VI SA/Wa 3487/23

VI SA/Wa 3487/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący/
Paweł Gorajewski
Sławomir Kozik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 132/24 - Wyrok NSA z 2024-07-03
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1648
art. 123 ust. 1 pkt 3, art. 155
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1, art. 123 ust. 1 pkt 3, art. 155, art. 8 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 3 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 sierpnia 2022 r. nr [...] ; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ") postanowieniem z 3 lutego 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1648, z późn. zm., dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "Strona", "Skarżący") z 31 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku Spółki z 26 kwietnia 2022 r. o zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz Spółki decyzją Prezesa UKE z 7 lipca 2010 r., nr [...] zmienionej decyzjami Prezesa UKE: z 2 września 2010 r., nr [...] z 30 września 2011 r., nr [...], z 1 grudnia 2014 r., nr [...] oraz z 20 maja 2020 r., nr [...] (dalej "Rezerwacja").
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE wyjaśnił, że pismem z 26 kwietnia 2022 r. Spółka, wskazując na wystąpienie okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, wynikających z napaści Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacji działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, wniosła o zmianę pkt. 2.2 Załącznika do Rezerwacji poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2//HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 29 czerwca 2022 roku,", a także o: 1) przystąpienie do opracowania zmiany planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 470-790 MHz w ten sposób, aby umożliwić nadawanie sygnału drugiego multipleksu naziemnej telewizji cyfrowej (MUX2) w standardzie DVB-T lub DVB-T2 do 31 grudnia 2023 roku, z uwagi na wystąpienie okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, wynikających z napaści Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacji działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, a w konsekwencji i po dokonaniu takiej zmiany planu zagospodarowania częstotliwości, 2) zmianę Rezerwacji poprzez zmianę pkt 2.2. Załącznika do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie mu następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2//HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 31 grudnia 2023 roku." 3) nadanie każdej z decyzji dotyczących zmiany Rezerwacji rygoru natychmiastowej wykonalności, 4) poinformowanie o postępowaniu wszczętym na podstawie niniejszego wniosku spółek [...] S.A. oraz [...] sp. z o.o. w celu umożliwienia zajęcia przez te podmioty stanowiska co do wnioskowanego sposobu zmiany Rezerwacji.".
Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezes UKE odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Spółki. W uzasadnieniu Postanowienia Prezes UKE wskazał, że Spółka nie może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania przez Prezesa UKE decyzji, o której mowa w art. 123 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 8 P.t., w sprawie zmiany Rezerwacji, bowiem postępowanie w oparciu o wskazany przepis może zostać wszczęte przez Prezesa UKE wyłącznie z urzędu.
Pismem z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezes UKE poinformował Spółkę, w odniesieniu do pozostałych żądań określonych we wniosku, w tym dotyczącego przystąpienia do opracowania zmiany planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 470-790 MHz w ten sposób, aby umożliwić nadawanie sygnału drugiego multipleksu naziemnej telewizji cyfrowej (MUX2) w standardzie DVB-T lub DVB-T2 do 31 grudnia 2023 roku, z uwagi na wystąpienie okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, że wystąpił do Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefa Agencji Wywiadu, o wyrażenie opinii czy wystąpiły okoliczności prowadzące do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego i żaden z ww. organów nie wskazał na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 123 ust. 1 pkt. 3 P.t.
Pismem z 31 sierpnia 2022 r. (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej: 5 września 2022 r.) Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc m.in., zarzut unikania konieczności merytorycznego wypowiedzenia się co do podstawy faktycznej wniosku Spółki, w tym m. in. wskazywanych we wniosku skutków decyzji z 24 marca 2022 r. nr [...] (dalej: "Decyzja TVP") dla stanu konkurencji na rynku nadawców telewizyjnych oraz naruszenia interesu Spółki, poprzez ograniczenie przez Prezesa UKE analizy prawnej do art. 123 ust. pkt 3 i ust. 8 P.t. Strona wskazała, że na skutek Decyzji [...], która uprzywilejowuje tego nadawcę, dochodzi do dyskryminacji m.in. Spółki (a także innych nadawców naziemnej telewizji cyfrowej), przez co ograniczona została konkurencja na rynku telekomunikacyjnym, a umożliwienie wyłącznie [...] dalszej emisji w standardzie DVB- T/AVC może prowadzić do utraty przez Spółkę istotnej części użytkowników. W celu uniknięcia wątpliwości Spółka z ostrożności procesowej podniosła, że w razie podtrzymania przez organ stanowiska co do braku podstaw do zmiany Rezerwacji w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., wnioskowana przez Spółkę zmiana Rezerwacji powinna zostać zweryfikowana przez Prezesa UKE wtoku postępowania administracyjnego także pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a., w szczególności ze względu na to, iż za zmianą Rezerwacji przemawia słuszny interes strony, czyli Spółki, a także interes społeczny, rozumiany w szczególności jako zapewnienie powszechnego dostępu do sygnału naziemnej telewizji cyfrowej jak największej liczbie odbiorców z zachowaniem możliwości odbioru programów nadawanych przez wszystkich nadawców naziemnej telewizji cyfrowej.
Prezes UKE rozpoznając ponownie sprawę po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa uznał, że wobec sformułowanych żądań w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., przedstawionych we wniosku Strony, a także odwoływania się przez Stronę do decyzji z 24 marca 2022 r., nr [...], zmieniającej rezerwację częstotliwości dla [...] S.A. w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 P.t., należało uznać, że intencją Spółki jest żądanie zmiany Rezerwacji w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., który wskazuje, że rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Prezes UKE wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Nie sposób bowiem uznać, że kwestie związane z koniecznością mitygowania ryzyka związanego z zagrożeniem obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego przez Prezesa UKE mogłyby być zależne od wniosków prywatnych dysponentów rezerwacji częstotliwości, są to bowiem dziedziny, w których prerogatywy należą wyłącznie do organów państwowych. Rozpatrując zatem ponownie przedmiotową sprawę, Prezes UKE wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w tym przepisie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianej sprawie za uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należało uznać, zdaniem organu, okoliczność, iż art. 123 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 8 P.t., nie przewiduje wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę przedmiotową wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem Strony. Zatem w omawianej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 61a K.p.a., tj. postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości postanowienie Prezesa UKE z 3 lutego 2023 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz postanowienia I instancji, a także o zasądzenie od organu na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a także art. 123 ust. 1 pkt 3) P.t., poprzez błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany Rezerwacji:
a) opartą na wadliwym przekonaniu, iż postępowanie w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości w oparciu o przesłanki wskazane w art. 123 ust. 1 pkt 3) P.t., może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu,
b) w wyniku wadliwego uznania, że w okolicznościach ujętych we wniosku Spółki o zmianę Rezerwacji postępowanie nie może być wszczęte z "przyczyn przedmiotowych",
c) będącą następstwem wadliwego stanowiska organu co do braku podstaw do zmiany Rezerwacji w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3) P.t., pomimo nieprzeprowadzenia postępowania administracyjnego służącego weryfikacji normatywnych przesłanek ujętych w powyższym przepisie,
d) wynikającą z błędnych ustaleń i wniosków organu co do tego, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zmianę Rezerwacji w świetle art. 123 ust. 1 pkt 3) P.t., w tym oparcie powyższych ustaleń wyłącznie na niewiążącej opinii innych podmiotów, co stanowi równocześnie o naruszeniu art. 189 ust. 1 i ust. 2 pkt 4) i art. 190 ust. 1 P.t. oraz art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.,
2) art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania oraz przez zaniechanie rozpoznania wniosku Spółki o zmianę Rezerwacji pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a. w sytuacji, w której strona wprost wniosła o to we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniach skarg Skarżący wsparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa.
W niniejszej sprawie Prezes UKE postanowieniem z 3 lutego 2023 r, utrzymał w mocy postanowienie z 22 sierpnia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie Rezerwacji, ze względu na okoliczność, że Skarżący swój wniosek z 26 kwietnia 2022 r. oparł na art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., na podstawie którego decyzje Prezesa UKE wydawane są w postępowaniu wszczynanym z urzędu nie na wniosek.
Zgodnie z art. art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UKE, że postępowanie w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis ten nie przewiduje wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że regulacja prawna normująca wszczęcie danego postępowania administracyjnego wyłącznie z urzędu, nie wyklucza wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie podmiotu mającego interes prawny w jego wszczęciu. Wniosek ten może bowiem stanowić asumpt dla właściwego organu do wszczęcia z urzędu danego postępowania administracyjnego jeżeli organ ten uzna zasadność jego wszczęcia. W przypadku uznania braku zasadności wszczęcia takiego postępowania administracyjnego, uzasadnione jest w ocenie Sądu wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
W przedmiotowej sprawie Spółka istotnie oparła swój wniosek z 26 kwietnia 2022 r. na art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., jednak jego uzasadnienie wsparła na argumentacji nie tylko dotyczącej przesłanek z tego przepisu, a więc zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale również odwołując się do interesu publicznego w postaci zapewnienia możliwości realizacji podstawowych powinności w zakresie zapewnienia obywatelom możliwie najszerszego dostępu do rzetelnej informacji bez zakłóceń spowodowanych wdrażaniem nowego standardu nadawania. Jak podkreślił Skarżący we wniosku z 26 kwietnia 2022 r., w połączeniu z umożliwieniem opóźnienia wdrożenia zmian standardu emisji sygnału udzielonym na rzecz [...] na mocy decyzji Prezesa UKE z 24 marca 2022 r.,dokonanie zmiany Rezerwacji i przyznanie analogicznych uprawnień Skarżącemu umożliwi zachowanie szerokiego dostępu do programów nadawanych na multipleksie drugim jak największej liczbie obywateli. Zapobiegnie to także faktycznemu wykluczeniu ok. 40% gospodarstw domowych z dostępu do rzetelnej informacji, która – szczególnie w obecnej sytuacji geopolitycznej – ma charakter kluczowy. Ponadto Skarżący wskazał na słuszny interes własny podkreślając, że uwzględnienie wniosku umożliwi także realizację przez organ celów regulacyjnych określonych w art. 189 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.t., w szczególności pozwoli na usuniecie stanu nierównego traktowania i dyskryminowania nadawców naziemnej telewizji cyfrowej względem [...], który prowadzi do istotnego zaburzenia zasad konkurencji na rynku reklamy w ramach naziemnej telewizji cyfrowej.
Skarżący wsparł zatem swój wniosek argumentacją nawiązującą do przesłanek nie tylko z art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., ale również z art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W tej sytuacji Prezes UKE, kierując się kodeksową zasadą zaufania, powinien rozwiać tę nieścisłość zwracając się do Strony o wyjaśnienie, czy wnosi również o zmianę Rezerwacji w oparciu o art. 155 K.p.a.
Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach zasady zaufania, organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wolą Strony była zmiana Rezerwacji w sposób wskazany we wniosku z 26 kwietnia 2022 r., m.in. z przyczyn, które mogły być rozpoznane w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej unormowanego w art. 155 K.p.a. Organ zupełnie pominął tę okoliczność rozpatrując wniosek Spółki w oparciu o treść art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t.
W ocenie Sądu, stanowi to naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ Prezes UKE przedwcześnie zastosował art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając Skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany Rezerwacji. Z wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z 31 sierpnia 2022 r. jednoznacznie wynika, że wolą Strony była zmiana przez organ Rezerwacji, również na podstawie art. 155 K.p.a., co w ocenie Sądu wynikało również z wniosku Strony z 26 kwietnia 2022 r., pomimo, że Strona nie powołał się w tym wniosku wprost na ten przepis.
Organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i rozpozna wniosek Strony z 26 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 155 K.p.a.
Sąd w świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).