VI SA/Wa 3684/24

VI SA/Wa 3684/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Urszula Wilk
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
178 ust.2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. N. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Rzeczoznawca majątkowy") jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2024 r. nr [...] o zastosowaniu wobec Strony – rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), dalej: "u.g.n."
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 29 marca 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "organ", "Minister") zawiadomił Skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia 11 marca 2021r.
Postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec Rzeczoznawcy majątkowego objęte zostały czynności polegające na sporządzeniu dwóch opinii z dnia 5 stycznia 2021 r. na zlecenie M. P. z siedzibą w W. o następujących tytułach:
1. "Oszacowanie rynkowej stawki czynszu dla lokalu użytkowego stanowiącego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu położonego w budynku w C. ul. [...], o powierzchni użytkowej 295,70 m2 (w tym 230 m2 na parterze i 65,70 m2 w piwnicy)". Celem wyceny było oszacowanie rynkowej stawki czynszu ww. lokalu, według stanu praw i rzeczy oraz poziomu rynkowych stawek czynszu na dzień 31 grudnia 2020 r.
2. "Oszacowanie rynkowej stawki czynszu dla lokalu użytkowego nr [...] położonego w C. ul. [...], o powierzchni użytkowej 95,63 m2 (z pomieszczeniami przynależnymi o powierzchni 89,05 m2 i udziałem w gruncie oraz częściach wspólnych w budynku o powierzchni 101,29 m2)". Celem wyceny było oszacowanie rynkowej stawki czynszu ww. lokalu, według stanu praw i rzeczy oraz poziomu rynkowych stawek czynszu na dzień 31 grudnia 2020 r.
Przedmiotem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było zbadanie, czy rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności zawodowe w związku ze sporządzeniem dwóch opinii z dnia 5 stycznia 2021 r. wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a w szczególności czy zarzuty postawione przez Prezydenta Miasta [...] są zasadne.
Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (dalej także: "Komisja") po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że Rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n. Komisja wystąpiła o zastosowanie wobec Rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Szczegółowe ustalenia dotyczące naruszeń zostały zawarte w protokole końcowym.
Komisja, odnośnie określenia rynkowej stawki czynszu dla lokalu przy ul. [...] w C., uznała za zasadne następujące zarzuty:
- oszacowanie rynkowej stawki czynszu w oparciu o oferty z portali internetowych, które rażąco odbiegają od stawek czynszu z faktycznych umów najmu w mieście C.,
- odrębne oszacowanie stawek czynszu dla powierzchni użytkowej lokalu, powierzchni magazynowej i udziału w gruncie,
- brak uzasadnienia dla przyjęcia stawki czynszu w wysokości 19 zł/m2 dotyczącej powierzchni magazynowej, pomieszczeń piwnicy strychu i garażu
- określenie wartości rynkowej gruntu w oparciu o jedną ofertę sprzedaży,
oraz częściowo zasadny zarzut niewłaściwego określania wartości współczynnika korygującego w zakresie cechy rynkowej "spełnienie wymagań przedszkola" i usytuowania lokalu w budynku. Brak uzasadnienia dla przyjęcia maksymalnych współczynników korygujących za "możliwość parkowania" i "stan techniczny".
Odnośnie określenia rynkowej stawki czynszu dla lokalu przy ul. [...] w C., Komisja uznała za zasadny w części zarzut co do niewłaściwego określenia współczynnika korygującego w zakresie cechy rynkowej "spełnienie wymagań przedszkola". Pozostałe zarzuty zostały odrzucone.
W zakresie częściowego uwzględnienia zarzutów, w odniesieniu do obydwu opinii, wskazano, że przyjęcie cechy "spełnienie wymagań przedszkola" nie ma logicznego uzasadnienia. Stosując metodę korygowania ceny średniej Rzeczoznawca majątkowy przyjął w obydwu opiniach wartość współczynnika korygującego dla tej cechy na poziomie 0,146, chociaż obliczony wcześniej zakres możliwych jego wartości zawiera się w przedziale od 0,042 do 0,138.
W ocenie organu, Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu dwóch opinii z dnia 5 stycznia 2021 r. dotyczących oszacowania rynkowej stawki czynszu dla lokali użytkowych wykorzystywanych jako przedszkola nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Popełnione przez Rzeczoznawcę majątkowego uchybienia są bezsporne i w związku z tym wymagają uwzględnienia w wymiarze orzekanej kary dyscyplinarnej.
Zdaniem organu, Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotowe opinie w sposób nierzetelny wykonał niektóre czynności zawodowe. Najistotniejszym uchybieniem było przyjęcie w obydwu opracowaniach jako materiału porównawczego wyłącznie ofert z ogłoszeń na portalach internetowych. Zatem opinie sporządzone przez Rzeczoznawcę zostały wydane w oparciu o transakcje, które faktycznie nie miały miejsca. Powyższy błąd popełniony w obydwu opracowaniach był istotny, bowiem spowodował, że uzyskane w opiniach wyniki szacowania możliwej stawki czynszu wynajmu lokali są niewiarygodne. Jest to wystarczająca przesłanka do zawieszenia uprawnień zawodowych. Dalsze nieprawidłowości to: błędnie przeprowadzone oszacowanie stawki czynszu lokalu przy ul. [...] w C. Rzeczoznawca majątkowy osobno bowiem określił stawkę czynszu powierzchni podstawowej, pomieszczeń przynależnych i udziału w gruncie. W związku z faktem, że właściciel lokalu nie miał zgody na wynajęcie części wspólnej i pobieranie z tego tytułu czynszu, przyjęte przez Rzeczoznawcę założenie o możliwości wynajęcia udziału w gruncie było nieprawidłowe. Nadto organ stwierdził, że w sporządzonej opinii Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił żadnych analiz i danych będących podstawą ustalenia stawki czynszu pomieszczeń pomocniczych "pełniących funkcję magazynu". W tej sytuacji należało opisać wszelkie uwarunkowania wykonanych czynności tak, aby nie było wątpliwości, jakie okoliczności wpłynęły na przyjęcie takiej, a nie innej ścieżki postępowania. Stawka czynszu udziału w gruncie została ustalona w oparciu o tylko jedną ofertę sprzedaży. Uchybienia te powodują, że uzyskany wynik nie jest wiarygodny, co dyskwalifikuje sporządzoną opinię.
Dalej wskazano, że w obydwu opiniach Rzeczoznawca majątkowy przyjął cechę "spełnienie wymagań przedszkola" w sytuacji w której żadna z nieruchomości porównawczych takiej cechy nie posiadała. Taki sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego podważa zatem wiarygodność dokonanych czynności w zakresie ustalenia cech rynkowych, ich wag oraz stanów i w efekcie uzyskanego wyniku oszacowania stawki czynszu.
Zdaniem organu opisane nieprawidłowości w pracy Strony w większości wskazują na przyjęcie błędnych założeń mających przełożenie na wysokość uzyskanych wyników, co świadczy o braku profesjonalizmu i dokładności w pracy rzeczoznawcy majątkowego. W związku z czym stwierdzone nieprawidłowości dotyczące czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, a przede wszystkim skutki tych uchybień mających wpływ na wynik końcowy powodują konieczność orzeczenia kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Organ wyjaśnił przy tym, że nie orzeczono kary surowszej z uwagi na to, że jest to pierwsze postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej Rzeczoznawcy majątkowego, choć ciężar gatunkowy popełnionych nieprawidłowości uzasadniałby dłuższy okres zawieszenia uprawnień zawodowych niż 3 miesiące. Orzeczona kara, zdaniem organu, jest karą wystarczającą i adekwatną do zaistniałych przewinień, jakich dopuścił się rzeczoznawca majątkowy wykonując swój zawód, a także w sposób wystarczający spełni rolę zapobiegawczą.
Badając zaś skutki wykazanych naruszeń organ wskazał, że sporządzone opinie zostały złożone do Urzędu Miasta [...] jako wnioski dowodowe w sprawie zwrotu dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych. Prawidłowość wykonania w analizowanej sprawie przez Rzeczoznawcę majątkowego czynności zawodowych mogła zatem przełożyć się na sprawy finansowe zamawiającego opinie, jak i organu administracji. Stwierdzone zaś nieprawidłowości w działaniach Strony nie oddziaływały pozytywnie na utrzymanie wysokiego zaufania publicznego do wykonywanego przez niego zawodu rzeczoznawcy majątkowego, czego potwierdzeniem jest skarga, która była podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, co implikowało błędnym przyjęciem, że Rzeczoznawca majątkowy nie dochował szczególnej staranności "sporządzając operat szacunkowy" dotyczący cen najmu nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w C.;
2) art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Rzeczoznawca majątkowy nie dochował szczególnej staranności, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej opinii w zakresie cen najmu nieruchomości;
3) art. 178 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że zachowanie Skarżącego uzasadniało orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
W uzasadnieniu decyzji Skarżący wskazał, że nie oszacował stawki czynszu wyłącznie w oparciu o oferty internetowe, bez podjęcia żadnych innych działań, mających na celu ustalenie stawek czynszu najmu. Odnalezione w Internecie oferty stanowiły wyłącznie punkt wyjścia do przeprowadzenia rynkowej analizy stawek, polegającej na zestawieniu stawek ofertowych ze stawkami czynszu zrealizowanymi wcześniej na tej nieruchomości lub na nieruchomościach podobnych. Służył temu wywiad przeprowadzany każdorazowo z właścicielem oferowanej nieruchomości lub pośrednikiem ją oferującym. Zaakcentował, że Komisja nie postawiła tożsamego zarzutu dotyczącego wykorzystania ofert internetowych dla ustalenia stawki czynszu najmu lokalu przy ul. [...] w sytuacji, gdy Skarżący poczynił takie same ustalenia.
Dalej Skarżący wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do sporządzonej przez niego tabeli, wskazującej na najważniejsze ustalenia znajdujące się w umowach, które zostały przedłożone przez Prezydenta Miasta [...]. Z analizy pięciu zawartych umów stanowiących podstawę opinii sporządzonej przez biegłego na zlecenie Prezydenta Miasta [...] wynikają cechy świadczące o braku podobieństwa do lokalu przy ul. [...].
Podniósł także, że organ nie rozważył, iż Rzeczoznawca majątkowy osobno oszacował stawki dla powierzchni użytkowej lokalu, powierzchni magazynowej i udziału w gruncie, ponieważ oczywistym było, że każda z tych powierzchni wymaga odrębnego potraktowania; nie tylko ze względu na fakt, że oddzielnie można je wynająć oraz mają odmienny charakter (inne są stawki za wynajem każdej z tych powierzchni), ale też dla wykazania, że wynajmujący nie może przyjąć dla nich jednej, wysokiej stawki, opartej na stawce lokalu użytkowego.
Zdaniem Strony, organ wydał błędną decyzję również w zakresie zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia wartości współczynnika korygującego w zakresie cechy rynkowej "spełnienie wymagań przedszkola". Nie zwrócono uwagi, że Skarżący uwzględnił trzy stany dla opisu tej cechy: 1/ lokal spełnia wymagania określone przepisami; 2/ niezbędne nakłady celem umożliwienia funkcji przedszkola; 3/ wymagana wysoka wartość nakładów (konieczność wybudowania dodatkowego wejścia do lokalu). Trzy z jedenastu nieruchomości w bazie nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę szacowania, wymagały wybudowania dodatkowego wejścia, co stanowi koszt wpływający w zasadniczy sposób na zróżnicowanie cen. Pozostałe też wymagały nakładów, ale niższych. Natomiast lokale będące przedmiotem opinii były w pełni przystosowane przez wynajmującego do wymagań przedszkola.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r. Strona podtrzymała dotychczasowe zarzuty skierowane przeciwko decyzji organu.
Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli, pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2024 r. orzekająca o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 178 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145).
Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 Działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów art. 194 i dalszych tej ustawy wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n.). Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 u.g.n.). Z kolei organizację Komisji oraz sposób i tryb przeprowadzania postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1726), wydane na podstawie art. 197 pkt 8 u.g.n.
Jak stanowi z kolei art. 195a ust. 1 u.g.n., właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez Komisję, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
Postępowanie dyscyplinarne rzeczników majątkowych zostało ukształtowane w ten sposób, że na podstawie wyników przeprowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego minister orzeka o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II GSK 1637/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Komisja posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a u.g.n. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem Komisji, nie zaś właściwego ministra. Innymi słowy miejscem koncentracji dowodów na te okoliczności jest postępowanie prowadzone przed Komisją. Minister powinien zaś odnieść się do ustaleń poczynionych przez Komisję i ocenić je, co w sprawie miało miejsce. Minister nie jest jednak związany proponowaną przez Komisję karą dyscyplinarną, ponieważ stanowisko w tym zakresie nie mieści się w ramach postępowania wyjaśniającego.
W razie ustalenia przez Komisję, że rzeczoznawca majątkowy naruszył obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., właściwy minister jest zatem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego orzeczenia kary adekwatnej do stwierdzonych naruszeń, przy czym wybór określonej kary z katalogu zawartego w art. 178 ust. 2 u.g.n. powinien zostać przez organ uzasadniony.
Przeprowadzone przez Komisję postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej dowiodło, że Skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz uwydatniło ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń.
Stosownie do art. 175 u.g.n. "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.". Wykonywanie czynności o których mowa w tym przepisie obejmuje nie tylko określanie wartości nieruchomości, maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością, ale i sporządzanie opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego, dotyczące m.in. rynku nieruchomości oraz doradztwa w zakresie tego rynku (por. 174 ust. 3 i ust. 3a pkt 1 u.g.n.).
Obowiązek działania zgodnie z prawem oznacza takie działanie (lub zaniechanie), które nie narusza norm bezwzględnie obowiązujących ani nie próbuje ich obejść. "Szczególna staranność" w rozumieniu ww. przepisu jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061). Można zatem przyjąć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej (tak: NSA w wyroku z 8.12.2016 r. II GSK 1881/15).
Przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją były czynności Rzeczoznawcy majątkowego polegające na sporządzeniu dwóch opinii dotyczących oszacowania rynkowych stawek czynszu dla następujących lokali:
- lokal użytkowy nr [...] położony w budynku usytuowanym w C. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 95,63 m2 z pomieszczeniami przynależnymi o powierzchni 89,05 m2 i udziałem w gruncie oraz częściach wspólnych budynku o powierzchni 101,29 m2,
- lokal użytkowy stanowiący spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego, położony w budynku usytuowanym w C. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 295,70 m2 (w tym 230 m2 na parterze i 65 m2 w piwnicy). Celem obu opinii było oszacowanie rynkowej stawki czynszu dla ww. lokali użytkowych, na potrzeby indywidualnego zamawiającego.
Opinie te są opatrzone podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego J. N. Skoro sporządzając analizowane opinie Skarżący działał jako rzeczoznawca majątkowy i posługiwał się pieczęcią rzeczoznawcy, to był związany prawnie uregulowaną etyką związaną z wykonywaniem czynności rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej dowiodło, że Skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n., wykazując się brakiem szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności o których mowa w art. 174 ust. 3a pkt 1 u.g.n.
Jak wynika z treści obydwu opracowań, Strona dokonała szacowania rynkowej stawki czynszów lokali przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Ministra, że najistotniejszym uchybieniem popełnionym przy Stronę w odniesieniu do obydwu opinii było przyjęcie jako materiału porównawczego wyłącznie ofert z ogłoszeń na portalach internetowych. Stanowisko Rzeczoznawcy majątkowego wyrażone w opiniach zostało zatem sformułowane w oparciu o transakcje, które nie miały miejsca. Z treści opinii wynika bowiem, że analiza stawek czynszów lokali następowała w odniesieniu do "ofert" (str. 16, 19 opinii dot. lokalu przy ul. [...], str. 14, 15, 16 opinii dotyczącej lokalu przy ul. [...]), a nie w odniesieniu do dokonanych transakcji. Niewątpliwe bowiem podejście porównawcze wymaga uwzględnienia rzeczywistych cen transakcyjnych (por. art. 153 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego). Okoliczność ta dyskwalifikuje oszacowane stawki czynszu jako wiarygodne. Szczególna staranność dla określenia rynkowych stawek czynszu wymagała bezsprzecznie uwzględnienia dokonanych transakcji (zawartych umów).
W toku postępowania oraz w skardze Skarżący przeczył powyższemu ustaleniu, wskazując, że oferty zamieszczone na portalach internetowych stanowiły tylko punkt wyjścia, gdyż oferty te były weryfikowane z "właścicielami oferowanych nieruchomości" lub pośrednikiem. W toku postępowania wyjaśniającego Skarżący nie uwiarygodnił swoich twierdzeń w tym zakresie, w stopniu który mógłby wzbudzić wątpliwość co do ustaleń faktycznych w sprawie. W treści obydwu opinii, oprócz ogólnikowych stwierdzeń, brak jest śladów weryfikacji analizowanych ofert pod kątem rzeczywistych cen transakcyjnych, a i w toku postępowania wyjaśniającego Skarżący w sposób przekonujący nie potwierdził swojego stanowiska.
Sąd nie podzielił także stanowiska Strony, że Komisja nie postawiła tożsamego zarzutu, tj. nieuwzględnienia rzeczywistych transakcji najmu lokali użytkowych, w odniesieniu do opinii dotyczącej lokalu przy ul. [...]. Na str. 7 protokołu końcowego wskazano, że: "... Rzeczoznawca majątkowy oszacował rynkowe stawki czynszów na podstawie materiału porównawczego pochodzącego z ofert, a nie z zawartych na rynku umów najmu. Zdaniem Zespołu, sporządzone na takiej podstawie "Opinie" nie mogą stanowić wiarygodnych dowodów w prowadzonych postępowaniach administracyjnych.". Z powyższego wynika zatem, że stanowisko Komisji dotyczy obydwu sporządzonych przez Stronę opinii. Powyższe zostało także dostrzeżone przez organ (zob. str. 5, 8 decyzji).
Dodatkowo w odniesieniu do szacowania stawki czynszu lokalu położonego przy ul. [...], trafnie wskazano, że doszło do nieprawidłowości w określeniu stawki czynszu odrębnie do powierzchni podstawowej, pomieszczeń przynależnych i udziału w gruncie. Skarżący w treści opinii nie wskazał dlaczego przyjął, że ww. powierzchnie powinny zostać wycenione odrębnie. Natomiast w toku postępowania wyjaśnił, że oczywiste jest, iż każda z powierzchni wymaga odrębnego potraktowania oraz iż okazano mu zgodę na wyłączne korzystanie z gruntu przez wynajmującego. W treści opinii nie przedstawił również analiz dlaczego przyjął stawkę 19 zł za m2 dla powierzchni piwnic. Odwołał się jedynie do kilku ofert najmu dużych powierzchni magazynowych, z których wynikają stawki czynszu w przedziale 6-16 zł za m2, a następnie wskazał że: "Ze względu na małą wynajmowaną powierzchnię (89,05 m2) przyjęto stawkę czynszu w wysokości 19 zł/ m2 ....". Natomiast w odniesieniu do stawki czynszu udziału w gruncie nie przedstawił żadnych danych porównawczych.
Trafnie także w sprawie ustalono, że w obydwu opiniach Skarżący przyjął cechę "lokal spełnia wymagania przedszkola" w sytuacji w której żadna z nieruchomości porównawczych, w zbiorze wybranych nieruchomości, takiej cechy nie posiadała. Zbiór nieruchomości podobnych wybranych przez Stronę nie mógł obejmować swym zakresem nieruchomości stanowiącej przedmiot szacowania.
Komisja ustaliła, że wybierając metodę podejścia porównawczego cechy rynkowe winny dotyczyć tych właściwości, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych. W sporządzonych opiniach żadna z nieruchomości wybranych do analizy właściwości tej nie posiadała. Nadto, analiza treści obydwu opinii nie dostarcza wyjaśnień z jakich powodów przy omawianej wyżej cesze rynkowej Strona przyjęła wartość współczynnika korygującego na poziomie 0,146, mimo że zakres współczynników korygujących został określony w przedziale od 0,042 do 0,138. Odwołanie się w sposób ogólny do zasady ekstrapolacji nie jest wystarczające. Zabrakło nadto wskazania sposobu wyliczenia przyjętego współczynnika korygującego.
W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że szczególna staranność o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., właściwa dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego nie została zachowana. Zebrany materiał dowodowy dawał zatem organowi podstawę do zastosowania wobec Strony kary dyscyplinarnej. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 175 ust. 1 u.g.n.
Decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej organ administracji publicznej opiera na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ stosuje się przy tym do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również określonych w art. 194-195a u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego. Jakkolwiek rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostaje orzeczona w takim postępowaniu, należy do uznania organu - zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. - to wybór kary z tego katalogu nie może być dowolny. Szeroka gradacja kar dyscyplinarnych - od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych - niejako automatycznie sugeruje, że podstawowym kryterium zastosowania kary jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (zob. np. wyroki NSA z: 30.07.2015 r. II GSK 1330/14; 17.01.2019 r. II GSK 1885/18; 20.01.2022 r. II GSK 541/18, 8.12.2018 r. II GSK 1881/15, 7.03.2023 r. II GSK 1465/19).
Z uwagi na brak ustawowych kryteriów wymierzania kar określonych w art. 178 ust. 2 u.g.n. organ, dokonując wyboru kary z tego katalogu, zobowiązany jest do ustalenia dyrektyw wymiaru kary, które wynikają z zasad ogólnych stosowania kar administracyjnych, przy uwzględnieniu celów zapobiegawczych związanych z przestrzeganiem standardów działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Dopiero na tej podstawie możliwa jest indywidualizacja kary orzekanej wobec rzeczoznawcy majątkowego, wymagająca oceny okoliczności związanych ściśle z osobą obwinioną (por. wyrok NSA z 7.03.2023 r. II GSK 1465/19; zob. także wyrok WSA w Warszawie z 26.09.2024 r. VI SA/Wa 1475/24).
W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji zastosował się do powyższego, wyszczególniając okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Dokonując wyboru kary organ wziął pod uwagę kwestię przedmiotową, tj. wagę i zakres popełnionych naruszeń oraz ich rodzaj. Sąd zgodził się z organem, że waga naruszeń, w szczególności w postaci przyjęcia jako materiału porównawczego jedynie propozycji zawarcia umów (ofert) zamieszczonych w Internecie, zamiast rzeczywistych transakcji, jest znaczna, albowiem nieprawidłowość ta zasadniczo pozbawia sporządzone opinie cechy wiarygodności. Za istotne należy uznać także naruszenie dotyczące odrębnego oszacowania stawki czynszu dla poszczególnych powierzchni w odniesieniu do lokalu przy ul. [...], w sytuacji gdy Skarżący nie wyjaśnił powodów takiego stanu rzeczy, a nadto nie przedstawił żadnych danych i analiz będących podstawą szacowania stawki czynszu w odniesieniu do piwnicy i udziału w gruncie. Miało to o tyle istotne znaczenie, że przedmiotowe opinie zostały wykorzystane w postępowaniach administracyjnych dotyczących dotacji, a zatem ich prawidłowość oddziałuje na sprawy majątkowe zarówno zamawiającego opinie, jak i jednostki samorządu terytorialnego.
Organ wziął również pod uwagę kwestię podmiotową, a mianowicie okoliczność, że było to pierwsze postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej Strony. Uwzględnił także skutki popełnionych naruszeń dla interesu społecznego rozumianego jako utrzymanie wysokiego zaufania publicznego do zawodu rzeczoznawcy majątkowego. W tej sytuacji odrzucić należało stanowisko Skarżącego, że przy wyborze kary organ nie wziął pod rozwagę dotychczasowej nienagannej drogi zawodowej Skarżącego.
W ocenie Sądu, wymiar orzeczonej kary jest adekwatny do ciężaru gatunkowego popełnionych naruszeń oraz ich skutków.
Zdaniem Sądu, argumentacja organu co do wyboru i wymiaru kary nie ma charakteru dowolnego, a została w sposób prawidłowy uzasadniona. Organ rozważył także kwestię proporcjonalności nałożonej kary w stosunku do ciężaru gatunkowego stwierdzonych uchybień. W sytuacji popełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego błędów o znacznym ciężarze gatunkowym, prowadzących do podważenia wiarygodności sporządzonych przez niego opinii, przy uwzględnieniu okoliczności dotyczących samej strony oraz skutków zarówno dla zamawiającego jak i – w warunkach tej sprawy – jednostki samorządu terytorialnego, wymierzenie kary bardziej dotkliwej niż upomnienie i nagana, nie stanowi naruszenia prawa. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego co do naruszenia art. 178 u.g.n., w tym orzeczenia kary zbyt wysokiej.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że organ nie odniósł się do sporządzonej przez Skarżącego tabeli wskazującej na najważniejsze ustalenia zawarte w umowach przedłożonych przy skardze Prezydenta Miasta [...], wskazać należy, że powyższe nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, a zatem nie stanowi naruszenia prawa mogącego prowadzić do uwzględnienia skargi. Przedmiotem oceny Komisji były bowiem czynności szacowania rynkowych stawek czynszu najmu znajdujące odzwierciedlenie w opiniach sporządzonych przez Stronę. Ani Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ani organ nie oceniali dokonanych przez Stronę czynności przez pryzmat powyższych umów, a z punktu widzenia wzorca zachowania wynikającego z art. 175 ust. 1 u.g.n.
Również i akcentowana przez Stronę kwestia pomiarów lokalu położonego przy ul. [...] nie stanowiła przedmiotu zarzutu wobec Skarżącego. Minister na str. 3 decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że do obliczeń Rzeczoznawca majątkowy przyjął powierzchnię użytkową lokalu odbiegającą od tej wskazanej w księdze wieczystej założonej dla lokalu. Okoliczności tej Skarżący nie kwestionował, wskazywał jednakże, że przyjęta wielkość to powierzchnia pomierzona, co również wynika z treści decyzji.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że przepis art. 7 k.pa. statuuje zaś zasadę prawdy obiektywnej zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności. Natomiast przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje jakie elementy winny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo z poszanowaniem przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomości. Natomiast uzasadnienie decyzji zawiera elementy o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wskazał w szczególności okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przyjęcia, że przy sporządzaniu obydwu opinii doszło do naruszenia szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Wyjaśnił także dlaczego jego zdaniem kara zawieszenia uprawnień na najkrótszy możliwy okres będzie karą adekwatną do popełnionych naruszeń.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie brak jest naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, oraz wad mogących skutkować stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.