skarżący nie zajmuje się faktycznie na co dzień kwestiami związanymi z zarządzaniem majątkiem i innymi.
Stwierdził, że wskazania organu II instancji są błędne, bowiem oparto je wyłącznie na niepełnej analizie statutu ZHP, bez przeprowadzenia analizy faktycznych obowiązków skarżącego. W imieniu Chorągwi [...] ZHP na co dzień bowiem występuje, zgodnie z podziałem obowiązków - zastępca Komendanta Chorągwi, wspólnie ze skarbniczką.
Podkreślił, że funkcja Komendanta Chorągwi i obowiązki opisane wyżej nie są tożsame z członkostwem w zespole kadry kształcącej. Bycie członkiem tego zespołu w ramach wykonywanej funkcji komendanckiej ma na celu wyłącznie to, aby być wewnątrz procesu dydaktycznego (kształceniowego) prowadzonego na poziomie Chorągwi, móc aktywnie wpływać na kierunki tego procesu i współtworzyć formy szkoleniowe. Istnieje spory zakres form kształceniowych, które wykonuje komendant sam, nie w ramach członkostwa w zespole (np. szkolenie dotyczące prowadzenia finansów, szkolenie z zakresu prawa czy też inne, które do zadań zespołu nie należą). Jednocześnie z poziomu funkcji komendanta dba się o cały proces dydaktyczny i prowadzi się działania o tym charakterze, nie tylko w odniesieniu do form prowadzonych z poziomu zespołu kadry kształcącej (którego zakres obowiązków ograniczony jest wyłącznie do prowadzenia rodzajowo kilku form), ale i całej chorągwi i jej jednostek, pracy szkoleniowej z komendantami hufców czy skarbnikami hufców oraz całymi komendami hufców, jednocześnie kształtując te procesy w ramach zespołu, jakim jest Komenda Chorągwi.
Oczywistym jest zatem, że jeśli - czysto hipotetycznie - miałoby dojść do sytuacji, w której okoliczności wymusiłyby na skarżącym podjęcie działań wykraczających poza wskazany wyżej zakres działalności powodujący konieczność uznania, że działania te miałyby już charakter inny, niż dydaktyczny czy publicystyczny, wówczas skarżący zrezygnowałby z pełnionej funkcji, aby zapobiec sytuacji, w której organizacja nie może prawidłowo funkcjonować (nie dopuszczając z oczywistych przyczyn podjęcia się takich działań). Sytuacja jest czysto hipotetyczna, gdyż na wskazanych powyżej warunkach, organizacja funkcjonuje od stycznia 2023 r. i dotąd nie pojawiły się żadne trudności z tym związane.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił się do udziału w postępowaniu przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. RPO między innymi stwierdził, że działające w sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 47 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa. Nie jest prawidłowe twierdzenie, że aplikant jest związany absolutnym zakazem podejmowania jakichkolwiek zajęć, które nie są związane z działalnością naukową, dydaktyczną lub publicystyczną. W ocenie RPO taka interpretacja jest niedopuszczalna w świetle art.31 Konstytucji. Stanowi bowiem ingerencję w samą istotę prawa do decydowania o życiu prywatnym. W ocenie RPO aktywność w harcerstwie niezależnie od pełnionej funkcji nie powinna w ogóle być traktowana jako zajęcie w rozumieniu art. 47 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie sprzeciwu wydanego przez Dyrektora KSSiP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wyrażone.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. W myśl art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Istotne zatem z punktu widzenia oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy jest, by orzeczenie co do istoty sprawy zostało wydane w takim zakresie, w jakim nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wyraził w dniu 16 lutego 2023 r. sprzeciw wobec zamiaru kontynuowania przez L. C. zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego oraz redagowaniu i publikowaniu materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia w części dotyczącej: sprzeciwu wobec zamiaru kontynuowania zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego, sprzeciwu wobec redagowania i publikowania materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego z wyłączeniem części sprzeciwu dotyczącego publikowania poradnictwa.
W decyzji zaskarżonej Minister Sprawiedliwości: uchylił sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
Należy pamiętać, że art. 138 kpa. określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie.
Zgodnie z art. 138 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której § 1): 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Minister powołał w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa jednak jego rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom tego artykułu. Organ bowiem "jedynie" - uchylił sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa. Zatem uchylił w części zaskarżoną decyzję jednak w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy, ani też nie umorzył postępowania I instancji w części. Jest to zatem naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy nie ma bowiem podstaw prawnych do modyfikowania rozstrzygnięć, które zostały ściśle określone w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z powołanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie. Organ dokonał bowiem rozstrzygnięcia, które nie ma podstawy w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Na wydany w sprawie wyrok wpływ miały także pozostałe uchybienia zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W ocenie Sądu z decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie wynika, jakie jest rozstrzygnięcie co do pozostałej części decyzji organu I instancji, czyli tej, która nie została objęta uchyleniem.
Jeżeli w danej sprawie możliwe jest rozstrzygnięcie co do części żądania, to w ocenie Sądu, organ odwoławczy winien w sentencji decyzji dokładnie stwierdzić jaką cześć decyzji organu I instancji utrzymuje w mocy, a jaką uchyla oraz, co zostało już podniesione, jakie jest rozstrzygnięcie organu co do uchylonej części decyzji.
Minister Sprawiedliwości, w granicach odwołania, był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do całości sprawy zakończonej decyzją I instancji.
Organ odwoławczy w całokształcie rozpatruje i rozstrzyga sprawę załatwioną decyzją organu I instancji. Uchylając w części decyzję organu I instancji, ma obowiązek zająć stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy także w pozostałej części. Jeżeli zatem organ II instancji w części uchyla zaskarżoną decyzję to nie może pozostawić poza zakresem rozstrzygnięcia wydanego na skutek takiego uchylenia jakiejś części sprawy załatwionej decyzją organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 13 października 2020 r. II OSK 1632/20).
Z samego rozstrzygnięcia decyzji nie można wywieść czy organ utrzymał w mocy pozostałą część decyzji I instancji (czyli tą, która nie podlegała uchyleniu). Na stronie 5 uzasadnienia decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że utrzymał w mocy sprzeciw Dyrektora Krajowej Szkoły wobec zamiaru kontynuowania przez skarżącego zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta ZHP. RPO na stronie 3 pisma z dnia 21 sierpnia 2023 r. podniósł, również że Minister Sprawiedliwości swoją decyzją utrzymał w większości w mocy sprzeciw Dyrektora Krajowej Szkoły. Jednak w ocenie Sądu, takiego rozstrzygnięcia nie można wywieść z sentencji decyzji. W takiej sytuacji decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania nie rozstrzyga o całości sprawy zakończonej decyzją I instancji. Rozstrzygnięcie dokonane przez Ministra narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa.
W ocenie Sądu skarżący powinien wiedzieć na podstawie samego rozstrzygnięcia czy może kontynuować pełnienie funkcji komendanta Chorągwi ZHP. Jednak nie wynika to z sentencji decyzji II instancji. Jak wskazano powyżej organ w decyzji zaskarżonej jedynie uchylił cześć decyzji organu I instancji.
Sentencja decyzji powinna być sformułowana w sposób jasny i klarowny, tak aby strona nie miała wątpliwości, czego dotyczy, o jakich uprawnieniach i obowiązkach organ rozstrzygnął. Zapoznając się z sentencją zaskarżonej decyzji oraz z rozstrzygnięciem organu I instancji aplikant nie będzie mógł wywieść rzeczywistych skutków zaskarżonej decyzji. Nie wynika z niej bowiem czy może kontynuować pełnienie funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP. W osnowie decyzji winno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07).
Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności art. 6 kpa, jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa art. 8 kpa (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. II SA/Wa 178/17).
Konieczność precyzyjnego sformułowania sentencji decyzji ma niebagatelne znaczenie dla strony postępowania. Decyzja rozstrzyga to czy skarżący ma podstawę do kontynuowania funkcji komendanta Chorągwi [...] ZHP. Strona powinna mieć pewność tego, czy może kontynuować pełnienie tej funkcji. Spełnienie powyższej przesłanki może zostać potraktowane jako należyte zrealizowanie przez organ normy art. 8 kpa.
W ocenie Sądu sentencja decyzji Ministra: "uchyla sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa", nie daje podstaw do twierdzenia, iż jak to wyjaśnił organ w uzasadnieniu decyzji (strona 6 uzasadnienia decyzji), nie jest to zgoda na prowadzenie kształcenia kadry harcerskiej i redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego.
Sentencja decyzji organu I instancji brzmi: wyrażam sprzeciw wobec zamiaru kontynuowania przez L. C. zajęcia polegającego na pełnieniu funkcji komendanta Chorągwi [...] Związku Harcerstwa Polskiego oraz redagowaniu i publikowaniu materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa. Sentencja decyzji organu II instancji brzmi natomiast: "uchyla sprzeciw w części obejmującej redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa".
Z prostego porównania tych dwóch rozstrzygnięć wynika w ocenie Sądu, że organ II instancji uchylił część sprzeciwu, a zatem skarżący może zajmować się redagowaniem i publikowaniem materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego, w tym poradnictwa.
Uzasadnienie decyzji II instancji, w którym Minister wyjaśnia, że nie jest to zgoda na prowadzenie kształcenia kadry harcerskiej, redagowanie i publikowanie materiałów dotyczących funkcjonowania ruchu harcerskiego nie pokrywa się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem.
Ponadto Minister w uzasadnieniu decyzji (strona 6 uzasadnienia) stwierdził, że brak jest podstaw do rozdzielenia pełnienia funkcji komendanta Chorągwi ZHP od działalności publicystycznej. Gdy tymczasem, w ocenie Sadu, rozstrzygnięcie decyzji II instancji takie rozdzielenie właśnie sugeruje.
W badanej sprawie w ocenie Sądu rozstrzygnięcie decyzji oraz uzasadnienie tej samej decyzji nie są spójne i nie wynikają w prosty sposób z siebie. Z rozstrzygnięcia jak i z uzasadnienia decyzji strona może wywieść zupełnie różne, i co istotne przeczące, wykluczające się wzajemnie wnioski. W uzasadnieniu decyzji organ próbuje wytłumaczyć jak należy rozumieć sensację decyzji, bowiem sama sentencja decyzji nie jest jasna i jednoznaczna.
W związku z przedstawionymi powyżej uchybieniami należy podkreślić, że przedwczesne byłoby dokonywanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Brak jest podstaw aby w niniejszym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiadał się co do merytorycznych stwierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu decyzji, zarzutów przedstawionych w treści skargi, czy też zagadnień poruszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. jeśli rozstrzygnięcie organu narusza katalog rozstrzygnięć przewidziany w art. 138 kpa.
Rozpoznając sprawę ponownie Minister wyda rozstrzygnięcie odpowiadające regułom zawartym w przepisach art. 138 – 140 kpa. Organ weźmie pod uwagę, że przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż w nim wymienione. Minister uzasadni decyzję w taki sposób by uzasadnienie było spójne z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa.