VI SA/Wa 3403/24

VI SA/Wa 3403/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Brzozowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1062/25 - Wyrok NSA z 2025-08-13
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 924
art. 1, art. 38 pkt 2 lit. s, art. 39, art. 5, art. 25a ust. 1-3, art. 24, art. 14b ust. 1, art. 43 ust. 1b
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190, art. 141 par. 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 4-7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 212 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Dorota Brzozowska (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ), na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: u.d.p.) w zw. z § 3 ust. 1 Lp. 1 tabeli Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1068) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) orzekł o wymierzeniu [...] S.A. z siedzibą [...] (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) kary pieniężnej w kwocie 25 848,30 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury technicznej tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...] o powierzchni 184,27 m2 w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. tj. od dnia kolejnego po dniu w którym zakończono prace związane z budową gazociągu (początek umieszczenia), do dnia 3 stycznia 2023 r. tj. dnia wydania przedmiotowej decyzji, tj. 64 dni.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w dniu 17 sierpnia 2022 r. wpłynęło do Rejonu Autostradowego GDDKiA Oddziału w [...], zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu prac związanych z budową infrastruktury technicznej tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...] w oparciu o decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U z 2022 r., poz. 1261, dalej: specustawa gazowa) zapewnia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii. Nie reguluje natomiast kwestii umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, która wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Zatem zezwolenie na "pozostawienie, leżenie" urządzenia w pasie drogowym i uiszczenie opłaty z tego tytułu jest już poza zakresem art. 24 specustawy gazowej. Organ wskazał, że po zakończeniu budowy inwestor zobowiązany był do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym. Brak złożenia wniosku spowodował, że nie wydano decyzji zezwalającej na umieszczenie. W dniu 23 listopada 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
W ocenie organu konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie urządzenia wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz uiszczenie opłaty z tego tytułu jest już poza zakresem art. 24 specustawy gazowej. Uregulowanie kwestii pozostawienia (umieszczenia) urządzenia w pasie drogowym wynika również z decyzji wojewody z której wyraźnie wynika, że rozpatrywana kwestia jest poza zakresem specustawy gazowej, co powoduje, że zastosowanie powinna mieć ustawa o drogach publicznych.
W skardze do tut Sądu na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, poprzez rażące naruszenie przepisów prawa materialnego :
1. art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 24 ust. 1 i 1c, 25a ust. 1, 2 i 4 i art. 43 ust 1b specustawy gazowej poprzez wydanie decyzji (rozstrzygnięcia) w sytuacji uprzedniego wyłączenia stosowania przepisów u.d.p. przez przepisy specustawy gazowej, jak również uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii korzystania z pasa drogowego przez inny organ,
2. art. 14b specustawy gazowej - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do zakresu stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Skarżącej - w razie prawidłowego zastosowania art. 14b specustawy ustawy – zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie miałoby uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3578/23 uznał skargę za uzasadnioną, a decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uchylił to rozstrzygnięcie. Wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.p., szczególnie jej art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.d.p. odnoszące się do wymogu uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi publicznej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywnioskował, że wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących. Dodatkowo podniósł, że specustawa gazowa przewiduje, iż w przypadku gruntów stanowiących pas drogowy dróg publicznych ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje bez odszkodowania (art. 24 ust. 1c), a inwestor z tytułu korzystania z przysługującego mu prawa do wejścia na tego rodzaju grunty nie ponosi żadnych opłat (art. 25a ust. 2 i ust. 4). Sąd podzielił stanowisko Spółki, że przedstawiona regulacja prawna ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis) w stosunku do regulacji u.d.p. w zakresie korzystania z terenu pasa drogowego dróg publicznych na potrzeby inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących. Przepisy specustawy gazowej wyłączają zatem możliwość zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w tym zakresie. Regulacja specustawy gazowej ma charakter wyjątkowy, gdyż "kumuluje" szereg przepisów prawnych dotyczących rozmaitych kwestii niezbędnych do przygotowania i realizacji opisanego rodzaju inwestycji celu publicznego. Zagadnienia te, unormowane co do zasady w odrębnych aktach prawnych, w tym przypadku zostały uregulowane w jednym akcie prawnym, co podkreśla wyjątkowy i szczególny charakter i cel tej regulacji. Celem tym jest zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnej realizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących, w szczególności, poprzez uproszczenie procedur formalnoprawnych i skumulowanie różnego rodzaju skutków prawnych niezbędnych dla realizacji inwestycji w jednym indywidualnym administracyjnym akcie prawnym - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie terminalu. Szczególny charakter tej regulacji podkreślać miała również treść art. 43 ust. 1a i ust. 1b specustawy gazowej, które przewidują wygaśnięcie wydanych już na rzecz inwestora decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu obejmująca skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy wobec gruntów stanowiących pas drogowy, stała się ostateczna.
Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 2346/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądził od Spółki na rzecz organu kwotę 2188 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zabrakło oceny prawnej ustaleń faktycznych, a tym samym możliwości oceny przez Sąd kasacyjny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w dalszej kolejności pozwalającej sądowi kasacyjnemu kontrolę oceny przepisów prawa materialnego przyjętych przez sąd I instancji, a tylko zacytowanych, co było szczególnie istotne wobec podważania przez sąd I instancji podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji. Tym samym zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd i instancji nie wskazał żadnego przepisu postępowania, któremu miał uchybić GDDKIA i czy dokonał prawidłowych ustaleń. Wskazane uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd A w istocie nie dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając skargę Spółki, Sąd I instancji powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, czy rzeczywiście były niesporne, a także dokonać oceny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć należy, iż Sąd związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 2346/23, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3578/23 uchylający zaskarżoną decyzję.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Wskazać zatem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, czy rzeczywiście były niesporne, a także dokonać oceny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżona decyzji odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nakładająca na [...] S.A. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 25 848,30 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury technicznej tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...] o powierzchni 184,27 m2 w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. tj. od dnia kolejnego po dniu w którym zakończono prace związane z budową gazociągu (początek umieszczenia), do dnia 3 stycznia 2023 r.
W ocenie sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Spór sprowadza się na odpowiedzi na pytanie, czy zapisy specustawy gazowej wyłączają stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych w ogóle, czy tylko w odniesieniu do procesu przygotowawczo-inwestycyjnego, mającego na celu zrealizowanie założeń tejże specustawy. Spornym jest, czy na podstawie specustawy gazowej, postanowień decyzji lokalizacyjnej i wydanej w jej następstwie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa do wejścia na teren nieruchomości, Skarżąca miała prawo skutecznie przyjąć, że po zakończeniu realizacji inwestycji nie ciążył na niej obowiązek z art. 40 ust. 1 u.d.p. – uzyskania zezwolenia na zaleganie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...].
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 5 specustawa gazowa określa zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w (...) wraz z obiektami, urządzeniami, sieciami i instalacjami służącymi do jego budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki, w szczególności wraz z obiektami sieci gazowej, sieciami i przyłączami elektroenergetycznymi, wodociągowymi, kanalizacyjnymi, cieplnymi, telekomunikacyjnymi i teleinformatycznymi, infrastrukturą drogową lub kolejową, nabrzeżami, placami składowymi, obiektami magazynowymi, budynkami produkcyjnymi, montowniami lub wytwórniami oraz inwestycji towarzyszących wymaganymi ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa.
W myśl art. 38 pkt 2 lit. s specustawy gazowej, inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu jest także inwestycja realizowana przez [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] w postaci budowy gazociągów [...] - [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi na terenie województw [...], [...], [...] i [...].
Art. 39 ust. 1 specustawy gazowej stanowi, że do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2 (Przygotowanie inwestycji w zakresie terminalu - art. 5-19), 3 (Nabywanie tytułu prawnego do nieruchomości i realizacja inwestycji w zakresie terminalu - art. 20-30) i 6 (Postępowanie administracyjne dla realizacji inwestycji w zakresie terminalu - art. 34-37a) oraz art. 43 z uwzględnieniem ust. 1a i 1b. W świetle wskazanych uregulowań ustalanie - w drodze stosownej decyzji administracyjnej - lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu odbywa się na zasadach wskazanych w art. 5-14 specustawy gazowej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu wydaje właściwy miejscowo wojewoda na wniosek inwestora. Inwestorem, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 specustawy gazowej jest podmiot realizujący odpowiednio inwestycję w zakresie terminalu lub inwestycję towarzyszącą. W realiach niniejszej sprawy, w świetle regulacji art. 5 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 38 pkt 2 lit. s specustawy gazowej inwestorem realizującym inwestycję towarzyszącą inwestycji w zakresie terminalu w postaci budowy gazociągów [...] - [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi na terenie województw [...], [...], [...] i [...] jest Skarżąca.
Organizacja sposobu i warunków korzystania z nieruchomości/wejścia na teren nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną, będącej własnością Skarbu Państwa i stanowiącą pas drogowy, jest możliwa na dwa sposoby.
Inwestor, po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej, na podstawie art. 25a ust. 1 specustawy gazowej zwraca się do zarządcy drogi o zawarcie nieodpłatnego porozumienia celem określenia warunków wykonywania przysługującego mu prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1 - tj. prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy.
W przypadku niezawarcia zaś takiego porozumienia Inwestor jest uprawniony do złożenia w terminie 21 dni od dnia otrzymania, odpowiednio przez właściwy podmiot, o którym mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwego zarządcę drogi, właściwego zarządcę infrastruktury kolejowej lub inny właściwy podmiot zarządzający obszarem kolejowym, wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, wniosku do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1.
W rozpoznawanym przypadku, z uwagi na brak porozumienia, w dniu 15 listopada 2021 r. na podstawie art. 25a ust. 3 w zw. z art. 38 pkt 2 lit. s i art. 39 specustawy gazowej wydana została decyzja przez Wojewodę [...], w której określono warunki wykorzystania przysługującego Spółce prawa do wejścia na teren nieruchomości celem prowadzenia na niej budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu.
Zdaniem sądu z zapisów decyzji wynika, że Skarżąca w związku z realizowaną przez nią inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, warunki dotyczą jedynie prawa wejścia Spółki w pas drogowy celem realizacji przysługującego prawa, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej i że to udostępnienie wejścia jest możliwe jedynie na czas prowadzenia ww. robót w pasie drogowym oraz na czas wykonania prac budowlanych związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją użytkowaniem, remontem oraz usuwaniem awarii tj. na czas wykonania koniecznych prac pod warunkiem wcześniejszego powiadomienia zarządcy drogi. Z zapisów tej decyzji wynika zatem, że daje ona prawo do zajęcia pasa drogowego jedynie na cele związane z budową czy konserwacją danego obiektu. Nie wynika z nich zatem, żeby Strona została uprawniona - po zakończeniu prac budowlanych, do zajmowania pasa drogowego pod ten obiekt, bez uzyskania od właściwego zarządcy drogi zezwolenia na tą okoliczność i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty.
Ponadto zgodnie pkt. VI.6, VI.10 powołanej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. po zakończeniu robót, Spółka zobowiązany jest przywrócić stan pasa drogowego do poprzedniego stanu pierwotnego i niezwłocznie zgłosić do odbioru zarządcy drogi.
Z decyzji lokalizacyjnej oraz postanowień decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. - wbrew stanowisku Strony wynika, że miała i ma ona jedynie prawo wejścia w pas drogowy w celu realizacji inwestycji tj. budowy inwestycji towarzszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także w celu wykonania - w przyszłości, prac budowlanych związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii przewodu.
Tylko takich okresów i przeznaczeń dotyczą wszelkie postanowienia zawarte w ww. decyzji. Z ich zapisów nie wynika, żeby Spółka została uprawniona - po zakończeniu ww. prac budowlanych, do zajmowania pasa drogowego pod wskazana inwestycję, bez uzyskania od właściwego zarządcy drogi.
Potwierdzeniem tego jest przepis art. 14b ust. 1 specustawy, który stanowi, że do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie. Ustawodawca wskazał wprost, że przepisów odrębnych ustaw (w tym także art. 40 ust. 1 u.d.p.), nie stosuje się, jednakże wyłączenie to obejmuje jedynie przygotowanie lub realizację inwestycji. Z regulacji tej nie wynika, że przedmiotowe wyłączenie obejmuje czas pozostawienia inwestycji na nieruchomości, tj. czas po zakończeniu procesu przygotowania i realizacji/budowy inwestycji. Dlatego też nie ma racji Skarżąca, powołując się na druk sejmowy nr 2504 z 2 maja 2018 r. uzasadnienia nowelizacji specustawy gazowej, iż należy ten przepis interpretować w ten sposób, iż nie stosuje się w całości art. 40 ust. 1 u.d.p.
Przepisów odrębnych ustaw, z których wynikają obowiązki uzyskania stosownych zezwoleń/pozwoleń (z włączeniami z pkt 2 art. 14b), nie stosuje się jedynie w procesie przygotowania lub samej realizacji celów specustawy. Także sama redakcja wspomnianego art. 1 specustawy świadczy, że zapisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do przygotowania, realizacji inwestycji - gazociągu, a nie do pozostawania go w gruncie pasa drogowego, z tym wyjątkiem, że obejmują one także przyszłe prace budowlane związane z prawidłowym utrzymaniem gazociągu w gruncie pasa drogowego. Ustawa ta w bardzo ograniczonym zakresie zawiera szczególne regulacje na czas pozostawania, eksploatacji gazociągu w gruncie, już po etapie budowy.
Regulacja art. 43 ust.1b specustawy gazowej stanowi, iż z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w ust. 1a, wygasają w zakresie, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy. Celem tej regulacji jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego, jak również wyeliminowanie sytuacji, w której więcej niż jedna decyzja regulowałaby tę samą kwestię. Błędne w związku z tym jest rozumienie Strony, że skoro decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] jest ostateczna, to wydanie następczej decyzji przez GDDKiA w zakresie ustalenia opłat, stanowi naruszenie art. 43 ust. 1b specustawy gazowej, gdyż nie reguluje tej samej kwestii z przyczyn opisanych powyżej.
Ponadto należy zauważyć, iż przepisy specustawy gazowej bezsprzecznie zmierzają do istotnego uproszczenia procedur związanych z realizacją inwestycji gazowych, w celu przyspieszenia procesu zarówno przygotowania, a następnie realizacji/budowy strategicznych inwestycji w sektorze gazowym. Wynika to z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa gazowego kraju. Tym samym, także z tej przyczyny, uregulowania te dotyczą jedynie procesów przygotowania, a następnie realizacji inwestycji. Podkreślenia wymaga, że to jedynie dla tych etapów ustawodawca przewidział wszelkie wyłączenia odnośnie konieczności uzyskania przez Stronę, jako wyznaczonego inwestora, wszelkich, wymaganych w innych przypadkach niż sektor gazowy, zgód czy zezwoleń, w tym także zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem przygotowania, a potem realizacji-budowy konkretnej inwestycji. Rację ma organ twierdząc, iż specustawa gazowa dotyczy wyłącznie czynności inwestorskich zmierzających do wybudowania strategicznej inwestycji gazowej do momentu umieszczenia jej na gruntach stanowiących pas drogowy drogi publicznej. Natomiast kwestia pozostawienia danego urządzenia (czy też obiektu) w tym pasie leży już poza zakresem specustawy gazowej i podlega dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Pozostawienie urządzenia w pasie drogowym, tj. umieszczenie, które ma charakter ciągły i jest związane z tzw. "leżeniem" obiektu w granicach pasa drogowego drogi publicznej, podlega już obowiązkom ustawy o drogach publicznych, tj. zarówno w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak również ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat.
Podsumowują sąd stwierdza, że o ile zarządca drogi nie mógł wymagać od skarżącej posiadania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji/budowy, to z chwilą ustania tego procesu - zakończenia robót budowlanych, i przywrócenia pasa do stanu pierwotnego, Skarżąca miała już obowiązek wystąpienia do organu o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty. Konieczność posiadania takiego zezwolenia i uiszczania opłat istnieje tak długo, jak długo gazociąg pozostaje w pasie drogi.
Ze sprawy wynika, że Spółka w dniu wydania skarżonej decyzji nie posiadała uprawnienia (zezwolenia) do zajmowania pasa drogowego pod funkcjonowanie gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową. W konsekwencji, zarządca drogi zobowiązany był wszcząć z urzędu wobec skarżącej postępowanie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. i wymierzyć karę pieniężną. Jak to słusznie zauważył organ, Strona po zakończeniu budowy zobowiązana była do złożenia wnioski o wydanie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym, a potrzeba uregulowania kwestii pozostawienia urządzenia w pasie drogowy wynika również z treści decyzji wojewody. Zarządca drogi nie ma możliwości niewszczęcia postępowania w sytuacji ustalenia naruszenia prawa w postaci zajmowania pasa drogi bez uzyskania uprzednio stosownego zezwolenia. W konsekwencji decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją o charakterze związanym. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.