VI SA/Wa 3450/13

VI SA/Wa 3450/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2399/14 - Wyrok NSA z 2016-04-28
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 260
art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 43 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej oddala skargę
Uzasadnienie
A. B. (dalej też jako "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] , który po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia[...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku S. Ł.- Ł - zgodnie z załącznikiem graficznym.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) – dalej jako "u.d.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267)- dalej jako "k.p.a."
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację doziemnej linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku S. Ł.– Ł., zgodnie z załącznikiem graficznym.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa linia światłowodowa projektowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], podczas, gdy na zlecenie zarządcy drogi krajowej wykonane zostały dokumentacje projektowe przebudowy tej drogi na przedmiotowym odcinku. Uwzględniają one m.in. poszerzenie jezdni, budowę zatok autobusowych, chodników, odtworzenie rowów przydrożnych. Część działek na ww. odcinku drogi krajowej nr [...] zostanie zajęta pod pas drogowy. W konsekwencji zaproponowana przez stronę lokalizacja kablowej linii światłowodowej koliduje z tymi rozwiązaniami i uniemożliwia przebudowę drogi, gdyż kabel ten zlokalizowany byłby pod projektowanymi i istniejącymi rowami przydrożnymi oraz infrastrukturą drogową np. chodnikami. Zarząd drogi w ramach przebudowy drogi musiałby przebudowywać kablową linię światłowodową, gdyż kolidowałaby z rozwiązaniami projektowymi inwestycji drogowej tym bardziej, że istniejący pas drogowy jest bardzo wąski. W ocenie organu przykładem niewłaściwie zaprojektowanej kablowej linii światłowodowej np.: jest przejście poprzeczne na wysokości działek nr ewid. [...] i [...], gdzie kąt załamania trasy zlokalizowany jest przy krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], a taki sposób projektowania i późniejszego wykonania tej linii, wykopu otwartego blisko krawędzi drogi krajowej, skutkuje zniszczeniem konstrukcji jezdni.
Decyzję tę zaskarżył pełnomocnik skarżącej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podniósł brak podstawy do odmowy wywiedzionej z art. 39 ust. 3 u.d.p., ponieważ jego zdaniem nie została spełniona żadna z przesłanek, o której mowa w w/w normie
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2013 roku.
Powołał się na podstawy prawne zobowiązujące do bezwzględnej ochrony pasa drogowego, co do zasady wynikające z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i oraz na art. 39 ust. 1a u.d.p., który wyłącza je w przypadku umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, tylko w sytuacji, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Z tego względu dokonał ustaleń i analizy stanu faktycznego pod kątem art. 39 ust. 3 u.d.p., który przewiduje możliwość odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym także urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, ale wyłącznie wtedy, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Ustalił, na podstawie dołączonych do akt sprawy map sytuacyjno-wysokościowych i naniesionych na nich kolorem pomarańczowym lokalizacji doziemnej linii światłowodowej, że przedmiotowa inwestycja ma zostać usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr[...] na odcinku od km [...] +[...] do km [...] + [...], czyli o długości [...] km, w poboczu drogi, pod istniejącymi rowami przydrożnymi, skarpami, pod zjazdami do nieruchomości przyległych, skrzyżowaniami z drogami podporządkowanymi, w miejscach istniejącego chodnika, z dwunastoma przejściami poprzecznymi.
Wskazał, że droga krajowa nr [...] na odcinku od km [...] + [...] do km [...] + [...] została przebudowana w ramach likwidacji skutków powodzi. Wykonano nową nawierzchnię jezdni drogi, umocniono pobocza oraz odtworzono obustronne rowy przydrożne, a na wszystkie roboty drogowe wykonawca udzielił zarządcy drogi pisemnej gwarancji na okres [...] miesięcy. I tak, powyższe roboty zostały zrealizowane w ramach umowy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz umowy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Załączony do akt sprawy Protokół odbioru ostatecznych robót z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] na odcinku od km [...] + [...] do km [...] określa okres gwarancji od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia[...] sierpnia 2014 r. Protokół Nr [...] obejmujący fragment drogi krajowej nr [...] od km [...] + [...] do km [...]+[...] datuje okres gwarancji od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2014 r.
Ocenił zatem, że umieszczenie objętej wnioskiem linii światłowodowej w w/w pasie doprowadziłoby do utraty uprawnień z tytułu gwarancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcę drogi krajowej nr [...]. Ocenił bowiem, że planowana inwestycja prowadziłaby do uszkodzenia istniejącej infrastruktury drogowej, zjazdów, wybudowanych rowów przydrożnych w tym poboczy. Przejścia poprzeczne pod jezdnią wymagałyby wykonania przewiertów poziomych, w tym komór przewiertowych sytuowanych w pasie drogowym co spowodowałoby dodatkowo uszkodzenie rowów i poboczy drogi.
Organ uznał ponadto, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] byłaby sprzeczna z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Stanowi on, że budowla liniowa usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Jako zarządca drogi posiada dwa opracowania projektowe na rozbudowę i przebudowę pozostałych odcinków drogi krajowej nr 76 w kilometrażu pokrywającym się z przebiegiem wnioskowanej przez stronę inwestycji. W ramach tych prac planowane jest podniesienie nośności przedmiotowej drogi, poszerzenie jezdni, budowa zatok autobusowych, chodników przebudowa istniejących zjazdów, przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym np. gazociągu, wodociągu, wycinka drzew kolidujących z rozbudową drogi, budowa prawidłowego odwodnienia korpusu drogowego (odcinkami budowa kanalizacji deszczowej i odtworzenie przydrożnych rowów). Wykonanie prawidłowego odwodnienia wymagało będzie wykupu części działek przylegających do pasa drogowego w celu jego poszerzenia.
Organ wskazał, że przebieg projektowanej inwestycji strony zakłada, że omawiana linia światłowodowa ma być zlokalizowana w bardzo niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry, co jest niezgodne w wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a (tabeli) u.d.p., a także prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi, które będą realizowane w ramach zaprojektowanych prac projektowych.
Ponadto uznał, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wnioskowanych urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Odwołując się do § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.
Organ przyznał jednocześnie, że nowelizacja art. 39 u.d.p. wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), zakładała uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu wymogów określonych warunkami technicznymi, jak również przy ochronie uprawnień wynikających z tytułu udzielonych gwarancji.
Organ stwierdził, że przedmiotową inwestycję, w postaci kablowej linii światłowodowej o długości przekraczającej 25 km, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, bowiem art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) przewiduje, że przez obiekt liniowy, należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Powyższe przeciwskazania faktyczne i prawne uniemożliwiają, zdaniem organu, wydanie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej [...] od km [...]+[...] do km [...]+[...] zgodnie załączonymi do wniosku załącznikami mapowymi.
Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
1/ art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności w sprawie, a w szczególności w jaki sposób projektowana linia zagrażała bezpieczeństwu; czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na umieszczenie sieci telekomunikacyjnej w pasie drogowym, poprzez niepowołanie biegłego w sprawie, przez co naruszył podstawową zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;
2/ art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., wobec błędnego uznania, że spełnione zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym linii światłowodowej zgodnie z wnioskiem skarżącej;
3/ art. 43 ust 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do linii światłowodowej stanowiącej część infrastruktury telekomunikacyjnej;
4/ § 3 pkt. 10 w zw. z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.) poprzez jego pominięcie;
5/ § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), poprzez błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, podczas gdy odpowiednie regulacje znajdują się w ww. rozporządzeniu z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreśliła, że występując o wydanie przedmiotowego zezwolenia wskazywała, że warunki techniczne, jak i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a proponowane usytuowanie kabla nie stwarzało jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaznaczyła, że umieszczenie w poboczu linii światłowodowej o średnicy zaledwie [...] cm, metodą przeciskową w praktyce w żaden sposób nie wpływa na integralność pasa drogowego, a tym bardziej na bezpieczeństwo osób z niego korzystających. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad obowiązany był w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jednoznacznie dlaczego przyjął, że nie można wydać stronie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób wskazany we wniosku. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie wykazał, w jaki sposób umieszczenie linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Podobnie, jej zdaniem, w żadnym stopniu nie wykazał, że umieszczenie linii kablowej w poboczu o średnicy [...] cm prowadziłoby do utraty gwarancji z tytułu budowy lub remontu drogi. Nie każda bowiem ingerencja w pasie drogowym wpływa na pozbawienie przysługujących gwarancji, o czym świadczy chociażby lokalizacja znaków drogowych i sygnalizacji świetlnych, które w znacząco większym stopniu wpływają na integralność pasa drogowego niż linia światłowodowa umieszczona w poboczu.
Ponadto skarżąca stanęła na stanowisku, że organ niewłaściwie zastosował art. 43. ust. 1 u.d.p., bowiem przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie do "obiektów budowlanych", do których na gruncie u.d.p. nie można zaliczyć linii światłowodowych. Ustawodawca wielokrotnie w ustawie rozdziela pojęcia "obiekty budowlane" od "urządzeń infrastruktury". Organ całkowicie pominął przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, tj. Rozporządzenie z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt. 10 w zw. z załącznikiem nr 1 do wskazanego Rozporządzenia, ustawodawca jako modelową odległość telekomunikacyjnych linii kablowych od krawędzi jezdni oznaczył 0,5 m. Zatem twierdzenia organu, że umieszczanie linii światłowodowej w odległości bliżej niż odpowiednio 10 lub 25 m od krawędzi jezdni zagraża bezpieczeństwu i stabilizacji drogi stoją w oczywistej sprzeczności z intencją i założeniami Ustawodawcy wyrażonymi we wskazanym Rozporządzeniu.
Jednocześnie, według skarżącej, konsekwencją pominięcia ww. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, było niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie. Postanowienia tego Rozporządzenia w odniesieniu do urządzeń telekomunikacyjnych w znacznej mierze pozostają wyłączone poprzez postanowienia Rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. W szczególności, nie znajduje zastosowania § 140 ust. 9 Rozporządzenia, odsyłający do przepisów u.d.p. w zakresie odległości umieszczania urządzeń od drogi — jak już wyżej wskazano, materię tę szczegółowo uregulowano w Załączniku nr 1 do Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W zakresie zarzutu skargi dotyczącego nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty (tj. mapy sytuacyjne, protokoły ostatecznych robót budowlanych, projekty rozbudowy drogi krajowej nr 76) pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcia orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznał, że sprawa nie wymagała wiadomości specjalnych, by zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie udzielonej gwarancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją w pasach drogowych tych dróg urządzeń, przedmiotów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym linii kablowych światłowodowych.
Odnosząc się do zakwestionowanego w skardze twierdzenia, że ingerencja w pas drogowy objęty zakresem wnioskowanych prac wiązałby się z utratą zawartych pisemnych gwarancji nabytych od wykonawcy przez zarządcę drogi krajowej nr [...] wskazał, że zaproponowana przez inwestora lokalizacja przedmiotowej linii światłowodowej w pasie drogowym metodą przecisku ma wiele wad, na które nie może się zgodzić zarządca drogi. Jedną z nich jest brak sterowania przebiegiem rury stalowej, która podczas prac napotykając przeszkodę może zejść z zamierzonej trajektorii przecisku, co często powoduje naruszenia podbudowy dróg. Ponadto podczas wciskania rury ulega naruszeniu struktura gruntu, a wibracje i zagęszczanie prowadzi do zmiany stateczności np: skarpy. Takie oddziaływanie może spowodować zapadnięcie się lub osypanie korony nasypu, co jest niedopuszczalne przy wykonywaniu przejść m.in. pod drogami.
Odnosząc się do zakwestionowanych przez skarżącą wymagań określonych w przepisach odrębnych - § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - wskazujących, że projektowana linia swiatłowodowa koliduje z planami zarządcy drogi na przebudowę i rozbudowę drogi krajowej nr 76, organ podniósł, że skarżąca jako inwestor nie wskazała technologii ewentualnych napraw projektowanej linii kablowej. Stąd należy domniemywać, że w przypadku wystąpienia awarii część pasa drogowego mogła by zostać rozkopana, co w przypadku tak bliskiej odległości od drogi mogłaby spowodować oprócz zajęcia części jezdni, także utratę jej stabilności. Usytuowanie jej w niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej (sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry) prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi, które będą realizowane w ramach planowanych prac projektowych, jak i jest niezgodne z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli u.d.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja z dnia 10 października 2013 r., jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia 25 lipca 2013 r. prawa nie narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w warunkach ustalonego przez organ stanu faktycznego istniała podstawa do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 76 na odcinku Stoczek Łukowski - Łuków - zgodnie z załącznikiem graficznym.
Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie przepis ten należy odczytywać łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. Wynika z niej, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanych norm wynika zasada, że w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi.
Ten rygorystyczny zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uległ pewnym zmianom i modyfikacjom w kierunku ich dostosowania do nowych wyzwań społeczno-ekonomicznych i wymogów gospodarczych wskutek nowelizacji ustawy o drogach publicznych, poprzez dodanie art. 39 ust. 1a - na podstawie art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), który wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r.
Przepis art. 39 ust. 1a u.d.p. wprowadził warunkowe odstępstwo od sztywnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym - niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów. Przewiduje on, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Innymi słowy, w ocenie Sądu, analiza art. 39 u.d.p. - po nowelizacji ustawy o drogach publicznych - poprzez dodanie art. 39 ust. 1a u.d.p. prowadzi do wniosku, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury o których mowa w ust. 1a zostało znacznie uproszczone i uzależnione od istnienia dwóch czynników: warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa.
Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr 76 na odcinku Stoczek Łukowski - Łuków zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku byłoby możliwe w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 39 ust. 1a u.d.p. Materiał dowodowy zebrany w sprawie winien zatem potwierdzać, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Jednakże wymóg spełnienia warunków technicznych i bezpieczeństwa - dotyczy co do zasady pasa drogowego i zasad określonych w ustawie o drogach publicznych i przepisów wykonawczych regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a nie odwrotnie. Oznacza to, że telekomunikacyjne obiekty budowlane, linie kablowe podziemne, linie kablowe umieszczone bezpośrednio w ziemi, kanalizacje kablowe i inne, uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2005.219.1864 ze zm.), wydane na mocy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (§ 1) a rozporządzenie stosuje się przy projektowaniu i budowie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych (§ 2). Oznacza to, że usytuowanie ich nie jest możliwe w oderwaniu od warunków miejsca, gdzie mają być umieszczone. Innymi słowy, rodzaj nieruchomości i jej przeznaczenie determinuje warunki ich usytuowania. Powyższe potwierdzają dalsze unormowania ww. rozporządzenia, które stanowią o ogólnych zasadach: np. jak powinny być umieszczone linie kablowe w kanalizacji (§ 4), na jakiej głębokości dopuszcza się ich budowę (§ 5 ust. 1), jak może być usytuowana kanalizacja kablowa w pasie drogi (§ 6 ust. 1).
Jednakże podstawowa zasada wynika z § 6 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia stanowiąc, że warunkiem technicznym usytuowań, o których mowa w ust. 3 (kanalizacja kablowa i inne kablowe podziemne jest zachowanie właściwości konstrukcyjnych i użytkowych innych obiektów budowlanych.
W konsekwencji, od prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie zależała ocena, czy zachodził szczególnie uzasadniony przypadek (art. 39 ust. 3 u.d.p.) przemawiający za wydaniem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury o których mowa w ust. 1a, czy podstawa do odmowy jego wydania, co miało miejsce.
Z kolei, jak stanowi art. 39 ust. 3 zdanie 2 u.d.p., odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a może być wydana, ale wyłącznie wówczas, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne organu pozwalają w niniejszej sprawie na stwierdzenie, jakie okoliczności legły u podstaw odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym. Wbrew zarzutom procesowym skarżącej, organ wyczerpująco ustalił i wyjaśnił, odwołując się do normy materialnej, dlaczego warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa nie pozwalają, we wnioskowanej lokalizacji, na wydanie zezwolenia skarżącej na lokalizację linii światłowodowej.
Po pierwsze, nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia i ocena organu, że droga krajowa nr 76 na odcinku od km 48+920 do km 53+950 została przebudowana w ramach likwidacji skutków powodzi, a w konsekwencji tego wykonano nową nawierzchnię jezdni drogi, umocniono pobocza oraz odtworzono obustronne rowy przydrożne. Okoliczność, że na wszystkie roboty drogowe wykonawca udzielił zarządcy drogi pisemnej gwarancji na okres 36 miesięcy: umową GDDKiA-O/LU-2- 13/10/BUD/2011 z dnia 15 kwietnia 2011 r. oraz umową nr GDDKiA-0/LU-2- 13/19/BUD/2011 z dnia 16 maja 2011 r. Załączony do akt sprawy Protokół odbioru ostatecznych robót z dnia 5 sierpnia 2011 r. Nr 19/2011 potwierdza, że odcinek od km 48+920 do km 50+000 określa okres gwarancji od dnia 6 sierpnia 2011 r. do dnia 5 sierpnia 2014 r., który nie wyekspirował w datach wydania decyzji.
Drugi protokół Nr 10/2011 obejmujący fragment drogi krajowej nr 76 od km 50+000 do km 53+950 datuje okres gwarancji od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 29 czerwca 2014 r., który także nie wyekspirował w datach wydania decyzji.
Powyższe okoliczności uzasadniają argumentację organu, że wyrażenie zgody na umieszczenie linii światłowodowej w pasie drogowym doprowadziłoby do utraty uprawnień zarządcy drogi krajowej nr 76 z tytułu gwarancji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że prowadzona w okresie gwarancji inwestycja prowadziłaby do uszkodzenia istniejącej infrastruktury drogowej, zjazdów, wybudowanych rowów przydrożnych w tym poboczy. I jak twierdzi organ, przejścia poprzeczne pod jezdnią wymagałyby wykonania przewiertów poziomych, w tym komór przewiertowych sytuowanych w pasie drogowym, co spowodowałoby dodatkowo uszkodzenie rowów i poboczy ww. drogi krajowej.
Po drugie, organ wykazał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym ww. drogi krajowej byłaby dodatkowo sprzeczna z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.).
Przepis ten stanowi, że budowla liniowa usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Natomiast organ wykazał, że jako zarządca drogi krajowej nr 76 na dzień dzisiejszy posiada dwa opracowania projektowe na rozbudowę i przebudowę pozostałych odcinków drogi krajowej nr 76 w kilometrażu pokrywającym się z przebiegiem wnioskowanej przez stronę inwestycji.
Z tego względu trafna jest ocena, że skoro został opracowany projekt przebudowy drogi krajowej na w/w odcinku, to lokalizacja urządzenia stanowiłaby utrudnienie przy realizacji w/w projektu.
Pierwszy z projektów będzie bowiem realizowany w ramach inwestycji drogowej pn. "Projekt budowlany na rozbudowę drogi krajowej nr 76 na odcinku Jamielnik - Dąbie od km 54+270 do km 67+415, zaś drugi pn. "Opracowanie kompleksowej dokumentacji technicznej w stadium Projektu Budowlanego, Projektu Wykonawczego wraz z dokumentami przetargowymi na przebudowę i rozbudowę drogi krajowej nr 76 na odcinku Dąbie - Łuków od km 67+415 do skrzyżowania w km 75+540 (wraz ze skrzyżowaniem)". W ramach tych zadań planowane jest podniesienie nośności przedmiotowej drogi, poszerzenie jezdni, budowa zatok autobusowych, chodników przebudowa istniejących zjazdów, przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym np. gazociągu, wodociągu, wycinka drzew kolidujących z rozbudową drogi, budowa prawidłowego odwodnienia korpusu drogowego (odcinkami budowa kanalizacji deszczowej i odtworzenie przydrożnych rowów).
Nie budzą także wątpliwości ,co do zgodności ze stanem faktycznym, ustalenia organu, że przebieg projektowanej inwestycji zakłada, że wnioskowana linia światłowodowa ma być zlokalizowana w niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 76 sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry.
Analizując te kwestię, niewątpliwie GDDKiA pominął, że w art. 43 ust. 2 u.d.p. przewidziano możliwość usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" o której mowa w art. 43 ust. 1 jest niedookreślona, niemniej jednak wykazany przez organ przebieg projektowanych dwóch inwestycji rozbudowy drogi krajowej nr 76 na odcinku Jamielnik – Łuków, w sytuacji złożonego wniosku, prowadziłby do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi realizowanych w ramach zaprojektowanych już prac. Dlatego organ prawidłowo powoływał się na § 140 ust. 9 ww. rozporządzenia stanowiący, że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach u.d.p.
Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że lokalizacja przedmiotowej linii nie będzie wymagała żadnych napraw. Prowadzenie napraw może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Inwestor nie wskazał technologii ewentualnych napraw projektowanej linii kablowej, co należy domniemywać, że w przypadku wystąpienia awarii część pasa drogowego mogła by zostać rozkopana, co w przypadku tak bliskiej odległości od drogi mogłaby spowodować oprócz zajęcia części jezdni także utratę jej stabilności.
Odpowiadając na zarzuty skargi organ trafnie nie godził się ze stanowiskiem skarżącej, że przedmiotowa doziemna linia światłowodowa nie jest obiektem budowlanym. Zgodnie bowiem z przywołanym w zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), przez obiekt liniowy, należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, na które powołuje się skarżąca mówią o linii kablowej jako obiekcie budowlanym.
Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć: linię kablową podziemną, iinię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.
Z tego względu należy przyznać rację organowi, że telekomunikacyjny obiekt to także obiekt budowlany, zatem mają do niego zastosowanie przepisy powołanej ustawy prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych.
Przepisy odrębne o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowią w szczególności przepisy techniczno-budowlane wydane w formie aktów wykonawczych na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt ustawy prawo budowlane. Do aktów tych bezpośrednio związanych z ustawą o drogach publicznych, które regulują kwestię lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z infrastrukturą drogową, należy przede wszystkim rozporządzenie Ministra Transportu Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego zarządca drogi nie mógł pominąć wytycznych zawartych w branżowym rozporządzeniu telekomunikacyjnym w zakresie powołanych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że podstawową funkcją pasa drogowego jest zabezpieczenie terenu przeznaczonego na drogę i wszelkich innych urządzeń z nim związanych przed niekorzystnymi działaniami zagrażającymi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi musi brać pod uwagę rezerwę terenu pod przyszłą rozbudowę drogi przy lokalizacji nowych obiektów planowanych w jej otoczeniu szczególnie tych nie związanych z infrastrukturą drogową.
Trzecią przesłanką odmowy było uznanie, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 76 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą - jak w tym przypadku - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zagrożenia tego organ słusznie upatrywał z założenia, że w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Natomiast w myśl § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej.
Sąd podziela pogląd skarżącej, że w analizowanej sprawie ma zastosowanie § 140 ust. 7 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia z dnia 2 marca 1999 r. Stanowi on, że infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowych oraz aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego. Wskazana wyżej zasada nie została spełniona przez skarżącą, gdyż część linii kablowej zaprojektowano poza terenem zabudowy w pasie drogowym ww. drogi krajowej.
Dlatego w ocenie Sądu, organ rozpatrujący przedmiotową sprawę prawidłowo uznał, że przedstawione okoliczności uprawniały go zgodnie z art. 39 ust. 1a i 39 ust. 3 zd. 2 cyt. ustawy do wydania decyzji odmownej na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 76 na odcinku Stoczek Łukowski - Łuków, zgodnie z załączonymi przez stronę załącznikami mapowymi.
Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia słusznego interesu skarżącego. Organ prawidłowo ocenił, że zebrane w sprawie dokumenty (tj. mapy sytuacyjne, protokoły ostatecznych robót budowlanych, projekty rozbudowy drogi krajowej nr 76), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji i jego oceny poprzez obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ działając w ramach tzw. uznania administracyjnego był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Nie można odmówić racji organowi, który stwierdził w warunkach stanu faktycznego niniejszej sprawy, że skoro część inwestycji ma przebiegać poza terenem zabudowy projektowana linia światłowodowa powinna być w znacznej części zlokalizowana poza granicami pasa drogowego. Zgodnie bowiem z § 140 ust. 7 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowych oraz, aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego.
Rozporządzenie w § 3 pkt. 10 w zw. z § 5 ust. 1 i załącznikiem nr 1 do wskazanego Rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie przewiduje, że ustawodawca jako odległość podstawową (najmniejszą) telekomunikacyjnych linii kablowych od krawędzi jezdni oznaczył 0,5 m, a głębokość na 0,7 m. Nie jest to jednak zasadą w każdym stanie faktycznym sprawy. Twierdzenia Organu, że umieszczenie linii światłowodowej w odległości bliżej niż odpowiednio 10 lub 25 m od krawędzi jezdni zagraża bezpieczeństwu i stabilizacji drogi nie stoi w oczywistej sprzeczności z intencją i założeniami Ustawodawcy wyrażonymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy organ, jako zarządca drogi, zobowiązany do uwzględnienia art. 7 k.p.a. - załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony wywiązał się z tego obowiązku. Zebrany materiał dowodowy pozwolił mu na ustalenie stanu faktycznego i przypisanie mu konkretnej normy prawa, która w interesie społecznym stoi na przeszkodzie zadośćuczynieniu wnioskowi strony. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały dostatecznie uzasadnione. Zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany władny jest dokonać kompetentnej oceny w tym zakresie. Przedmiotowa sprawa nie wymagała wiadomości także specjalnych, by w tym celu zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie udzielonej gwarancji, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją w pasach drogowych tych dróg urządzeń, przedmiotów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym linii kablowych światłowodowych. Tym samym zgodnie z dyspozycją przepisu art. 80 k.p.a. organ korzystając z przyznanej mu przepisami prawa zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi normami prawa procesowego oraz z zachowaniem odpowiednich reguł oceny.
Ponadto jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/10, organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.
Zdaniem Sądu, powołany przez organ argument wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych.
Na marginesie należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał na istniejącą możliwość "lokalizacji kabla pomiędzy pasem drogowym a istniejącą zabudową", jednakże ta kwestia wykracza poza ramy objęte wnioskiem, który dotyczy odmowy lokalizacji linii według konkretnego załącznika graficznego (mapy).
Wbrew zarzutom skargi organ uzasadnił przekonująco dlaczego uznał, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający uwzględnienie wniosku strony. Zarządca drogi zbadał, czy wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek wystąpi, to zarządca drogi ma prawo odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury i urządzeń, wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt la ustawy o drogach publicznych.
Należy zgodzić się z ocena organu, że w analizowanej sytuacji za odmową wydania wnioskowanego zezwolenia przemawiały wszystkie z ww. przesłanek:.
1) droga krajowa nr 76 na odcinku od km 48+920 do km 53+950 została przebudowana w ramach likwidacji skutków powodzi, co wiązało się z zawarciem pisemnych gwarancji z wykonawcą, które kończą się odpowiednio w dniu 29 czerwca 2014 r. i 5 sierpnia 2014 r. Każda zaś ingerencja w pas drogowy objęty zakresem powyższych prac wiązałby się z utratą zawartych uprawnień nabytych przez zarządcę drogi krajowej nr 76. W odpowiedzi na skargę odpierając zarzuty skarżącego organ wyjaśnił, że zaproponowana przez inwestora lokalizacja przedmiotowej linii światłowodowej w pasie drogowym ww. drogi krajowej metodą przecisku ma wiele wad, na które nie może się zgodzić zarządca drogi. Jedną z nich jest brak sterowania przebiegiem rury stalowej, która podczas prac napotykając przeszkodę może zejść z zamierzonej trajektorii przecisku, co często powoduje naruszenia podbudowy dróg. Podczas wciskania rury ulega naruszeniu struktura gruntu, a wibracje i zagęszczanie prowadzi do zmiany stateczności np: skarpy. Takie oddziaływanie może spowodować zapadnięcie się lub osypanie korony nasypu, co jest niedopuszczalne przy wykonywaniu przejść m.in. pod drogami. Trudno także stwierdzić, że przedmiotowa linia będzie posiadała jedynie cm średnicy bowiem wskazana technologia przecisku wymusza wprowadzenie do ziemi oprócz kabla rury osłonowej, co tym samym średnica całej infrastruktury znacznie się zwiększy.
2) ewentualna zgoda na lokalizację przedmiotowej linii wiązałaby się z naruszeniem licznych wymagań określonych w przepisach odrębnych. Projektowana linia koliduje z planami zarządcy drogi na przebudowę i rozbudowę drogi krajowej nr 76, co wprost narusza § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Usytuowanie zaś jej w niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przedmiotowej drogi krajowej (sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry) jest niezgodne z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych, a także prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi, które będą realizowane w ramach planowanych prac projektowych.
Ponadto umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą - wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest z kolei niezgodne z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że lokalizacja przedmiotowej linii nie będzie wymagała, żadnych napraw, a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Inwestor nie wskazał technologii ewentualnych napraw projektowanej linii kablowej, co należy domniemywać, że w przypadku wystąpienia awarii część pasa drogowego mogła by zostać rozkopana, co w przypadku tak bliskiej odległości od drogi mogłaby spowodować oprócz zajęcia części jezdni także utratę jej stabilności.
Nie można podzielić stanowiska skarżacej, jakoby przedmiotowa doziemna linia światłowodowa nie była obiektem budowlanym. Zgodnie bowiem z przywołanym w zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), przez obiekt liniowy, należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Ponadto same przepisy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, na które powołuje się pełnomocnik strony skarżącej mówią o linii kablowej jako obiekcie budowlanym. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć cyt.: linię kablową podziemną, iinię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Z uwagi na powyższe w ocenie organu bezsprzecznie należy stwierdzić, iż telekomunikacyjny obiekt to także obiekt budowlany, tak więc mają do niego zastosowanie przepisy powołanej ustawy prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Ponadto przepisy odrębne o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowią w szczególności przepisy techniczno-budowlane wydane w formie aktów wykonawczych na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt ustawy prawo budowlane. Do aktów tych bezpośrednio związanych z ustawą o drogach publicznych, które regulują kwestię lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z infrastrukturą drogową, należy przede wszystkim rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego zarządca drogi nie może pominąć wytycznych w nim zawartych opierając się jedynie na całkowicie odmiennych zasadach ujętych w branżowym rozporządzeniu telekomunikacyjnym (mowa tu o powołanych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni).
Ponadto z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że podstawową funkcją pasa drogowego jest zabezpieczenie terenu przeznaczonego na drogę i wszelkie inne urządzenia z nim związane przed niekorzystnymi działaniami zagrażającymi bezpieczeństwu ruchu drogowego. W związku z powyższym zarządca drogi musi brać pod uwagę rezerwę terenu pod przyszłą rozbudowę drogi przy lokalizacji nowych obiektów planowanych w jej otoczeniu szczególnie tych nie związanych z infrastrukturą drogową.
Niezależnie od spornej kwestii czy linia kablowa jest obiektem budowlanym czy też nie jest, w analizowanej sytuacji ma także zastosowanie § 140 ust. 7 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia z dnia 2 marca 1999 r. stanowiący, iż infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowych oraz aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego. Wskazana wyżej zasada nie została spełniona przez inwestora, gdyż część linii kablowej zaprojektowano poza terenem zabudowy w pasie drogowym ww. drogi krajowej.
W świetle powyższego organ rozpatrujący przedmiotową sprawę prawidłowo uznał, że przedstawione okoliczności uprawniały go zgodnie z art. 39 ust. la i 39 ust. 3 zd. 2 cyt. ustawy do wydania decyzji odmownej na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 76 na odcinku Stoczek Łukowski - Łuków, zgodnie z załączonymi przez stronę załącznikami mapowymi.
Sad nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia słusznego interesu skarżącego,. Organ wydający zaskarżoną decyzję, działał w ramach tzw. uznania administracyjnego, był związany granicami prawa.
Nie można zgodzić się z zarzutem, że skarżąca dążąc do zabezpieczenia własnego interesu wskazuje na " brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionowała okoliczności faktycznych uzasadniających odmowę. Zarządca drogi wydając zaskarżoną decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji, zobowiązany był do uwzględnienia art. 7 k.p.a. i załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.