VI SA/Wa 34/10

VI SA/Wa 34/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II GSK 1209/10 - Wyrok NSA z 2011-02-09
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
art. 128 ust. 1 i ust. 4 pkt 2; art. 85a ust 4 pkt 1; art. 86 ust. 1;
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
Dz.U. 2001 nr 110 poz 1190
art. 12 ust. 2; art. 1 pkt 85;
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
Dz.U. 1998 nr 150 poz 983
art. 3 pkt 2 lit. b;
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 104; art. 28; art. 156 par 1 pkt 2 i pkt 4-5;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2; art. 7;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Gminy P. kwotę 23 266 (dwadzieścia trzy tysiące dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2009 r. Minister Środowiska, po rozpoznaniu odwołań H. Spółka z o.o. oraz S. Spółka z o.o. - działających w formie spółki cywilnej jako I. s.c. (wnioskodawcy) i Gminy P. (skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w kwocie 1 504 873,44 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem koncesji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i orzekając w tym zakresie co do istoty stwierdził nadpłatę w kwocie 1.504.873,44 zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wniesionej przez I. s.c., powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych oraz określił Gminę P. jako zobowiązaną do zwrotu tak określonej nadpłaty.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] wymierzył spółkom H. Spółka z o.o. i S. Spółka z o.o. związanym spółką cywilną pod nazwą I. s.c. karę pieniężną w wysokości 2.502.122,50 zł w związku z rażącym naruszeniem koncesji górniczej nr [...] z dnia [...] maja 1999r. posiadanej przez I. s.c.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003 r., zmienił decyzję I instancji w ten sposób, że nałożył na I. s.c. dwie kary pieniężne w łącznej kwocie 2.508.122,40 zł ( kara 1.620.000,00 zł i kara 888.122,40 zł) i nakazał ich wpłacenie w 60% na rzecz Gminy P. i w 40% na rzecz N.
Dnia [...] kwietnia 2003 r. I. s.c. dokonała wpłat 1.504.873,44 zł na rzecz Gminy P. i kwoty 1.003.248,96 zł na rzecz N.
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1683/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., a skarga kasacyjna Ministra Środowiska od tego wyroku została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2005 r. (sygn. akt II GSK 58/05).
W związku z tym orzeczeniem wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. I. s.c. wystąpiła do Ministra Środowiska o zwrot uiszczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami obliczonymi wg zasad dotyczących odsetek pobieranych od zaległości podatkowych za okres od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia zapłaty. Wskazała, że podstawę zapłaty kary stanowi tylko decyzja ostateczna, a ta została wyeliminowana z obrotu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (o nałożeniu kary) i umorzył postępowanie I instancji wskazując, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej niezbędną przesłanką powstania zobowiązania podatkowego powstającego w drodze decyzji jest doręczenie tej decyzji przed upływem 3 lat od końca roku podatkowego, w którym zaistniało zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego. W tej sprawie okres trzech lat już upłynął.
Następnie Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nadpłatę w kwocie 1.003.248,96 zł wpłaconej na rzecz N. powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Sprawę stwierdzenia nadpłaty w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Gminy P. wyłączył do odrębnego postępowania. Decyzja ta uprawomocniła się. Pismem z dnia [...] października 2005 r. Minister powiadomił o swej decyzji Prezesa N. i zalecił mu zwrot kwoty z odsetkami od dnia [...] czerwca 2005 r. Kwota 1.003.248,96 zł została zwrócona przez Prezesa N. na konto I. s.c., ale bez odsetek.
W 2005 r. i 2006 r. I. s.c. występowała kilkakrotnie do Ministra Środowiska o zwrot całego oprocentowania i całej nadpłaty kary, zaś [...] listopada 2006 r. H. Spółka z o.o. i S. Spółka z o.o. działające razem w formie spółki cywilnej I. s.c. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska polegającą na niezakończeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej w górnictwie oraz na niedokonaniu zwrotu tej nadpłaty, pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 77 § 1 p. 1, lit. a Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi wniesiono o zobowiązanie Ministra Środowiska do:
niezwłocznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej oraz
niezwłocznego dokonania zwrotu na rzecz skarżącej nienależnie uiszczonej kary w wysokości 1.859.223,00 zł wraz z odsetkami w wysokości 869.836,30 zł stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej za okres od [...] kwietnia 2003 r.
Uwzględniając skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. zobowiązał Ministra Środowiska do przekazania organowi właściwemu nierozpoznanej części wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. i S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I. s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wraz z odsetkami w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotą sprawy jest zwrot nadpłaty w trybie Ordynacji podatkowej, która to nadpłata powstała w związku z decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Ministra Środowiska, który uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (o nałożeniu kary) i umorzył postępowanie I instancji. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 359/08.
Postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. i S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. działających w formie spółki cywilnej I. s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. w części dotyczącej wpłaty dokonanej na rzecz Gminy P. wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie,
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Marszałek Województwa [...] ;
I. stwierdził nadpłatę w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Gminy P. i określił obowiązek jej zwrotu w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszej decyzji pod rygorem obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę pobieranych w wysokości jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia zwrotu nadpłaty. Jako zobowiązaną do zwrotu wyżej określonej nadpłaty wskazał Gminę P.
II. kwotę nadpłaty w wysokości 1.504.873,44 zł lub kwotę nadpłaty wraz z odsetkami określonymi w pkt I Gmina P. zobowiązana jest wpłacić na rachunek H. Spółka z o.o. z siedzibą w L. oraz S. Spółka z o.o. z siedzibą w W., prowadzących razem działalność poprzez spółkę cywilną I. S.c. w W., [...]-[...] W., ul. B. [...] nr rachunku: [...] w banku: [...] S.A.
Jako podstawę prawną wskazano na przepisy art. 74a w związku z art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 77 § 1 pkt 2, art. 78 § 3 pkt 3 lit a) i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (Dz. U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 z późn. zm.- ord.pod.), w związku z d. art. 128 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r., Nr 27, poz. 96), w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2002 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2001 r., Nr 110, poz. 1190).
Rozpatrując sprawę organ stwierdził, że Marszałek Województwa działający jako organ koncesyjny o uprawnieniach organu podatkowego nie może dokonać zwrotu nadpłaty. Nie jest to możliwe, ponieważ nie był beneficjentem, nie otrzymał kwoty kary, a więc nie ma czego zwracać. Nigdy nie był uprawniony przepisami Prawa geologicznego i górniczego do otrzymania tej kwoty, a zatem nie jest uprawniony do jej zwrotu, co potwierdza postanowienie Trybunał Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt Tw 49/05. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, zwrot nadpłaty nie jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa1/07, w którym Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku sporu co do organu zobowiązanego do dokonania zwrotu nadpłaty zawsze potrzebne jest wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę, co zapewni stronie możliwość zaskarżenia stanowiska organu i stosownej kontroli instancyjnej. Podobne stanowisko zajęte przez WSA w Opolu w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I SAB/Op/06.
Jednocześnie organ, analizując orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał interes prawny Gminy P. w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Marszałka Gmina ma interes prawny wynikający z odpowiedniego zastosowania unormowań art. 72 i następnych Ordynacji podatkowej.
Od powyższej decyzji zostały złożone odwołania przez Gminę P. oraz wnioskodawców.
Gmina P. zarzuciła, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, zaś organ orzekający w sprawie naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 ustawy - Prawa geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.). Zdaniem Gminy zwrotu nadpłaty powinien dokonać Marszałek Województwa [...] z własnych środków. Gmina P. ma w sprawie tylko interes faktyczny. Ponadto decyzja nie jest należycie uzasadniona i narusza zasadę wypowiedzianą w art. 8 k.p.a., a w konsekwencji należy stwierdzić jej nieważność, bowiem niedopuszczalne jest obciążenie jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialnością za wadliwą decyzję administracyjną. W ocenie Gminy wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisów art. art. 77 oraz art. 77b § 2 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z treścią art. art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wskazuje, że obowiązek zwrotu nadpłaty na gruncie przywołanej regulacji prawnej powinien obciążać organ koncesyjny. Jednocześnie obciążenie Gminy P. odpowiedzialnością za wadliwe decyzje organów administracji państwowej w sposób oczywisty narusza konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu gminnego i jego odrębności majątkowej.
Wnioskodawcy podnieśli natomiast, że brak podstaw do wydawania decyzji w sprawie nadpłaty, zwrot nadpłaty powinien zostać dokonany przez Marszałka Województwa [...] jako czynność materialno- techniczna bez wydawania decyzji i z jego środków. Nie istniała też podstawa obciążenia Gminy P. obowiązkiem zwrotu nadpłaty, a sama napłata powinna być oprocentowana od dnia jej powstania, tj. od dnia [...] kwietnia 2003 r. Strona zwraca uwagę, iż Ordynacja podatkowa nie zawiera przepisu, który upoważniałby organ właściwy do załatwienia sprawy (w tym przypadku Marszałka) do rozstrzygania w drodze decyzji (w szczególności w decyzji wydawanej w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty) o tym, który organ jest zobowiązany do zwrotu nadpłaty. Zdaniem tej strony w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że uiszczone przez Spółkę zobowiązanie nie było należne i o nienależności tego zobowiązania rozstrzyga prawomocna decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. uchylająca decyzję Wojewody i umarzająca postępowanie w sprawie wymiaru kary.
Zdaniem Ministra Środowiska obydwa odwołania nie były zasadne. Przede wszystkim w świetle postanowienia NSA z dnia 24 marca 2009 r. nie ma wątpliwości co do tego, że organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Skoro treść oraz istota stosunku prawnego, którego przedmiotem jest zwrot nadpłaty, jest sporna (czego dowodem są chociażby stanowiska odwołujących się), to w konsekwencji rozstrzygnięcie tych okoliczności musi przybrać postać decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 74a Ordynacji podatkowej w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Poza sporem jest zaś, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 73 § 2 oraz art. 74 Ordynacji podatkowej. Sformułowanie : "wysokość nadpłaty określa organ" oznacza jednocześnie działanie o charakterze władczym, które bezspornie musi przybrać postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to zarówno zobowiązania głównego z tytułu nadpłaty, jak i odsetek. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyroki z dnia 22 lutego 2002 r., I SA/Wr 1991/99 oraz z dnia 29 listopada 2007 r., VI SAB/Wa 1/07).
Wbrew twierdzeniom odwołania wnioskodawców, w ocenie Ministra, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. ( sygn. akt II GW 10/08) nie przesądził, że zwrot ten ma być dokonany bez potrzeby wydawania decyzji ani też, że zobowiązanym do zwrotu jest Marszałek Województwa [...].
Analizując kwestię odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych wynikającą z przepisu art. 128 pr.g.g. organ stwierdza, iż odesłanie do "odpowiedniego stosowania" świadczy o tym, że w zamyśle ustawodawcy danina publiczna, jaką jest administracyjna kara pieniężna przewidziana przez d. art. 128 pr.g.g., nie miała charakteru podatku. W konsekwencji zobowiązanie z tego tytułu nie może być zobowiązaniem podatkowym, a może być do niego tylko podobne. Gdyby zobowiązanie z tytułu wspomnianej kary było zwykłym zobowiązaniem podatkowym, odesłanie przewidziane w d. art. 128 ust. 4 pr.g.g. byłoby całkowicie zbędne. Skoro ustawodawca nakazał tu "odpowiednio" stosować wymagania dotyczące zobowiązań podatkowych, to tym samym wyszedł z założenia, że zobowiązania z tytułu omawianych kar mogą być tylko podobne do zobowiązań podatkowych.
Następnie organ podnosi, że znaczenie zwrotu "odpowiednie stosowanie" (prawa) odbiega od potocznego rozumienia tego określenia. Przywołując literaturę przedmiotu i orzecznictwo Minister wskazuje, że w tym zakresie da się bowiem wyróżnić co najmniej trzy możliwości. Do pierwszej zalicza się sytuacje, gdy przepisy prawa mają być stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji ( wprost), do drugiej grupy zalicza się wypadki, gdy odnośne przepisy będą stosowane po dokonaniu określonych modyfikacji, do trzeciej zaś zalicza się natomiast te wszystkie przepisy, które w ogóle nie mogą być stosowane w ogóle.ze względu na ich bezprzedmiotowość, bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. J Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3, s. 370 i nast.; uchwała 7 SSN z 28 września 2006 r., I KZP 8/06. OSNKW 2006 nr 10, poz. 87, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 57,z dnia 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16).
Przenosząc te rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy Minister Środowiska uznał, że w obowiązującym stanie prawnym brak wyraźnej normy prawnej przesądzającej o tym, z czyich środków należy dokonać zwrotu nadpłaty z tytułu przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Koncepcja "odpowiedniego" stosowania prawa uzasadnia ocenę, że obowiązek zwrotu obciąża ten podmiot, który otrzymał środki z tytułu wniesienia przedmiotowej kary. Zdaniem organu przemawia za tym postanowienie NSA z dnia 24 marca 2009 r.( sygn. akt II GW 10/08). Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było obciążenie organów koncesyjnych obowiązkiem zwrotu nadpłaty, powołany d. art. 128 ust. 4 pr.g.g. byłby całkowicie zbędny. Ustawodawca dostrzegł jednak odmienność dyspozycji norm prawa podatkowego oraz d. art. 128 pr.g.g. Podstawowa różnica polega bowiem na tym, że wspomniane kary są wnoszone bezpośrednio na rachunki m.in. właściwych miejscowo gmin. Skoro wymagania dotyczące zobowiązań podatkowych stosuje się tu odpowiednio, to tym samym obowiązek zwrotu musi spoczywać na tym, kto otrzymał wpływy z tego tytułu ( wyrok WSA dnia 28 czerwca 2008 r. ,sygn. akt. VI SA/Wa 609/08, gdzie stwierdzono wyraźnie, że Gmina P. musi się liczyć z obowiązkiem zwrotu nadpłaty. W ocenie Ministra niezgodna z elementarnymi zasadami sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji) byłaby sytuacja polegająca na tym, że środki z tytułu wspomnianej kary zawsze zatrzymywałby ten (tu: Gmina P.), na czyją rzecz kara byłaby wpłacona, natomiast obowiązek zwrotu nadpłaty miałby spoczywać na organie administracji publicznej. Trafnie też WSA przyjmuje, że należność z tytułu wspomnianej kary w sytuacji, w której staje się ona nadpłatą, stanowi nienależne przysporzenie majątkowe ( wyrok WSA z dnia 29 listopada 2007 r., VI SAB/Wa 1/07). W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że to właśnie na Gminie P. ma spoczywać obowiązek zwrotu nadpłaty. Przeciwne rozwiązanie, zwłaszcza zakładające, że zwrot nadpłaty następuje ze środków Marszałka Województwa [...], nie znajduje najmniejszych podstaw prawnych. Organ ten ani nie nałożył wspomnianej kary, ani też z jej tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych. Bezspornie zaś korzyści z tytułu wspomnianej nadpłaty uzyskała Gmina P. Ocenę tę podziela również prawomocne postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2006 r., I SAB/Op 1/06. Stosownie zaś do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- p.p.s.a.) prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego ma charakter powszechnie wiążący.
W zaistniałej sytuacji organ uznał, że postępowanie w przedmiocie obowiązku zwrotu nadpłaty musi toczyć się z udziałem tego podmiotu, na którego rzecz dokonano wpłaty, co przesądza o interesie prawnym Gminy P., zaś oceny o braku takiego interesu zostały wypowiedziane w toku innych postępowań (wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., VI S.A./Wa 1757/05).
Dokonując korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie odsetek Minister stwierdził, że nie odpowiada ono prawu bowiem Marszałek Województwa [...] nie dostrzegł, iż powołany jako podstawa ustalenia oprocentowania nadpłaty art. 73 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej powiązany jest ściśle z art. 78 § 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Ten ostatni przepis wiąże natomiast datę powstania oprocentowania ze złożeniem "wniosku o stwierdzenie nadpłaty wraz ze skorygowanym zeznaniem (deklaracją)", zaś w przedmiotowej sprawie wnioskodawca żadnego zeznania (deklaracji) nie składał i nie mógł składać. Nadpłatą jest zapłata nienależnego świadczenia objętego rygorami dotyczącymi zobowiązań podatkowych, powstała w tym przypadku w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego decyzję w sprawie wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że obowiązek zapłaty wspomnianej kary w ogóle nie istniał, a w konsekwencji kara stanowi nadpłatę, która podlega oprocentowaniu przez cały czas jej istnienia, tj. od dnia dokonania wpłaty do czasu faktycznego jej zwrotu (art. 78 § 1 w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Bezspornie do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej doszło w dniu [...] kwietnia 2003 r. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w części oprocentowania nadpłaty gdyż rozstrzygnięcie to (mimo, iż niekorzystne dla skarżącej) rażąco koliduje z prawem oraz z interesem społecznym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina P. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i ponowiła zarzuty podnoszone w odwołaniu tj.
naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej;
- art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. pr.g.g. (Dz. U. z 1994 r., Nr 27, poz. 96 w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r.)w zw. z art. 77 oraz art. 77b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, opubI. w Dz. U. z 2002 r., Nr 169, poz. 1387) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
oraz naruszenie przepisów prawa procesowego;
- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. .poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo braku ku temu podstawy prawnej;
- art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.
Mając na uwadze powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009 r., względnie uchylenie obydwu powyższych decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację prawną dotyczącą braku interesu prawnego Gminy w przedmiotowym postępowaniu. W tym zakresie skarżąca uzupełniła swoje stanowisko o zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż kwestia prawna braku możliwości uznania Gminy P. jako strony postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej została już rozstrzygnięta prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych.
Z kolei naruszenia art.107 § 1 i 3 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 roku wydana została bez podstawy prawnej, tj. bez podania przepisów prawa materialnego, na których oparł się organ. Ponadto organy orzekające w sprawie w ogóle nie rozważyły niezwykle istotnej kwestii, która wersja (z jakiej daty) przepisów ustawy Ordynacji podatkowej ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Czy powinny być to przepisy na dzień 31 grudnia 2001 r. (ostatni dzień obowiązywania uchylonego przepisu art. 128 ust. 4 p.g.g.), czy też przepisy z dnia powstania nadpłaty ([...] kwietnia 2004 r.), bądź też z dnia złożenia wniosku o zwrot nadpłaty ([...] czerwca 2005 r.), albo też z dnia wszczęcia postępowania przez Marszałka Województwa [...].
Odnośnie naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. skarżąca podnosi, że Marszałek Województwa [...] oraz Minister Środowiska bezprawnie nałożyli na Gminę P. obowiązek zwrotu nadpłaty bowiem żaden z powołanych przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji przepisów Ordynacji podatkowej nie daje podstaw do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty i nałożenia obowiązku jej zwrotu na jakikolwiek inny podmiot, niż organ wydający tą decyzję. W tym zakresie skarżąca podkreśliła, że wydobywanie przez koncesjonariusza kopalin ze złoża "P." w miejscowości P. faktycznie odbywało się z rażącym naruszeniem warunków wydanej koncesji, a decyzja nakładająca karę pieniężną została uchylona jedynie na skutek zaniedbań organów administracji publicznej (w tym Ministra Środowiska), których działania i zaniechania doprowadziły do przedawnienia zobowiązania kar administracyjnych, czego potwierdzeniem jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r.
Z kolei naruszenie przepisów art.. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wiąże się z nieuzasadnionym przedłużaniem sprawy, co w konsekwencji przyczynia się do narastania zaległości odsetkowych.
Natomiast omawiając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca zwraca uwagę, że w kwestii dotyczącej statusu Gminy, jako strony w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych w zakresie dotyczącym zwrotu nadpłaty, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 lipca 2008 r. stwierdził, iż "nie dostrzega ani w Konstytucji RP ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w innych przepisach takiej regulacji, która przewidywałaby jakakolwiek aktywną rolę dla Rady Miejskiej w P. (ani w ogóle dla organów stanowiących samorządu terytorialnego) jeżeli chodzi o nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do kar z prawa geologicznego i górniczego".( sygn. akt K 40/08). Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednocześnie, iż rola Gminy w tym postępowaniu, określona przez art. 86 ust. 1 pr.g.g. jest jedynie bierna. Jeżeli bowiem właściwy organ koncesyjny zasądzi karę, to jej 60% jest przekazywanych w drodze czynności materialno-technicznej gminie lub gminom, na terenie których jest prowadzona działalność objęta koncesją. Gmina jest więc, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, jedynie "kasą", która nie może odmówić przyjęcia pieniędzy z kary, należnych jej na mocy decyzji innych organów. Uzyskane w ten sposób środki - jako swoista rekompensata za szkodę, wyrządzoną przez pozakoncesyjne wydobycie kopalin - stają się dochodami gmin, którymi te mogą swobodnie dysponować w ramach zakreślonych przez przepisy o finansach samorządowych i finansach publicznych. Środki uzyskane z kar za pozakoncesyjne wydobycie kopalin są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów, nie ma obowiązku tworzenia z nich funduszy celowych ani pokrywania z nich wyłącznie wydatków związanych z naprawianiem szkód górniczych. Skarżąca cytuje też stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w ww. postanowieniu, iż osiągając ex lege korzyść majątkową z ukarania przedsiębiorcy gminy nie stają się jednak stronami w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych , wszczynanych przez poszkodowanego przedsiębiorcę, a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków i praw. W ocenie strony skarżącej stanowi to potwierdzenie, że Gmina P. posiada jedynie interes faktyczny w zakresie prowadzonego postępowania o zwrot nałożonej na I. s.c. kary pieniężnej, a tym samym decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. skierowana została do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie.
Ustosunkowując się do interpretacji art. 128 ust. 4 pr.g.g. prezentowanej w zaskarżonej decyzji w zakresie "odpowiedniego stosowania prawa" skarżąca wskazuje, że przy ustalaniu sposobu dostosowania normy niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy "odpowiednie'" powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, gdyż osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej, jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
H. Spółka z o.o. i S. Spółka z o.o. działający pod firmą I. s.c. (wnioskodawcy) przyłączyli się do stanowiska skarżącej Gminy P. podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Niewątpliwie istotą rozpoznawanej sprawy jest zwrot nadpłaty w trybie Ordynacji podatkowej, która to nadpłata powstała w związku z decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Ministra Środowiska, który uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (o nałożeniu kary) i umorzył postępowanie I instancji. Wynika to też z sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SAB/Wa 1/07. Mocą tego wyroku Sąd nakazał rozpoznanie wniosku strony o "zwrot nadpłaty kary pieniężnej wraz z odsetkami". Ustalenie przedmiotu sprawy administracyjnej jest ważne z punktu oceny przesłanek legalności zaskarżonych decyzji.
Przystępując do badania skargi nie można było pominąć, że fakt istnienia nadpłaty jako takiej nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Sporna w sprawie była okoliczność, który podmiot ( Gmina P. jako beneficjent czy organ koncesyjny ) jest zobowiązany do zwrotu tej nadpłaty stosownie do obowiązujących przepisów.
Kara pieniężna za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji została nałożona na podstawie art. 128 ust. 1 i ust. 4 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy we wskazanym brzmieniu, do kar pieniężnych, o których była mowa w art. 128 ust. 1 stosować należało odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługiwały organom koncesyjnym. Przepisy te znajdowały zastosowanie na skutek działania regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190). Zgodnie z tym przepisem do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosować należało przepisy dotychczasowe, to jest art. 128 prawa geologicznego i górniczego mimo skreślenia tego przepisu zgodnie z art. 1 pkt 85 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 r.
Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie został uchylony i nadal obowiązuje. Jak z tego wynika do kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stosować należy przepis art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego we wskazanym brzmieniu. Oznacza to odpowiednie stosowanie przepisów o zobowiązaniach podatkowych oraz właściwość organów koncesyjnych w zakresie kompetencji przyznanych przez przepisy o zobowiązaniach podatkowych organom podatkowym. W postanowieniu z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GW 10/08 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "w znajdującym zastosowanie art. 128 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego ustawodawca posłużył się określeniem " do kar (...) stosuje się odpowiednio" a nie jedynie "do wymierzania kar" lub zbliżonym, mogącym wskazywać na wolę stosowania, zmodyfikowanych przez zmianę właściwości organów, przepisów o zobowiązaniach podatkowych jedynie w zakresie wymierzania kar pieniężnych. Wobec tego uprawnione jest stwierdzenie, że omawiany przepis art. 128 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego znajduje zastosowanie również w przypadku powstania nadpłaty kwoty nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. W konsekwencji odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 9 działu III Ordynacji podatkowej, a organem o kompetencjach przysługujących organom podatkowym jest organ koncesyjny".
Wbrew argumentom skarżącej i wnioskodawców cytowane wyżej stanowiska Sądów potwierdzają niewątpliwie, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 k.p.a.. Ponadto mając na względzie fakt, że wysokość odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej jest uzależniona od prawidłowego ustalenia daty, od której powinny być naliczane, nie można było uznać, iż zwrot kary i odsetek stanowią jedynie czynność materialno-techniczną.
Materia zgodności przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r., stosowanego w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190), z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP była przedstawiona przez Gminę Prószków Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał Konstytucyjny co prawda umorzył postępowanie w sprawie lecz w uzasadnieniu postanowienia zawarł swoje uwagi odnośnie spornego przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 d. pr.g.g.
Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł ani w Konstytucji RP, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych przepisach takiej regulacji, która przewidywałaby jakąkolwiek aktywną rolę dla Rady Miejskiej w P. (ani w ogóle dla organów stanowiących samorządu terytorialnego), jeżeli chodzi o nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązanych podatkowych do kar z prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 85a ust. 4 pkt 1 pr.g.g. organami właściwymi do ustalania wysokości kar są - w zależności od rodzaju kopaliny oraz sposobu działania przedsiębiorcy - organy koncesyjne. To właśnie te instytucje są pierwszoplanowymi adresatami normy prawnej, wynikającej z zaskarżonego przepisu. Natomiast zdaniem Trybunału rola gminy w tym procesie jest jedynie bierna, gmina jest jedynie "kasą", która nie może odmówić przyjęcia pieniędzy z kary, należnych jej na mocy decyzji innych organów. Uzyskane w ten sposób środki - jako swoista rekompensata za szkodę, wyrządzoną przez pozakoncesyjne wydobycie kopalin - stają się dochodami gmin (por. art. 86 ust. 1 p.g.g. oraz art. 3 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003; Dz. U. Nr 150, poz. 983, ze zm.), którymi te mogą swobodnie dysponować w ramach zakreślonych przez przepisy o finansach samorządowych i finansach publicznych. Środki uzyskane z kar za pozakoncesyjne wydobycie kopalin są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów, nie ma obowiązku tworzenia z nich funduszy celowych ani pokrywania z nich wyłącznie wydatków związanych z naprawieniem szkód górniczych (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa - Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, s. 413-414). Osiągając ex lege korzyść majątkową z ukarania przedsiębiorcy, gminy nie stają się jednak, jak dowodzi sytuacja wnioskodawcy, stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych o zwrot tej kary, wszczynanych przez poszkodowanego przedsiębiorcę, a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków czy praw.
Idąc tym tokiem rozumowania nie sposób zatem podzielić stanowiska organów koncesyjnych, że skoro skarżąca otrzymała korzyść majątkową stanowiącą nienależne przysporzenie majątkowe ( wyrok WSA z dnia 29 listopada 2007 r., VI SAB/Wa 1/07) to automatycznie na Gminie P. spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami. W konsekwencji gmina nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i musi być uznana jako strona postępowania.
W ocenie Sądu taka prosta analogia w sprawie nie występuje ze względu na sporną i wywołująca liczne wątpliwości treść dawnego art.128 ust. 4 pkt 2 d. pr.g.g.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej postanowienia zdaje się dostrzegać te wątpliwości, przejawiające się w diametralnie różnych stanowiskach stron (Minister Środowiska , Prokurator Generalny, Sejm ). Przypomina, że umieszczanie w przepisach ustawowych odesłań do innych aktów normatywnych jest dopuszczalne w świetle powszechnie uznawanych dyrektyw dotyczących tworzenia prawa skodyfikowanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tego typu przepisy mogłyby stanowić naruszenie zasad, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tylko w skrajnych wypadkach. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "miałoby to miejsce wówczas, gdyby ustawodawca bez żadnego uzasadnienia ujął regulację jednego zagadnienia w różnych przepisach (a nawet różnych ustawach), a skutkiem tego działania byłaby «poważna» dezorientacja adresatów i organów stosujących prawo. Inaczej mówiąc, działanie prawodawcy musiałoby w oczywisty sposób podważać zaufanie do jego racjonalności, którą uznać należy za istotny element zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa" (wyrok z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; teza powtórzona m.in. w wyroku z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104).
Analizując zatem treść kontrowersyjnego art.128 ust. 4 pkt 2 d. pr.g.g. .z punktu widzenia wyżej opisanych wątpliwości Sąd uznał, że koncepcja interpretacji tego przepisu dokonana przez organy administracji publicznej w zaskarżonych decyzjach nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadne stanowisko, że skoro w obowiązującym stanie prawnym brak wyraźnej normy prawnej przesądzającej o tym, z czyich środków należy dokonać zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, zatem koncepcja "odpowiedniego" stosowania prawa uzasadnia ocenę, że obowiązek zwrotu obciąża ten podmiot, który otrzymał środki z tytułu wniesienia kary. W ocenie Sądu koncepcja ta ( mająca de facto charakter cywilny) kłóci się przede wszystkim z przyjętą już w orzecznictwie administracyjnym i utrwaloną zasadą, że gmina nie jest stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty, co też wyraźnie zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny. Nie ma tez powodu twierdzić, że w przypadku konieczności zwrotu kary gmina staje się naraz stroną postępowania i nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozważanie te prowadzą zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów o zobowiązaniach podatkowych przez organy koncesyjne musi polegać na nałożeniu na te organy konieczności zwrotu nienależnie pobranych kar pieniężnych w własnym zakresie. Trudna do obrony byłby też koncepcja polegająca na wydaniu decyzji o zarządzeniu zwrotu nadpłaty z "kasy" danej gminny, bez faktycznego udziału tej gminy w postępowaniu administracyjnym.
W tym aspekcie sprawy nie ma znaczenia podnoszona przez Ministra Środowiska okoliczność, że zwrot nadpłaty nie może nastąpić ze środków organu koncesyjnego ( Marszałka Województwa [...]), który " nie nałożył wspomnianej kary, ani też z jej tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych". Jednocześnie trzeba też wspomnieć, że omawiana "korzyść" gminy z tytułu wpłaty kary pieniężnej stanowi w istocie rzeczy rekompensatę za niezgodną z prawem eksploatację złoża, stanowiącego majątek gminy. Dlatego nie jest zasadny argument Ministra Środowiska o naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji RP) poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której środki z tytułu wspomnianej kary zawsze zatrzymywałby Gmina P. W przedmiotowej sprawie jako sprawie mającej charakter administracyjny chodzi o dokonanie zwrotu nadpłaty na rzecz wnioskodawcy i nie są rozpatrywane kwestie natury cywilnej.
W konsekwencji należy uznać za zasadny zarzut skargi, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, zaś organ orzekający w sprawie naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 ustawy - Prawa geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.). Zatem zwrotu nadpłaty powinien dokonać Marszałek Województwa [...] z własnych środków, zaś Gmina P. ma w sprawie tylko interes faktyczny.
Jednocześnie, w ocenie Sądu brak uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czego domagała się Gmina P., a także wnioskodawcy. Wyjaśnić należy, że przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. również nie mogą być wynikiem zastosowania lub interpretacji przepisów prawa , których stosowanie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie budzi poważne spory o charakterze konstytucyjnym, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji także błąd wobec osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa tylko wówczas, gdy nie mogło być żadnych wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 152 cyt. ustawy – stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.