VI SA/Wa 3763/24

VI SA/Wa 3763/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal /przewodniczący/
Danuta Szydłowska
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Skarżąca", "Wspólnota Mieszkaniowa", "Strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] wydana w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] grudnia 2022 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] podczas której stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym pięciu pojemników kontenerowych na odpady komunalne bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię zajęcia pasa drogowego.
Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 1 i 2 lutego oraz 7 i 9 marca 2023r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie pojemników.
Powyższe stało się przyczynkiem do wszczęcia, z urzędu, postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego na ww. odcinku poprzez umieszczenie w nim pięciu pojemników bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, o czym Strona została poinformowana pismem z dnia 10 maja 2023 r.
Kolejno, w dniu [...] kwietnia 2024 r. Prezydent [...] decyzją nr [...]:
1) wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach: [...] grudnia 2022 r., [...] i [...] lutego oraz [...] i [...] marca 2023 r. poprzez umieszczenie w nim pięciu pojemników kontenerowych bez zezwolenia zarządcy drogi:
- trzy pojemniki kontenerowe na odpady (duże), każdy o powierzchni 1,24 m2;
- dwa pojemniki kontenerowe na odpady (małe): każdy o powierzchni 0,34 m2;
2) ustalił karę pieniężną w wysokości 1281,28 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni zajęcia pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.
Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in.:
- art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej: "u.d.p.",
- uchwała Rady m. st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając ją w całości. Decyzji zaskarżonej zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 40 ust. 1-2 u.d.p., art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 7, art. 11 oraz art. 10 § 1 k.p.a.
W treści odwołania Strona podniosła, że pojemniki na odpady nie są obiektami budowlanymi i jego istnienie w przestrzeni nie wypełnia żadnej z przesłanek pozwalającej na stwierdzenie zajęcia pasa drogowego. Nie wymagają one zatem pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ustalono także, że w ogóle do zajęcia pasa drogowego doszło. Strona zaakcentowała, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada innego miejsca w którym przedmiotowe pojemniki mogłyby się znajdować. Teren Wspólnoty to teren zajęty pod budynek. Wystawianie pojemników przy ulicy jest jedynym miejscem. Poza tym Strona podniosła, że pojemniki te zostały umieszczone w spornym miejscu wcześniej, a Wspólnota jedynie utrzymuje dotychczasowe stosunki miejscowe. Zwróciła nadto uwagę, że nie ustalono, czy zajęcia pasa drogowego było decyzją zarządu Wspólnoty czy też inicjatywą poszczególnych mieszkańców.
Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 12 u.d.p. oraz wyjaśniło, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny.
Zdaniem Kolegium w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Fakt zajęcia potwierdza sporządzony protokół w sprawie zajęcia pasa drogowego (z [...].12.2022 r.) oraz karty kontroli zajęcia pasa drogowego. Zajęcie potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy, a nadto zgromadzone w sprawie dokumenty geodezyjne, w tym mapa zasadnicza. Dokument ten, zawiera wyraźnie zaznaczoną linię graniczną pasa drogowego oraz zaznaczone miejsce z położeniem zajęcia (kontenerów). Z dokumentu tego wynika, iż kontenery znajdowały się w granicach pasa drogowego. Pod mapą znajduje się podpis geodetów.
Nadto organ rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary, w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dochodząc do przekonania, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia znikomości naruszenia prawa.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego została ustalona prawidłowo. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że okoliczność, iż przedmiotowe pojemniki nie są własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nie ma znaczenia dla ich odpowiedzialności za nielegalne zajęcie pasa drogowego, bowiem to Skarżąca jest odpowiedzialna za prawidłowe rozmieszczenie pojemników i to ona ponosi odpowiedzialność za miejsce ich ustawienia. Zdaniem Kolegium zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce również przy pomocy kontenera na odpady. Dodatkowo, przyjęcie przez organ ciągłości zajęcia pomiędzy datami wskazanymi w decyzji, jak sugeruje Strona, byłoby skrajnie niekorzystne dla Wspólnoty Mieszkaniowej, bo zwielokrotniłoby karę.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła wymieniona na wstępie Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 40 ust. 1-2 u.d.p. poprzez wydanie decyzji:
- w sytuacji gdy na żadnym dokumencie geodezyjnym - mapie, nie została zaznaczona realna granica pasa drogowego oraz faktyczne umieszczenie pojemników na odpady,
- w stanie faktycznym, w którym obiektem co do którego upatruje się zajęcia pasa drogowego jest tzw. mobilny pojemnik na odpady tj. w stosunku do obiektu, który nie jest w ogóle obiektem budowlanym i jego istnienie w przestrzeni nie wypełnia żadnej z przesłanek pozwalających na stwierdzenie zajęcia pasa drogowego opisanych w art. 40 ust. 1 u.d.p.;
- bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie tego, czy zajmowanie pasa drogowego stanowiło ciągłą praktykę, czy było jednorazową czynnością konieczną do zrealizowania ustawowego obowiązku utrzymania czystości i porządku;
2) art. 28, art. 104 § 1, art. 107 k.p.a., wydanie decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną oraz wobec nieprzeprowadzenia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia;
II. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, a tym samym wymierzenie kary bez względu na okoliczności towarzyszące wydaniu rozstrzygnięcia, a także poprzez niedostateczne określenie przesłanek wymierzenia kary pieniężnej w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia;
- niezastosowanie art. 189f k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, co wyłączyło wedle oceny Kolegium możliwość zastosowania art. 189f k.p.a.
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, prowadzących do błędnego uznania, że Strona się zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji w której nie zachodzi taka sytuacja;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji organu I instancji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że decyzja została wydana wobec Skarżącej tj. podmiotu niebędącego stroną postępowania oraz w sytuacji nieprzeprowadzenia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Wskazała także, że w sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania pojemników na odpady wzdłuż budynku, przy którym były one umieszczone. Naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Niemniej jednak, zdaniem Strony, na żadnym dokumencie geodezyjnym (mapie) nie została zaznaczona granica pasa drogowego oraz umieszczenie pojemników na odpady.
Dalej Strona podniosła, że w jej ocenie zajecie pasa przez 5 pojemników stanowiło znikome naruszenie prawa, w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego fragmentu drogi znajduje się całoroczny ogródek restauracyjny, zajmujący dwa razy większą powierzchnię. Usytuowanie kontenerów nie spowodowało zniszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń oraz nie zmniejszyło jej trwałości ani nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w sprawie, pod kątem jej zgodności z prawem, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nakładającą na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową karę pieniężną za zajęcie, w dniach: [...] grudnia 2022 r., [...] i [...] lutego oraz [...] i [...] marca 2023 r., pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim pięciu pojemników na odpady – trzy pojemniki kontenerowe duże o powierzchni 1,24m2 każdy oraz dwa pojemniki kontenerowe małe o powierzchni 0,34 m2 każdy.
Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ust. 1 art. 39 u.d.p.).
Stosownie do ust. 1 art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiący podstawę materialnoprawną nałożonej kary, stanowi że: "Za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.". Z treści art. 40 ust. 4 u.d.p. wynika zaś, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 art. 40, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprawcą czynu objętego tą sankcją (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22.10.2008 r. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19.09.2010 r. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21.07.2011 r. III SA/Wr 227/11 czy wyrok WSA w Olsztynie z 8.08.2012 r. II SA/Ol 1049/11).
W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, organy trafnie skierowały decyzje wydane w sprawie do Wspólnoty Mieszkaniowej jako sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, bez naruszenia, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, reguł postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności.
W sprawie przeprowadzono szereg czynności mających na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wskazać trzeba, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.
W sprawie ustalono, że objęte postępowaniem pojemniki na odpady komunalne zajmowały pas drogowy ul. [...] w W. W ocenie Sądu ustalenie to znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci: protokołu z kontroli pasa drogowego, kart kontroli zajęcia pasa i zawartej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, w tym na nośniku DVD, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku mapy zasadniczej z wrysowaną przez geodetę linią granicy pasa drogowego w rejonie posadowienia obiektów zajmujących pas drogowy. Na mapie tej naniesiono także lokalizację obiektów. Organ odwoławczy wziął również pod uwagę wyjaśnienia Strony zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji.
W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Uprawnienia wspólnoty - jako swoistego reprezentanta właścicieli lokali - sprowadzają się do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną
Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1;
Niewątpliwie Miasto [...] zapewnia selektywne odbieranie odpadów komunalnych, w stosunku do nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy (§ 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy – załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy z 9.06.2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy, opubl. Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 15.06.2022 r. poz. 6598) oraz wyposażenie nieruchomości, o których mowa w pkt 1, w odpowiednie worki lub pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych, za wyjątkiem pojemników podziemnych, półpodziemnych i prasokontenrów (§ 3 pkt 3 ww. Regulaminu). Do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zabudowanych budynkami wielolokalowymi stosuje się m.in.: pojemniki dwukołowe i pojemniki czterokołowe oraz kontenery (§ 7 ust. 3 Regulaminu, § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LXV/2149/2022 m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w m.st. Warszawie i zagospodarowania tych odpadów, opubl. Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2022 r. poz. 6599). Pojemniki i worki do gromadzenia odpadów komunalnych rozmieszcza się w wyznaczonych miejscach gromadzenia odpadów (§ 10 ust. 1 Regulaminu). Regulamin przewiduje także rozwiązanie w sytuacji braku możliwości zorganizowania miejsca gromadzenia odpadów dla nieruchomości (§ 10 ust. 3 Regulaminu) – dopuszcza się rozmieszczenie pojemników lub worków w miejscu gromadzenia odpadów wspólnym z inną nieruchomością lub nieruchomościami. Wówczas warunkiem rozmieszczenia pojemników jest m.in. zgłoszenie lokalizacji miejsca wspólnego gromadzenia odpadów.
Z powyższego wynika zatem, że wskazanie miejsca w którym pojemniki na odpady zostaną ustawione należy do właściciela nieruchomości – w sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej. Okoliczności, że przedmiotowe pojemniki na odpady służyły obsłudze mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w W. Skarżąca nie przeczy. Wprost przeciwnie w treści odwołania pełnomocnik Strony wprost wskazał, że: "Wystawienie pojemników przy ul. [...] jest jedynym możliwym miejscem umożliwiającym mieszkańcom realizowanie tego ustawowego obowiązku". Strona potwierdziła także, że sporne pojemniki w miejscu wskazanym w decyzji, a więc w pasie drogowym drogi powiatowej, były umieszczane już wcześniej, a mieszkańcy "jedynie utrzymywali stosunki miejscowe".
Z powyższego wynika zatem, że ustalenie organów, iż to Wspólnota Mieszkaniowa dokonała zajęcia pasa drogowego umieszczając w nim pojemniki, nie narusza prawa. W tej sytuacji okoliczność, kto konkretnie fizycznie pojemniki te umieścił nie ma żadnego znaczenie w sprawie. Istotne jest bowiem, że pojemniki zostały ustawione w pasie drogowym za aprobatą Wspólnoty Mieszkaniowej. Dodatkowo zauważyć trzeba, że z dokumentacji zdjęciowej zebranej w sprawie wynika, iż przedmiotowe pojemniki przypisane są do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej.
A zatem, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. zgodnie z którym: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.".
Okoliczność zajęcia przez rzeczone pojemniki na odpady pasa drogowego została wykazana przez organ dokumentem geodezyjnym określającym z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o jakim stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej - kolizję umieszczonych w pasie drogowym obiektów z tymi liniami, w sposób pozwalający stwierdzić zajęcie tego pasa. Nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] (ul. [...]) posiada status drogi. Zatem zarzut Strony, że w aktach sprawy brak jest dokumentu z którego wynikałby fakt zajęcia przez rzeczone pojemniki pasa drogowego nie znajduje usprawiedliwienia. Zwrócić należy uwagę, że Skarżąca nie podważyła opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy, ograniczając się do stanowiska, że w sprawie nie wykazano zajęcia pasa drogowego.
Nadto Sąd wskazuje, że z protokołu kontroli wynika, iż pojemniki zostały pomierzone, ustalono zatem wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego. Ustalono także stawkę opłaty, stanowiącej punkt wyjścia do naliczenia kary w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ był uprawniony do nałożenia na Skarżącą kary zgodnie z art. 40 ust. 12 i ust. 13 u.d.p. w związku z postanowieniami uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, tj. poz. 5 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - barakowozy, obiekty i pojemniki kontenerowe.
Sąd nie podzielił także stanowiska Strony, że zakaz zajmowania pasa drogowego nie dotyczy pojemników na odpady. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zakaz ten dotyczy zatem wszystkich urządzeń obcych czy przedmiotów, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwe pojemniki na odpady komunalne ww. potrzebom nie służą. Bezspornym jest także fakt, że Strona nie posiadała stosownego zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zezwolenie stanowi wyjątek od generalnego zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p.
Organ odwoławczy rozważył nadto kwestię możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, mając na uwadze przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dochodząc do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji, wskazując w szczególności na brak znikomości naruszenia prawa. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium nie narusza prawa.
Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. A zatem charakter kar przewidziany w przepisach ustawy o drogach publicznych co do zasady nie stoi na przeszkodzie możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.
W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Sąd orzekający w sprawie podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany z rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot zobowiązany jest ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie (por. wyrok z dnia 10 kwietnia 2024 r. III SA/Gl 1095/23).
W toku postępowania przed organami Strona nie zwracała się o zastosowanie wobec niej instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Niemniej jednak kwestię tę organy rozważyły z urzędu. Natomiast w treści skargi Strona przesłankę znikomości naruszenia prawa wiąże z brakiem, jej zdaniem, negatywnego wpływu zarówno na drogę jak i jej urządzenia oraz bezpieczeństwo ruchu, a także z istnieniem w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ogródka restauracyjnego zajmującego dwa razu większą powierzchnię.
W warunkach sprawy niniejszej zasadniczo zgodzić się należy z organem odwoławczym, że pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej (por. wyrok NSA z 4.06.2024 r.
II GSK 2182/23). Zajęcie pasa drogowego przez obiekty niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego należy oceniać m.in. z punktu widzenia gwarancji niezakłóconego administrowania pasem drogowym przez zarządcę drogi oraz ujemnego oddziaływania na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem Sądu umieszczanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Co do zasady nie można twierdzić zatem, że naruszenie prawa jest znikome. Strona nie wykazała przy tym żadnych okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do nieprawidłowej oceny przez Kolegium braku wypełnienia znamion przesłanki "znikomości naruszenia prawa" w realiach sprawy niniejszej. Dodać przy tym trzeba, iż żeby w ogóle rozważać skorzystanie przez organ z możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oprócz znikomości naruszenia prawa musi zostać spełniona także i druga przesłanka – zaprzestanie naruszenia prawa. W sprawie spełnienia tej przesłanki Strona nie podnosiła. Przy czym powód niezwłocznego nieusunięcia pojemników z przestrzeni pasa drogowego nie ma znaczenia przy ocenie tej przesłanki.
Ponadto Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawa niniejsza dotycząca zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim pojemników na odpady nie jest sprawą incydentalną, a jedną z wielu. Na Wspólnotę Mieszkaniową zostało nałożonych kilka kar za zajmowanie pasa drogowego, w różnych okresach, właśnie za umieszczenie w nim rzeczonych pojemników na opady.
Natomiast kwestia ewentualnego zajmowania pasa drogowego przez ogródek restauracyjny pozostaje poza zakresem sprawy niniejszej.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie naruszył także przepisu art. 11 k.p.a. dotyczącego zasady przekonywania oraz art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że zasadę tę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z 6.08.1984 r. II SA 742/84). Przy czym jedną z podstawowych form realizacji zasady przekonywania jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.).
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego aktu nie narusza prawa. W treści decyzji Kolegium zawarło zarówno uzasadnienie faktyczne – wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i prawne. Kolegium wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, przytaczając przepisy prawa. Odniosło się także do zarzutów Strony zawartych w odwołaniu.
W tym miejscu zauważyć należy, że czym innym jest poprawność sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, a czym innym siła przekonywania użytych argumentów. Obowiązkiem organu jest bowiem dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a nie skuteczne przekonanie Strony o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16.05.2024 r. I GSK 1265/20).
Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów podniesionych w skardze. W sprawie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w zw. z art. 119 pkt 2 tej ustawy, Sąd skargę oddalił.