VI SA/Wa 361/06

VI SA/Wa 361/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący/
Dorota Wdowiak
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Sygn. powiązane
II GSK 267/06 - Wyrok NSA z 2007-02-28
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zwiększenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej W., działając w oparciu o art. 155 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. Spółki z o.o. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] poprzez zwiększenie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych objętych w/w decyzją o dwa punkty.
Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej W. udzielił G. Spółce z o.o. z siedzibą w P., zwanej dalej skarżącą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 111 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...].
Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. Spółka z o.o. G. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej W. o zmianę w/w decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. poprzez rozszerzenie i uzupełnienie listy punktów gier na automatach o niskich wygranych zatwierdzonych w w/w decyzji o dwa nowe punkty wskazane we wniosku.
Z uwagi na wątpliwości organu co do zakresu żądania pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. zwrócono się do Spółki o jednoznaczne sprecyzowanie czy zmiana decyzji ma polegać na zamianie adresów dwóch dotychczasowych punktów gier na dwa "nowe" czy też wniosek w istocie dotyczy zwiększenia ilości punktów gier.
W piśmie z dnia 12 września 2005 r. Spółka G. wyjaśniła, iż przedmiotowy wniosek dotyczy zmiany zezwolenia polegającej na zwiększeniu liczby punktów o dwa kolejne lokale.
Rozpatrując złożony wniosek organ stwierdził, iż jedną z negatywnych przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Jednocześnie organ wskazał z tą liczbą związane są także wysokość opłaty za zezwolenie oraz wysokość finansowego zabezpieczenia składanego przez spółkę, której udzielono zezwolenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż wolą ustawodawcy było powiązanie konkretnego zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z określoną, objętą tymże zezwoleniem, liczbą punktów gier. Liczba ta jest jednym z elementów identyfikujących dane zezwolenie. Zmiana decyzji w zakresie liczby punktów gier stanowiłaby w tej sytuacji złamanie wyrażonej w przepisie art. 37, zasady utożsamiania danego zezwolenia z konkretną liczbą objętych nim punktów gier. Pośrednio, powyższa teza znajduje także poparcie w innych przepisach o grach i zakładach wzajemnych. Dotyczą one opłaty za zezwolenie (art. 39 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - dalej jako ustawa o g.z.w.) i finansowego zabezpieczenia (art. 38 tejże ustawy), których wysokość jest ściśle zależna od liczby punktów. W przepisach tych nie przewidziano możliwości ani trybu ich uzupełniania. Z brzmienia przepisu § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.) wynika, iż opłata za zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wraz z opłatą dodatkową za każdy punkt gry pobierana jest jednorazowo - przy wydaniu zezwolenia. Nie wskazano bowiem w przepisach jaka wysokość opłaty dodatkowej, (która co roku podlega podwyższeniu zgodnie z art. 39 ust. 6 cyt. ustawy o g..z.w.) winna być uiszczana przy rozszerzeniu działalności o nowe punkty gier (tj. opłata właściwa w dniu wydania zezwolenia czy w dniu wydania decyzji zmieniającej w sprawie zwiększenia liczby punktów). Podobnie w przypadku finansowego zabezpieczenia, które zgodnie z art. 38 ust. 1 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych spółka, której udzielono zezwolenia, jest obowiązana złożyć w terminie określonym w zezwoleniu. Wysokość tego zabezpieczenia (podawana jako równowartość określonej kwoty EURO) zależna jest od liczby punktów gier. Wydając zezwolenie organ wylicza wysokość tej opłaty i wskazuje według jakiego kursu ma zastać złożone zabezpieczenie. Natomiast zdaniem organu zwiększenie ilości punktów może prowadzić do zwiększenia wysokości zabezpieczenia wyliczanego na podstawie w/w przepisu. Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Oznacza to, iż na podstawie takiego zezwolenia, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach objętych tymże zezwoleniem może być prowadzona przez spółkę przez 6 lat od dnia jego wydania. Nie jest możliwe bez naruszenia w/w przepisu, wydanie jednego zezwolenia obejmującego dwie grupy punktów przyznanych spółce w różnym czasie gdyż to prowadziłoby do wielorazowości zezwolenia. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28-01-1999r. sygn. akt II SA 1697/98, rozpatrując kwestię możliwości modyfikowania decyzji będącej zezwoleniem na prowadzenie działalności objętej podatkiem od gier.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka G. zarzuciła naruszenie art. 24 ust. l a, art. 32 ust. 1 pkt 5, pkt 7 i pkt 13 oraz art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27) w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych za zgodą strony (na jej wniosek), w zakresie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, nie może być zmieniona, bowiem byłoby to sprzeczne z przepisami szczególnym i w konsekwencji przez bezpodstawną odmowę dokonania zmiany w tej części ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Przede wszystkim strona podniosła, że powoływana podstawa zaskarżonej decyzji odmownej musi być jednoznacznie wskazana przez organ administracyjny, poprzez powołanie w osnowie decyzji konkretnych przepisów szczególnych stanowiących taką przeszkodę. Zasadą bowiem jest, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien luz decyzyjny, zastosowanie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1434/97, Lex nr 48678). Odnosi się to do podstaw decyzji ostatecznej, a według właśnie art. 32 ust. 1 pkt 7 i art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych organ administracyjny w granicach wniosku ma swobodę (luz decyzyjny) do określenia liczby punktów objętych decyzją koncesyjną, z zastrzeżeniem jedynie, że liczba ta musi być w tej decyzji "określona". Natomiast w żadnym przepisie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie ma przepisu, który by nie zezwalał na zmianę tej liczby, tak poprzez jej zmniejszenie, jak i zwiększenie. Zdaniem strony powoływana przez organ norma z art. 37 ustawy nie zakazuje zmiany decyzji co do liczby punktów gier.
Natomiast w zakresie opłat (art. 39 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych), w ocenie strony, właśnie ich rozdzielność świadczy o dopuszczalności przedmiotowej zmiany. Opłata podstawowa dotyczy bowiem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (40.000 zł.), natomiast opłata dodatkowa jest uzależniona od liczby przedmiotowych punktów (200 zł. za punkt).Przeciwnie, w świetle art. 36 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy rozważać, czy w ogóle dopuszczalne jest wydawanie wielokrotnych (kolejnych) zezwoleń na tą samą działalność (ten sam rodzaj) na terenie tego samego aby nie narazić się na zarzut z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem decyzji koncesyjnej jest bowiem w szczególności zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie danego województwa oraz określenie jej warunków poprzez wskazanie miejsc jej prowadzenia w określonych punktach (liczby punktów). Zachodzi więc tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zmienia się jedynie zakres (warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności) co do liczby miejsc prowadzenia przedmiotowej działalności. W tym zakresie nie ma analogicznych ograniczeń, jak w wypadku terminu ważności decyzji koncesyjnej (art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Strona podnosi, że wbrew stanowisku organu I instancji uiszczenie opłaty dodatkowej za kolejne punkty jest wykonalne i następuje oczywiście według stawek obowiązujących w chwili wydania decyzji zmieniającej (określona kwota za każdy nowy punkt). Analogiczna sytuacja dotyczy zabezpieczeń z art. 38 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy cyt. wyżej, bowiem regulacja ta także jest "otwarta". i nie występuje konieczność zmiany w tym zakresie pkt V decyzji koncesyjnej, skoro ustanowione zabezpieczenie obejmuje 120 punktów, a strona wnioskuje zwiększenie ich ilości z liczby 111 do liczby 113.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Finansów działając na podstawie art. 24 ust. 1 a, 35 ust. 1 art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn, zm.) po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej W, z dnia [...] października 2005r. odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Minister Finansów po przeanalizowaniu sprawy nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu. Zdaniem Ministra w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zgodnie z art. 24 ust. 1 a, art. 35 ust. 1 i art. 36 ustawy o grach i zakładach wzajemnych udzielił w dniu [...] kwietnia 2004r. zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 111 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...]. Zgodnie z art. 37 ww. ustawy jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Wobec powyższego w oparciu o przepisy wynikające z art. 38 oraz art. 39 ust. 1 ww. ustawy i § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stronie wymierzono opłaty tj. za ww. zezwolenie i dodatkowo za każdy punkt gier na automatach o niskich wygranych oraz finansowe zabezpieczenie. W świetle powyższego organ uznał , iż art. 37 dokładnie określa, że jedno zezwolenie jest udzielane na określoną w zezwoleniu liczbę punktów gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji strona chcąc urządzać gry na automatach o niskich wygranych w nowych punktach, zobligowana jest wystąpić z nowym, kompletnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uiszczając stosowne opłaty określone w obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 21.07.1998r., sygn. akt II SA 682/98 ).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje G. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] października 2005 r. Podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty zgłoszone w odwołaniu zarzucając;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnięcie zaskarżonych decyzji, to jest art. 24 ust. l a, art. 32 ust. 1 pkt 5, pkt 7 i pkt 13 oraz art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27) przez błędne przyjęcie, że decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w zakresie określonej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych nie może być zmieniona, bowiem byłoby to sprzeczne z przepisami szczególnymi, i w konsekwencji przez bezpodstawną odmowę dokonania zmiany w tej części ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. (znak: [...]) poprzez zwiększenie liczby tych punktów z liczby 111 do liczby 113,
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalająca Skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] za zgodą strony (na jej wniosek) w zakresie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych nie może być zmieniona i w konsekwencji przez bezpodstawną odmowę dokonania zmiany w tej części tej ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., chociaż spełnione zostały wszystkie przesłanki tego przepisu.
Zdaniem strony skarżącej w żaden przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie zakazuje zmiany liczby punktów gier, tak poprzez jej "zmniejszenie", jak i "zwiększenie". Powołana norma art. 37 tej ustawy reguluje jedynie kwestię, że w chwili wydawania decyzji koncesyjnej liczba ta ma być w decyzji określona, a nie że jest ona w ogóle niezmienna a zatem nie podlega zmianie w czasie 6-cio letniego okresu obowiązywania decyzji koncesyjnej. W ocenie skarżącej praktyka organu jest sprzeczna z przepisami ustawy i nie uwzględnia zasady swobody działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za niezasadne. Zdaniem organu, skoro art. 3 ustawy o g.z.w. wyraźnie stwierdza, iż urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładach wzajemnych, gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie, zatem wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w ramach dokonywanej przez sąd kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Badając zaskarżone decyzje Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani procesowego wymagającego uwzględnienia skarg i uchylenia decyzji.
W rozpatrywanej sprawie ustalony stan faktyczny jest niesporny. Złożony przez skarżącą Spółkę wniosek z dnia 5 sierpnia 2005 r. dotyczył zwiększenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych o 2 punkty czyli z liczby 111 punktów szczegółowo opisanych przez organ w decyzji koncesyjnej z dnia [...] kwietnia 2004 r. do liczby 113 punktów.
Stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4 , poz. 27 z późn. zm.) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Natomiast w myśl ust. 3 cytowanego przepisu podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 i 2, wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem (art. 36 ust. 5 ustawy o g.z.w.). Z kolei w myśl art. 37 ustawy jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia spornego zagadnienia czy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. jest możliwa zmiana wydanego zezwolenia poprzez zwiększenie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Interpretacja tego problemu była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999 r. II SA 1697/98 powołanego przez organ "Zmiana wskazanej decyzji ostatecznej jest możliwa za zgodą strony po spełnieniu pozostałych przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Jedną z negatywnych przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych". Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż zmiana decyzji ostatecznej nie może zmierzać do wielorazowości zezwolenia.
Natomiast zdaniem skarżącego nie ma żadnych powodów aby dana spółka musiała potwierdzać swoją zdolność koncesyjną w kolejnych decyzjach, które w istocie dotyczyłyby tego samego przedmiotu (rodzaju gier - art. 24 ust. 1 a ustawy o g.z.w.) i tego samego terytorium (województwo [...]).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z interpretacją przepisu art. 37 ustawy o g.z.w. dokonaną przez skarżącą, prowadzącą w istocie do otwarcia możliwości nieograniczonych zmian w koncesji w zakresie ilości punktów gier na automatach o niskich wygranych nie można się zgodzić. Podstawowe zasady wykładni językowej nakazują wykorzystanie reguł semantycznych (znaczeniowych) i syntaktycznych (składniowych) języka potocznego i języka prawnego. Jeżeli zastosowanie wykładni językowej doprowadzi do otrzymania normy, której znaczenie jest jednoznaczne i równocześnie nie budzi wątpliwości natury prakseologicznej i aksjologicznej, to w tym momencie można uznać, że cały proces wykładni został zakończony. Natomiast w przypadku gdy wątpliwości takie pojawią się lub gdy otrzymana odpowiedź okaże się wieloznaczna, konieczne jest sięgnięcie do wykładni pozajęzykowej czyli systemowej i funkcjonalnej. Nie ma też żadnych przeszkód aby w sytuacji braku wątpliwości odwołać się do dyrektyw pozajęzykowych co będzie miało na celu potwierdzenie rezultatów wykładni językowej (vide; Logika dla prawników pod redakcją A. Malinowskiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 261 i nast.). Dokonując wykładni językowej omawianego przepisu art. 37 ustawy o g.z.w. należy mieć na względzie pierwszą z dyrektyw wykładni językowej, która nie pozwala na pominięcie jakichkolwiek elementów normy prawnej co oznacza, że w przeciwieństwie do skarżącego, w analizowanym przepisie należy brać pod uwagę nie tylko sam wyraz "określonej" lecz także wyrazy "jedno zezwolenie " i "jest udzielane". Po drugie za punkt wyjścia wykładni językowej trzeba przyjąć domniemanie języka potocznego, które w wypadku słowa "określonej" jest rozumiane jako cecha stała.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł o przekonania, że już samo zastosowanie wykładni językowej omawianego przepisu jest wystarczające do uznania za zasadne stanowiska organu, iż zmiana liczby punktów do gier na automatach o niskich wygranych poprzez zwiększenie ilości tych punktów w stosunku do ilości wymienionej w zezwoleniu, dokonana w trybie art. 155 k.p.a. prowadzi do naruszenia przepisu szczególnego, jakim w tym wypadku jest przepis art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Jest to zatem przepis szczególny wyłączający możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. poprzez zwiększenie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.
Rezultaty wykładni językowej potwierdza wykładnia systemowa ustawy o grach zakładach wzajemnych. Jak trafnie podkreślał organ, ustawa o grach i zakładach wzajemnych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu, która jest działalnością rentowną lecz z drugiej strony stanowi potencjalne źródło powstawania zjawisk patologicznych, co w konsekwencji wymaga sprawowania wzmożonej kontroli i nadzoru ze strony Ministerstwa Finansów. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest brzmienie art. 3 omawianej ustawy, zgodnie z którym urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.
Przy interpretacji możliwości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. co do zwiększenia ilości punktów gier na automatach o niskich wygranych należy też, zdaniem Sądu, pamiętać o regulacji zawartej w art. 36 ustawy. Przepis ten ustanawia termin ważności zezwolenia, który wynosi 6 lat. Przyjmując wersję skarżącej zwiększenie liczby punktów w trybie art. 155 k.p.a. czyli rozszerzenie zezwolenia prowadziłoby do zmiany terminu zezwolenia określonego w ustawie. Termin ten byłby krótszy niż 6 lat dla tych "nowych" punktów, o które zwiększono zezwolenie.
Mają na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji co do tego, iż zmiana decyzji ostatecznej w żądanym przez skarżącą zakresie prowadziłaby do wydania nowego czyli "drugiego" zezwolenia, co jest niedopuszczalne w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. Taka zmiana stanowiłaby jednocześnie naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. Natomiast za drugorzędną należy uznać podnoszoną w skardze kwestię opłat za zezwolenie czy też problemu wysokości zabezpieczenia. W tym zakresie sygnalizowana kwestia została omówiona i uzasadniona w wydanych decyzjach obu organów i nie miała wpływu na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje prawa nie naruszają, a zatem skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..