VI SA/Wa 348/04

VI SA/Wa 348/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Magdalena Bosakirska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia upoważnienia nadającego uprawnienia próbobiorcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2003r. 2. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2003r. cofającą D. K. upoważnienie próbobiorcy nr [...] wydane [...] lutego 2002r. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Od dnia [...] stycznia 1999r. D. K., zatrudniona w "G." spółce z o.o. miała upoważnienie zakładowego próbobiorcy, wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa /zwanego dalej Wojewódzkim Inspektorem/. Dnia [...] lutego 2002r. D. K. otrzymała nowe upoważnienie od Wojewódzkiego Inspektora nr [...] wydane na podstawie art. 56 ust.2 i 3 oraz 57 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o nasiennictwie /Dz.U. nr 53 z 2001 r. poz. 563/ nadające jej uprawnienia próbobiorcy w [...] i upoważniające do pobierania próbek. Jak wynika ze złożonego do akt zaświadczenia D. K. przed otrzymaniem wskazanego upoważnienia, w dniach [...] i [...] grudnia 2001 r. zdała "egzamin teoretyczny ze znajomości normy metodycznej ISTA i normy jakościowej zawartej z Dzienniku Ustaw nr 108 z 3 października 2001 r."
W grudniu 2002r. [...] Wojewódzki Inspektor odmówił przyjęcia do badań laboratoryjnych próbek grochu siewnego odmiany [...] z uwagi na fakt, iż deklarowana masa partii grochu do badań była niezgodna z zasadami określonymi przepisami ISTA o wielkości partii materiału siewnego. O fakcie tym Wojewódzki Inspektor powiadomił pismem z dnia [...] grudnia 2002r. pracodawcę D. K. "G." spółkę z o.o.
Dnia [...] stycznia 2003r. D. K. jako próbobiorca w [...] pobrała trzy próby materiału siewnego grochu [...], a [...] stycznia 2003r. próbę rzepaku jarego [...]. Wojewódzki Inspektor powiadomił pismem z dnia [...] stycznia 2003r. o unieważnieniu próbobrania nasion grochu [...] a pismem z dnia [...] lutego 2003r. o unieważnieniu próbobrania nasion rzepaku jarego [...], bowiem
we wszystkich tych przypadkach nasiona do oceny pobrane były z partii o masie większej niż to wynika z przepisów ISTA.
Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Wojewódzki Inspektor cofnął w całości upoważnienie [...] z dnia [...] lutego 2002r. nadające D. K. uprawnienia próbobiorcy. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 57 ust 2 ustawy z 24 listopada 1995r. o nasiennictwie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że
w [...] D. K. jako próbobiorca trzykrotnie pobrała do oceny laboratoryjnej próby nasion grochu i raz próby nasion rzepaku z partii o masie większej, niż to wynika z przepisów ISTA, co stanowi rażące uchybienie pracy próbobiorcy.
Od decyzji tej odwołała się D. K. Wskazała, że organ nie wyjaśnił dlaczego pobieranie przez nią prób materiału siewnego z partii większej niż 25 lub
10 ton było wadliwe. Wskazała też, że przepisy ISTA oznaczają zasady przyjęte w obrocie międzynarodowym, zaś w obrocie krajowym w Polsce nie obowiązują. Zakwestionowane próbobrania dotyczyły badań nasion przeznaczonych do obrotu
w kraju. Podniosła również, że jej upoważnienie dotyczące uprawnień próbobiorcy nie obejmuje możliwości stosowania przepisów ISTA a nigdy wcześniej nie zwracano jej uwagi na niewłaściwe próbobranie.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa /dalej zwany Głównym Inspektorem/decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. uchylił decyzję I instancji, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i nakazał zbadanie czy D. K. posiada odpowiednie kwalifikacje niezbędne dla uprawnionego próbobiorcy, czy została przeszkolona i zapoznana z obowiązującymi przepisami oraz czy znała "Zasady i metody oceny materiału siewnego" opracowane przez Głównego Inspektora zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o nasiennictwie.
W trakcie ponownego postępowania przed organem I instancji w maju 2003r. D. K. znów dwukrotnie pobrała niewłaściwie próby nasion życicy trwałej. Wówczas Wojewódzki Inspektor poinformował [...], że w przypadku braku uregulowania w przepisach polskich co do wielkości partii, z której pobiera się próbki, stosuje się przepisy ISTA. W piśmie z [...] lipca 2003r. do D. K. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że stosowanie przepisów ISTA wynika z "Zasad i metod oceny materiału siewnego" wydanych przez Głównego Inspektora zgodnie z art. 54 ust. 2 p. 1 i 3 ustawy o nasiennictwie oraz z przynależności Polski do OECD. Według schematów nasiennych OECD pobieranie prób nasion powinno przebiegać zgodnie z metodyką opracowaną przez I STA.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor ponownie cofnął D. K. upoważnienie [...] z dnia [...] lutego 2003r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art.57 ust.2 ustawy o nasiennictwie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w 1999r. D. K. została przeszkolona i zapoznana z obowiązującymi przepisami a zwłaszcza w zakresie "Zasad i metod oceny materiału siewnego" wydanych przez Głównego Inspektora. Jednak w styczniu 2003r. trzykrotnie niewłaściwie pobierała próby grochu a następnie rzepaku jarego i życicy trwałej. Wskazane odmiany nasion znajdują się na liście odmian kwalifikowanych wg systemów OECD co oznacza, że wytwarzanie materiału siewnego takiej odmiany przebiega zgodnie z systemem kwalifikacyjnym OECD. Wg schematów nasiennych OECD pobieranie prób powinno przebiegać zgodnie z metodyką opracowaną przez ISTA.
Od decyzji tej odwołała się D. K. Wyjaśniła, że przepisy ISTA nie obowiązują w Polsce i stosuje się je tylko do międzynarodowego obrotu nasionami. Wyjaśniła, że obowiązuje ją ustawa o nasiennictwie oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego /Dz.U. nr 108 z 2001r. poz. 1184 z późn. zmianami/ a do tych przepisów stosowała się.
W postępowaniu przed organem II instancji D. K. wyjaśniła, że wykonywała swoje czynności w oparciu o cytowaną wyżej ustawę o nasiennictwie i rozporządzenie z 14 sierpnia 2001 r. zaś nigdy nie zapoznała się z "Zasadami i metodami oceny materiału siewnego" wydanymi przez Głównego Inspektora.
Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2003r. cofającą D. K. upoważnienie próbobiorcy nr [...] wydane [...] lutego 2002r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że "Zasady i metody oceny materiału siewnego" /dalej zwane "Zasadami..."/ nie są aktem powszechnie obowiązującym, ale obowiązują wszystkie organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz podmioty i osoby, które otrzymały upoważnienie od Wojewódzkiego Inspektora i działają w jego imieniu. Wskazał, że D. K. była informowana o sposobie pobierania prób wynikającym z "Zasad..." a z ich treścią mogła się zapoznać w Wojewódzkim Inspektoracie i miała obowiązek to uczynić również w toku postępowania, kiedy już wiedziała, że źle pobiera próby, pobierając próby niezgodnie z "Zasadami..." D. K. nie dotrzymała złożonego przyrzeczenia, że obowiązki próbobiorcy będzie wykonywać uczciwie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Na powyższą decyzję skargę do NSA złożyła D. K. Zarzucała naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 ust.2 p1 ustawy o nasiennictwie przez przyjęcie, że przepis ten upoważnia Głównego Inspektora do ustalania maksymalnej masy partii nasion do prób. Zarzucała także naruszenie art.57 ust 2 ustawy o nasiennictwie przez przyjęcie, że niezastosowanie się do "Zasad..." stanowi naruszenie obowiązujących przepisów i uzasadnia cofnięcie .upoważnienia próbobiorcy. Podnosiła, że "Zasady...", nie są aktem normatywnym, są sprzeczne z ustawą i rozporządzeniem i nie mogą być podstawą legalnych działań organu administracji oraz upoważnionego przez organ próbobiorcy. Zarzucała również naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie jakie przepisy prawne skarżąca naruszyła. Wskazała, że zgodnie z Konstytucją źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia i dlatego brak jest podstaw do stosowania przepisów ISTA dla określenia partii nasion do prób.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i wskazał, że Polska ratyfikowała Konwencję OECD i dlatego jest zobowiązana do stosowania przepisów przez nią opracowanych. Te przepisy to Schematy Nasienne OECD określone Decyzją Rady z dnia 28 września 2000r. wydane na podstawie art.5 a i c Konwencji. Wskazał, że skarżąca pobierała próby nieprawidłowo i dlatego zasadnie cofnięto jej upoważnienie próbobiorcy.
Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie
nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na
którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa złożył wydane przez siebie "Zasady..." opublikowane w kwartalniku "[...] " nr [...] oraz pismo przewodnie z dnia [...] stycznia 2002r., z którego wynika, że przesłał "Zasady..." do wszystkich Inspektorów Wojewódzkich, a także kopię pisma z dnia [...] stycznia 2003r. skierowanego do firmy "G." sp. z o.o., w którym informował tę spółkę, o istnieniu "Zasad..." i wyjaśnił, że nie są one aktem normatywnym i dlatego nie zostały opublikowane w dziennikach urzędowych ale są dostępne w wojewódzkich inspektoratach i muszą być stosowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Zgodnie z art. 54 ust.2 ustawy o nasiennictwie Główny Inspektor we współpracy z zainteresowanymi jednostkami naukowymi i badawczo-rozwojowymi opracowuje zasady oraz metody oceny i kontroli materiału siewnego. W oparciu o ten przepis Główny Inspektor miał prawo opracować "Zasady i metody oceny materiału siewnego", miał też prawo tak ukształtować te zasady, aby odpowiadały one wymaganiom stawianym przez Międzynarodowy Związek Oceny Nasion /International Seed Testing Association/ ISTA. Rozważyć jednak należy w jaki sposób "Zasady..." powinny zostać opublikowane i na tej podstawie ustalić czy i
kto był zobowiązany do ich stosowania oraz czy niestosowanie się do nich przez próbobiorców stanowiło naruszenie przepisów prawa.
Jak wynika z art.5 ust.1 ustawy z dnia 1 marca 2002r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 25 z 2002r. poz.253/ Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 marca 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które obowiązywało w dacie wydania "Zasad..." /Dz.U. nr 32 z 2002r. poz.305/ Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podlegał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 z 2000r. poz. 718/ w dziennikach urzędowych ministrów oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Art. 12 ust.2 wskazanej ustawy stanowi, że we wskazany sposób mogą być publikowane informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia ministrów i urzędów centralnych.
Ze wskazanych unormowań wynika, że "Zasady..." wydane przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, będącego centralnym organem administracji rządowej powinny zostać opublikowane we właściwym dzienniku urzędowym.
Z materiału sprawy wynika jednak, że "Zasady..." nie zostały w powyższy sposób opublikowane; nie można więc przyjąć, że weszły w życie jako akt normatywny, bowiem publikacja aktu normatywnego jest obowiązkowa /art.2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu.../ a akt nieopublikowany nie wchodzi w życie. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie. Zasada ta w państwie prawa
musi być stosowana odpowiednio do aktów prawa wewnętrznego, regulujących działanie organu. Wydrukowanie "Zasad..." w nr [...] kwartalnika "[...] " nie stanowi przewidzianej przepisami prawa publikacji. "Zasady..." nie zostały więc opublikowane i nie mogły stanowić dla próbobiorców aktów prawa obowiązującego.
Organ stoi na stanowisku, że chociaż "Zasady..." nie były prawem powszechnie obowiązującym, jednak obowiązywały wszystkie organy Inspekcji
Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz podmioty i osoby, które otrzymały upoważnienie od Wojewódzkiego Inspektora i działały w jego imieniu.
Stanowisko takie jest błędne. Jeżeli "Zasady..." nie stanowiły aktu normatywnego, to można je traktować jedynie jako polecenie służbowe, zobowiązujące do postępowania w określony sposób, wydane przez Głównego Inspektora podległym mu jednostkom. Tym poleceniem Wojewódzcy Inspektorzy byli związani, w szczególności wobec przesłania im tekstu "Zasad..." przy piśmie z [...] stycznia 2002r. Nie było ono jednak aktem prawnym obowiązującym inne podmioty, w szczególności nie byli nim związani próbobiorcy, o ile ich mocodawcy-Wojewódzcy Inspektorzy nie przekazali im co do tego wyraźnego polecenia.
Jak wynika z akt próbobiorca – D. K. nie została w żaden formalny sposób poinformowania o nowych szczegółowych wymaganiach, co do sposobu pobierania prób stawianych przez jej mocodawcę - Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Nasiennej, ani też nie została w tym zakresie przeszkolona.
Upoważnienie D. K. zostało wydane [...] lutego 2002r. co oznacza, że w tej dacie Inspektor Wojewódzki uznał, że spełnia ona warunki ustawowe. Jak wynika z dokumentów złożonych w sprawie D. K. zdała egzamin teoretyczny [...] i [...] grudnia 2001r., zaś "Zasady..." zostały rozesłane do Inspektorów Wojewódzkich [...] stycznia 2002r. a więc już po zdaniu przez nią egzaminu teoretycznego. Z faktu, że skarżąca zdała egzamin nie wynika więc, że została przeszkolona z "Zasad...", ustanowionych później, zaś Inspektor Wojewódzki wydając jej upoważnienie musiał wiedzieć, że jej przygotowanie teoretyczne nie obejmuje "Zasad...". Niezrozumiałe są więc twierdzenia organu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2003r. iż skarżąca została przeszkolona w zakresie "Zasad..." już w 1999r., gdyż "Zasady..." wydane zostały dopiero w styczniu 2002r. Wobec niewykazania, że skarżąca została przeszkolona w zakresie "Zasad..." oraz, że otrzymała polecenie ich stosowania od mocodawcy, nie można twierdzić, że była nimi związana.
Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o nasiennictwie upoważnienie próbobiorcy wydaje Wojewódzki Inspektor, jeżeli ubiegający się o upoważnienie: 1/ zapewnia należyte wykonywanie czynności związanych z oceną materiału siewnego, 2/ posiada odpowiednie kwalifikacje, 3/ pomieszczenia i 4/ urządzenia do wykonywania tych czynności. Dnia [...] lutego 2002r. Wojewódzki Inspektor wydając upoważnienie D. K. potwierdził, że spełnia ona wymagania ustawowe, a po tej dacie nie postawił jej nowych odmiennych wymagań, nie
przeszkolił ani nie przekazał poleceń nowego odmiennego od dotychczasowego sposobu pobierania prób.
Zgodnie z art.57 ust. 2 ustawy o nasiennictwie Wojewódzki Inspektor cofa upoważnienie próbobiorcy jeżeli upoważniony nie spełnia warunków wymaganych do udzielenia mu upoważnienia lub nie przestrzega obowiązujących przepisów.
Cofając upoważnienie, zgodnie z art.107 § 3 KPA, organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji I i II instancji, nie wynika jednak, która z ustawowych przyczyn spowodowała cofnięcie uprawnień i nie jest jasne czy organ zarzuca skarżącej naruszenie przepisów prawa, czy też nie spełnianie warunków wymaganych do udzielenia upoważnienia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca była przeszkolona z "Zasad..." a jednocześnie podniósł, że naruszała przepisy obowiązujące Polskę z uwagi na przynależność do OECD. Nie wskazał jednak, które to są przepisy, bowiem z samej ratyfikacji Konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju nie wynikła konieczność stosowania w Polsce przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion ISTA. Uzasadnienie decyzji II instancji kładzie nacisk na niestosowanie przez skarżącą "Zasad...", jednak również nie wyjaśnia czy niestosowanie "Zasad..." uważa za nieprzestrzeganie przepisów prawa czy za nie spełnianie warunków do udzielenia upoważnienia. Uzasadnienia obu decyzji są więc niejasne i nie spełniają wymogów art.107 § 3 KPA.
W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie wyjaśnił, która z ustawowych przyczyn cofnięcia upoważnienia próbobiorcy miała miejsce w sprawie niniejszej i na czym konkretnie polegała. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę,
że ponieważ "Zasady..." nie zostały opublikowane jako akt normatywny ani też nie zostały przekazane próbobiorcy jako polecenie służbowe jej mocodawcy, brak podstaw, aby stawiać próbobiorcy zarzut z powodu ich nie stosowania.
Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.