VI SA/Wa 3583/23

VI SA/Wa 3583/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kozłowska
Magdalena Maliszewska /przewodniczący/
Urszula Wilk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 3 par. 1, art. 147 par. 1, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 40, art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 10 ust. 5c, art. 10 ust. 5a, art. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 164 ust. 1-3, art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Powiatu O. 23 marca 2023 r. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej Nr [...] - ul. [...] i ul. [...] w C. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (dalej: zaskarżona uchwała). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego w dnia 12 października 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinkach dawnej drogi krajowej nr [...] położonych na terenie województwa mazowieckiego.
Zaskarżoną uchwałą pozbawia się drogę powiatową Nr [...] - ul. [...] i ul. [...] w C. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] kategorii drogi powiatowej. Mapa z oznaczeniem przebiegu drogi, o której mowa stanowi załącznik do uchwały.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w związku z Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego w dnia 12 października 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinkach dawnej drogi krajowej nr [...] położonych na terenie województwa mazowieckiego dotychczasowa droga wojewódzka stanowiąca starodroże drogi krajowej nr [...], na podstawie art. 5a u.d.p. została zliczona do kategorii dróg powiatowych. W związku z realizacją przez Wójta Gminy C. zadania pn. "Budowa skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] w ciągu ul. [...] w C. wraz z budową przyległego układu drogowego w zamian za likwidację przejazdu kolejowo-drogowego kat. A w km 38,364 linii kolejowej nr [...] w ul. [...] w ramach projektu pn. Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami - etap lir, na podstawie zawartego z Zarządem Powiatu w O. w dniu 9 maja 2019 r. Porozumienia [...], droga powiatowa nr [...] ma zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. W związku ze zwiększeniem zasobu sieci dróg powiatowych o dotychczasową drogę wojewódzką stanowiąca starodroże drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 6+292 do km 6+774, zgodnie z art. 10 ust, 5c ww. ustawy Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej przekazany odcinek drogi wojewódzkiej lub odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej na terenie powiatu, a ten odcinek zostanie zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przekazany Zarządowi Powiatu O. odcinek drogi wojewódzkiej posiada długość ok. 482 mb, a przekazywany Wójtowi Gminy C. odcinek drogi powiatowej ok. 414 mb. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej Nr [...] i przekazanie jej w zasób dróg gminnych wypełni zapisy zawartego porozumienia i ciążące na Powiecie O. obowiązki, a także usprawni proces inwestycyjny w zakresie budowy przejazdu bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...].
Gmina C. wniosła skargę na tę uchwałę zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy droga powiatowa Nr [...] - ul. [...] i ul. [...] wskazana w uchwale spełnia nadal definicję drogi powiatowej i taką pozostaje nie tracąc swojego charakteru;
przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez zmianę przez Radę Powiatu O. kategorii drogi ul. [...] w sytuacji gdy droga ta nie ma uregulowanego stanu prawnego - Powiat O. nie legitymuje się prawem własności do nieruchomości ul. [...] - z Ewidencji Gruntów wynika, iż Zarząd Dróg Powiatowych w O. w stosunku do powyższej nieruchomości jest posiadaczem samoistnym;
przepisów prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez dokonanie zmiany stanu prawnego - własnościowego - nieruchomości stanowiących drogę powiatową Nr [...] - ul. [...] i ul. [...], w sytuacji gdy co do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną ul. [...] w C. toczy się postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej (ZRID);
przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 4 u.d.p. w związku z porozumieniem z dnia 9 maja 2019 r. znak: [...] zawartym pomiędzy Zarządem Powiatu O. a Wójtem Gminy C. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie za podstawę wydanej uchwały, ustalenia zarządców drogi ujęte powyższym porozumieniem, w sytuacji gdy porozumienie to określa zwykły tryb pozbawienia drogi powiatowej ul. [...] w C. swojej dotychczasowej kategorii, nie obejmuje swym zakresem drogi powiatowej ul. [...], a ponadto nieuzasadnionym jest zastosowanie przez Radę Powiatu O. podjętą uchwałą de facto dwóch trybów pozbawienia drogi powiatowej Nr [...] swojej dotychczasowej kategorii; Gmina C. jest zainteresowana i dąży do realizacji porozumienia z dnia 9 maja 2019 r., niemniej jednak podjęta uchwała przez Radę Powiatu O. przeczy ustaleniom tegoż porozumienia i z uwagi na toczące się postępowania administracyjne dotyczące realizowanej inwestycji przez Gminę, wprowadza na obecnym etapie zaawansowania prac, chaos prawny, inwestycyjny oraz administracyjny.
W uzasadnieniu skargi Gmina C. wskazała, że kwestionowaną uchwałą Rada Powiatu O. pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej zaliczony do dróg powiatowych. Podjęcie powyższej uchwały skutkowało zatem tym, że droga ta została ex lege zaliczona do kategorii dróg gminnych, a w konsekwencji ma stać się własnością Gminy. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza z jednej strony zarówno zwiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), ale również automatycznie z tego względu wiąże się z powstaniem nowych obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Stąd Gmina wywodziła swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Gmina C. wskazywała, że przedmiotowa droga nr [...] jest drogą powiatową, której zaliczenie i przebieg zostały określone w 2001 roku - Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 30 sierpnia 2001 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych na terenie Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 221, poz. 3889) oraz Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 30 sierpnia 2001 roku w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 221, poz. 3890). Wówczas ta droga oznaczona została numerem [...], nazwą drogi – C.(ul. [...] - uL [...]) przebieg drogi – C. (od dr. woj. [...] ul. [...] - ul. [...] - ul. [...]) - do dr. pow. [...] (ul. [...]).
Powyższe uchwały nie były zmieniane, natomiast zgodnie z Uchwałami Zarządu Województwa Mazowieckiego m. in. uchwała nr [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nadany został nowy (dla drogi nr [...]) numer drogi [...] i określona Lokalizacja drogi/Nazwa drogi w poniższy sposób: C. (od drogi [...] do drogi [...]). Nowa numeracja dróg powiatowych: nr [...] to obecna droga powiatowa nr [...], a droga nr [...] to obecna droga powiatowa nr [...].
Dla potrzeb aktualnego przebiegu drogi nr [...] W należy uwzględnić decyzję z dnia 20 grudnia 2019 r. Wojewody Mazowieckiego Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącą przebudowy skrzyżowania dróg w C.- drogi Wojewódzkiej nr [...] ul. [...] z drogą ul. [...] (drogi powiatowe nr [...] i [...]). Wskutek tej inwestycji powstało rondo na części dróg powiatowych nr [...] i [...], które to rondo stanowi część drogi wojewódzkiej nr [...]. Tym samym zmienił się przebieg dróg powiatowych, w tym zwłaszcza drogi nr [...]. Stąd zasadnym było precyzyjne określenie przebiegu odcinka drogi powiatowej, który został pozbawiony kategorii drogi sporną uchwałą.
Skarżąca wskazywała, że w uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu jako przesłankę negatywną wskazała, że droga [...] nie spełnia definicji kategorii drogi powiatowej, bo ma być zaliczona do kategorii dróg gminnych, co wynika z zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu O. a Wójtem Gminy C. porozumienia z 2019 roku. Gmina C. podnosiła, że - po pierwsze zawartym porozumieniem, jego Strony ustaliły ściśle sposób zmiany drogi powiatowej jej kategorii, tj. "zwykły" tryb pozbawienia kategorii - podjęta uchwała nie jest realizacją zatem zawartego porozumienia, gdyż podstawą jej wydania jest tzw. "kaskadowy" tryb zmiany kategorii, który rządzi się innymi prawami i obowiązkami niż ustalenia stron porozumienia. Ponadto przedmiotem porozumienia z 2019 roku nie była droga powiatowa ul. [...] w C. - przedmiotem porozumienia była jedynie ul. [...] w C..
W ocenie Skarżącej znamiennym jest to, iż Rada Powiatu O. nie wykazała i nie podołała obowiązkowi wskazania jakie przesłanki zadecydowały o tym, iż droga powiatowa Nr [...] utraciła swój dotychczasowy charakter. W treści uchwały brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie. Skarżąca de facto nie ma możliwości ustalenia i przeanalizowania zasadności zastosowania przez Powiat O. kaskadowego trybu zmiany kategorii drogi, a tym samym istnienia podstawy wydanej uchwały.
Skarżąca wywodziła, że wskazane zapisy porozumienia oraz tryb zmiany kategorii drogi nie wskazują, że pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nie spełnia definicji drogi kategorii powiatowej. A zawarcie pomiędzy Gminą C. a Powiatem O. porozumienia dotyczącego ul. [...], na które w uchwale powołuje się Rada Powiatu jeszcze dobitniej potwierdza fakt, iż brak jest innej możliwości zmiany kategorii drogi Nr [...] niż tylko i wyłącznie poprzez podjęcie odpowiednich uchwał zarówno przez samorząd Gminy C. jak i przez Radę Powiatu w trybie porozumienia pomiędzy samorządami a nie w "trybie kaskadowym". Uchwała nie wskazuje, że przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin miedzy sobą, a jedynie posiada znaczenie lokalne i stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom.
Gmina C. wskazywała, że faktycznie droga powiatowa [...] znajduje się w ciągu dróg stanowiących połączenie miejscowości C., siedziby Urzędu Gminy C.z miejscowością K.l, siedzibą sąsiedniej gminy K.. To połączenie obejmuje odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] posadowiony w centrum wsi, następnie przedmiotową drogę [...], a dalej odcinek drogi powiatowej [...], następnie odcinek drogi powiatowej [...], całą drogą powiatową nr [...], węzeł na odcinku nowej drogi krajowej [...] jako fragment tworzonej obwodnicy K., odcinek starodroża [...], obecnie droga powiatowa bez numeru, przejęta wskutek Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego w dnia 12 października 2021 r., a następnie odcinek [...] w centrum wsi K..
Skarżąca podkreślała, że Rada Powiatu O. powołując się na zapisy porozumienia z roku 2019, nie zwraca w ogóle uwagi na to, iż uchwała nie jest jego realizacją, zaś jej przedmiot wychodzi zdecydowanie poza przedmiot zawartego porozumienia, obejmując swoim zakresem drogę nieobjętą zapisami porozumienia.
Odwołując się do art. 2a ust. 2 u.d.p. Skarżąca wskazywała, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Kluczowe znaczenie zatem w przypadku zmiany kategorii drogi, odgrywa sytuacja legitymowania się prawem własności do nieruchomości drogowej. Powołując się na orzecznictwo podnosiła też, że bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.
Natomiast, jak wynika z zapisów Ewidencji Gruntów Zarząd Dróg Powiatowych w O. w stosunku do powyższej nieruchomości drogowej - drogi powiatowej ul. [...] w C. legitymuje się posiadaniem samoistnym - nie jest właścicielem nieruchomości. Wobec powyższego Skarżąca wywodziła, że z uwagi na nieuregulowany stan prawny ul. [...] w C., podjęcie zaskarżonej uchwały jest niezgodne z prawem, zaś skonsumowanie tego aktu prawnego niemożliwe.
Skarżąca podnosiła także , że zgodnie z treścią przepisu art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ust. 10 powyższego przepisu stanowi zaś, że czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Skarżąca wskazywała, że w Starostwie Powiatowym w O.prowadzone jest postępowanie z wniosku Gminy C. dotyczące realizacji inwestycji drogowej w ul. [...]w C.. Podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu O., ma ten skutek, iż co do zasady przysługujące Powiatowi O. prawo własności do nieruchomości przechodzi na Gminę C. - następuje zmiana stanu prawnego nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu O. wniosła o jej oddalenie.
Podniosła, że 12 października 2021 roku Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinkach dawnej drogi krajowej nr [...] położonych na terenie województwa mazowieckiego dotychczasowa droga wojewódzka stanowiąca statodroże drogi krajowej nr [...], na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych.
W ocenie Rady Powiatu O., przebieg drogi Nr [...] na terenie miejscowości C. przeczy kryteriom określonym w art. 6a u.d.p.
Zdaniem Rady Powiatu O. droga Nr [...] nie łączy miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zmieniając kategorię drogi również nie następuje przerwanie ciągłości sieci dróg powiatowych. Rada Powiatu O. zaznaczała, że droga Nr [...] stanowi łącznik lokalny pomiędzy drogami nr [...], [..] i [...] przy czym droga powiatowa Nr [...] - ul. [...], ul. [...] i ul. [...] jest drogą przebiegającą od drogi powiatowej Nr [...] łączącej gminę C. z gminą K., a kończącej swój przebieg na granicy gmin C./K.. Co prawda łączy się ona z drogą na terenie gminy K. stanowiącą jej własność i dochodzi do drogi krajowej nr [...], jednakże nie posiada ona nawet statusu drogi publicznej, a więc należy ją traktować jako drogę wewnętrzną. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że droga powiatowa Nr [...] zakończona jest ślepo bez możliwości kontynuacji podróży w kierunku siedziby gminy K. po drodze publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w związku z tym pozbawienie kategorii drogi powiatowej [...] nie przerwie ciągłości dróg powiatowych na terenie gminy C., z uwagi na fakt, iż na dzień podjęcia uchwały takiej ciągłości de facto nie miała i nie ma. Podkreślił również, iż trzymając się treści przepisu zawartego w art. 6a ustawy o drogach publicznych - siedziby gmin między sobą, na odcinku C. — K., łączą drogi Nr: [...] i [...] lub alternatywnie drogi Nr: [...], [...], [...], [...], jak również drogi serwisowe przy węźle "K." oraz droga o Nr [...], a na odcinku C. — O. drogi Nr: [...], [...], [...] i [...].
W ocenie Rady Powiatu O. w sprawie zaistniały łącznie wszystkie przesłanki do zastosowania trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej.
W odniesieniu do zarzutu, iż droga będąca przedmiotem postępowania nie ma uregulowanego stanu prawnego — tj. Powiat O. nie legitymuje się prawem własności do nieruchomości przy ul. [...], zaś Zarząd Dróg Powiatowych w O. jest jedynie posiadaczem samoistnym, Rada Powiatu O. wskazała, że część drogi powiatowej Nr [...] tj. ul. [...] zlokalizowana jest na działce o nr ewidencyjnym [...], która w chwili podjęcia uchwały jak i w chwili sporządzania pisma posiada uregulowany stan prawny i stanowi własność Powiatu O.. Informacja ta znajduje potwierdzenie w postaci wpisu w księdze wieczystej o nr [...].
Natomiast pozostała część drogi Nr [...] zlokalizowana jest na działce nr [...], która znajduje się we władaniu samoistnym Zarządu Dróg Powiatowych w O., przy czym na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi ona bezsprzecznie własność Powiatu. Na mocy przywoływanego przepisu nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przed 31 grudnia 1998 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r.
Wprowadzenie ww. przepisu miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Z uwagi na zaistniałą sytuację Powiat O. dnia 29 stycznia 2020 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stanowiącej drogę publiczną powiatową Nr [...]. Skoro zatem z działki nr [...] została wyodrębniona działka nr [...], na której znajduje się część drogi o Nr [...] to oznacza to, iż ta nowopowstała działka również stanowi własność Powiatu O., a zatem zarzut Skarżącej jest całkowicie bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji w zakresie dróg publicznych, Rada Powiatu O. wyjaśniła, że pomimo decyzji Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ronda na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) z drogami powiatowymi Nr [...] (ul. [...]) i Nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną ul. [...]przebieg drogi powiatowej Nr [...] nie uległ zmianie. Droga powiatowa Nr [...]rozpoczynała swój przebieg w tzw. punkcie węzłowym na skrzyżowaniu ul. [...], z ul. [...] i ul. [...], drugi punkt węzłowy znajduje się na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], a kolejny, końcowy na skrzyżowaniu z ul. [...].
Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia za podstawę skarżonej uchwały Porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu O. a Wójtem Gminy C., Rada Powiatu O. podniosła, że przywoływane Porozumienie zostało zawarte w celu przekazania Gminie zadania zarządzania częścią drogi powiatowej oraz narzuciło obowiązek zarówno na przekazującego i przejmującego zmiany kategorii drogi. Celem nadrzędnym zawarcia porozumienia była chęć i konieczność zmiany kategorii drogi umożliwiającej Wójtowi prowadzenie inwestycji budowlanej. Z uwagi na cel nadrzędny oraz brak możliwości procedowania przekazania tylko fragmentu drogi Nr [...], konieczne stało się przekazanie całej drogi Nr [...]. Powiat dążył do osiągnięcia celu nadrzędnego porozumienia tzn. zmiany kategorii drogi Nr [...], przy czym sztywne trzymanie się sposobu jej zmiany należy uznać za kwestię drugorzędną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz.1634; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu O. w sprawie pozbawienia odcinak drogi kategorii drogi powiatowej. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, dalej: jako u.s.p.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.
Z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Należy zatem przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 821/05; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu wskazać należy, że Skarżąca - Gmina C. posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Wójta obowiązków zarządcy drogi.
Jako materialnoprawna podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 10 ust. 5c u.d.p., który przewiduje tzw. "kaskadowy" tryb przekazywania dróg. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).
Powołana ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. KP 2/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
"1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji."
Sposób sformułowania sentencji ww. wyroku pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji ww. wyroku przesądza o tym, że mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.
Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartym art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Jednocześnie zauważyć należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady winny co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.
Zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.
Innymi słowy, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.
Oceniając z tej perspektywy zaskarżona uchwałę Sąd stwierdza, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, iż wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinek drogi powiatowej cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały wykazujące te przesłanki.
Powyższe pozwala na stwierdzenie, że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.
Reasumując, uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową oraz wykazania, że dany odcinek drogi powiatowej jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a.
Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi powiatowej Nr [...] - ul. [...] i ul. [...] w C. na odcinku od ul. [...]do ul. [...] utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej oraz, że ten odcinek drogi powiatowej jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o której mowa w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 12 października 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej drogi wojewódzkiej na odcinkach dawnej drogi krajowej nr [...] położonych na terenie województwa mazowieckiego. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2021 r. poz. 8952).
Nadto, zarówno w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, jak i w jej uzasadnieniu odwołano się do porozumienia [...] zawartego w dniu 9 maja 2019 r. w sprawie przekazania Wójtowi Gminy C. zadania zarządzania częścią drogi powiatowej Nr [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], tj. ul. [...]w C. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2022 r. poz. 1166). Porozumienie to zawarte zostało pomiędzy Zarządem Powiatu w O. a Wójtem Gminy C. i dotyczy przekazania Wójtowi Gminy C. zadania zarządzania częścią drogi powiatowej Nr [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a więc częścią odcinak drogi objętego zaskarżoną uchwałą.
Zgodnie z § 3 ust. 3 i 4 tego porozumienia odpowiednio Rada Gminy C. i Rada Powiatu w O. zobowiązywały się do podjęcia uchwał o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych części drogi powiatowej Nr [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], tj. ul. [...] w C., w trybie art. 7 u.d.p. oraz o pozbawieniu tej części drogi Nr [...] kategorii drogi powiatowej w trybie art. 6a i art. 10 u.d.p.
Ma zatem rację Skarżąca wskazując, że strony wskazanego porozumienia ustaliły sposób zmiany kategorii drogi powiatowej jako "zwykły" tryb pozbawienia kategorii - podjęta uchwała nie jest zatem realizacją porozumienia, gdyż podstawą jej wydania jest tzw. "kaskadowy" tryb zmiany kategorii, który rządzi się opisanymi wyżej prawami. Zauważyć także należy, że przedmiotem porozumienia z 2019 roku nie była droga powiatowa ul. [...] w C. - przedmiotem porozumienia była jedynie ul. [...] w C..
Przede wszystkim jednak podkreślić trzeba, że uchwała zmieniająca kategorię drogi winna jasno określać podstawę prawną ("tryb") zmiany kategorii drogi i odnosić się do odpowiednich przesłanek rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona uchwała wskazuje zarówno na art. 10 ust. 5c u.d.p., jak i "wypełnienie zapisów porozumienia", a także usprawnienie procesu inwestycyjnego w zakresie budowy przejazdu bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...].
Jednocześnie, brak właściwego odniesienia się do kwestii niespełnienia warunków do uznania objętego zaskarżoną uchwałą odcinak drogi za drogę powiatową, nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości podjęcia uchwały.
Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu O. podjęła próbę szerszego uzasadnienia przedmiotowej uchwały, jednak po pierwsze uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony organ, nadto nie może także zastąpić prawidłowego trybu zmiany kategorii drogi.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.