VI SA/WA 34/07

VI SA/Wa 34/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skarg: • P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. • G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie wód leczniczych oddala skargi
Uzasadnienie
Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art.158 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wspólnego wniosku P. z siedzibą w K., oraz G. Spółki z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., uzupełnionego pismami z dnia [...]i [...] maja 2006 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Spółkę z o.o. z siedzibą w Z. lub o cofnięcie koncesji tej Spółce i o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na terenie obszaru górniczego "[...]" – odmówiono stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż P. i G. Spółka z o.o. przedłożyły do Ministra Środowiska wspólny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Spółkę z o.o. z siedzibą w Z. lub o cofnięcie koncesji tej Spółce. Ponadto wnioskodawcy zwrócili się do organu koncesyjnego o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na wydobywanie wód leczniczych 4 przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na produkcji butelkowanych wód mineralnych. Wnioskodawcy zaproponowali udzielenie koncesji przedsiębiorcom: P., G. Sp. z o.o., S. i U. Sp. z o.o. bez pełnomocnictwa do występowania w imieniu S. i U. Sp. z o.o. oraz bez złożenia przez wymienionych przedsiębiorców wniosków o koncesję, przygotowanych zgodnie z wymaganiami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
Organ koncesyjny wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku, w tym o wykazanie, na czym polegało rażące naruszenie prawa w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o. oraz o wykazanie się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej koncesję.
W odrębnych pismach wnioskodawcy, tj. P. i G. Sp. z o.o. przesłali uzupełnienie wspólnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...], wskazując, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, polegające - zdaniem wnioskodawców - na tym, że przedsiębiorca, na rzecz którego została przeniesiona koncesja na wydobywanie wód leczniczych nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych objętych zasięgiem wnioskowanej działalności ani prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej, a obecnie utrudnia przedsiębiorcom korzystanie z ujęć wód leczniczych, będących ich własnością.
Z nadesłanych wyjaśnień wynikało, że wnioskodawcom chodzi przede wszystkim o uchylenie koncesji posiadanej przez U., co umożliwiłoby im ubieganie się o udzielenie samodzielnych koncesji na wydobywanie wód leczniczych w obrębie złóż objętych obszarem górniczym "[...]". W tym stanie rzeczy organ koncesyjny uznał, że wobec przedstawienia przez strony argumentów, wskazujących na nieważność decyzji przenoszącej koncesję, powinno być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie o cofnięcie koncesji. Co się zaś tyczy części wniosku dotyczącej wyrażenia zgody na przyznanie koncesji różnym podmiotom, które zajmują się wydobywaniem wód leczniczych w obszarze górniczym "[...]", to zmiana obowiązującej koncesji, zawartej w ostatecznej decyzji administracyjnej, byłaby możliwa tylko na wniosek lub za zgodą koncesjobiorcy, a jak wynika z akt sprawy, zgody tej nie ma.
Koncesję nr [...] na wydobywanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. otrzymało Miasto i Gmina Uzdrowiskowa [...]. Działalność gospodarcza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] powodowała nie tylko lokalne konflikty z innymi przedsiębiorcami, ale również naruszała kompetencje Ministra Środowiska, jako organu koncesyjnego.
Art. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz.1190) przewidział, że z dniem wejścia w życie tej ustawy stracą moc koncesje udzielone gminom i innym gminnym osobom prawnym, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego. Jednocześnie powołana ustawa wprowadziła możliwość przeniesienia koncesji na inny podmiot, przy zachowaniu warunków określonych w przenoszonej koncesji. Art. 26a dodany powołaną nowelą Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą dotychczasowego przedsiębiorcy, do przeniesienia tej koncesji, na rzecz podmiotu, spełniającego wymagania określone w art. 26a ust. 1 pkt 1-3.
Cała powołana nowela weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., z wyjątkiem art. 26a, który wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia tej ustawy, tj. z dniem 19 października 2001 r. Na podstawie art. 6 w/w ustawy koncesja na wydobywanie wód leczniczych w [...] udzielona gminie [...] z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciłaby moc, w związku z czym przeniesienie tej koncesji na podstawie art. 26a mogło nastąpić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2001 r.
Z wnioskami o przeniesienie na ich rzecz koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., udzielonej Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] na wydobywanie wód leczniczych w [...] wystąpiły do organu koncesyjnego dwa podmioty gospodarcze, a mianowicie: U. Sp. z o.o. i S.P. (obecnie S.). P. nie występowało do Ministra Środowiska o przeniesienie koncesji na jego rzecz, a G. Sp. z o.o. nie istniała w tym czasie (powstała we wrześniu 2005 r.).
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego koncesja nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. została przeniesiona na U. Sp. z o.o.
Przeniesienie koncesji na rzecz U. umożliwiło ciągłość pracy wszystkich rozlewni wód mineralnych, w których do produkcji butelkowanych wód mineralnych wykorzystywane są wody wydobywane ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" w ramach ruchu zakładu górniczego, na podstawie umów cywilno-prawnych tych przedsiębiorców z koncesjobiorcą.
Spółka z o.o. U. została zawiązana w dniu [...] sierpnia 2001 r. w K. Spółkę zawiązali przedsiębiorcy prowadzący lub planujący prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na produkcji butelkowanej wody mineralnej wydobytej ze złóż wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]".
Udziałowcem Spółki U., na rzecz której została przeniesiona koncesja nr [...], była w dniu przeniesienia koncesji i jest obecnie między innymi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Firma ta w ramach koncesji nr [...]z dnia [...] grudnia 1992 r., na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Miastem i Gminą Uzdrowiskową [...] korzystała z wody wydobytej z otworu [...]w P.
P. Sp. z o.o. korzystała wcześniej w ramach koncesji udzielonej Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] z wód leczniczych, ujętych otworem [...] w P., dzierżawionym przez P. Sp. z o.o. od Parafii Rzymskokatolickiej w P.
Przed przeniesieniem koncesji na rzecz U. Sp. z o.o., przedsiębiorcom P. Sp. z o.o. i L. Sp. z o.o. zgodnie z ich wnioskami zostały udzielone koncesje Ministra Środowiska na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" . Wyniki prac geologicznych wykonanych na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie przedsiębiorcy przedstawili w dokumentacjach hydrogeologicznych ustalających zasoby eksploatacyjne wód leczniczych. Z uwagi na fakt, iż otwory ujmujące wody lecznicze zostały zlokalizowane w obrębie obszaru górniczego "[...]", wyznaczonego w koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., wydobywanie wód leczniczych tymi otworami może obecnie odbywać się wyłącznie w ramach tej koncesji, na podstawie umów cywilnoprawnych z przedsiębiorcą posiadającym koncesję nr [...]. Wyłączne prawo wydobywania ma obecnie U.Sp. z o.o., a wykonane badania legitymują tych dwóch przedsiębiorców do ubiegania się w przyszłości o samodzielne koncesje, po zakończeniu wydobywania prowadzonego na podstawie koncesji nr [...] przez U. Sp. z o.o.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało poprzedzone zbadaniem, czy podmioty, które wystąpiły z wnioskiem mogą być stronami tego postępowania. Organ uznał, że obie spółki mają interes prawny w toczącym się postępowaniu, z uwagi na to, że są właścicielami zarówno niektórych nieruchomości gruntowych w obszarze górniczym "[...]", jak i otworów wiertniczych mogących służyć do wydobywania wód ze złóż leczniczych. Od dnia [...] stycznia 2002 r., tj. od dnia uzyskania decyzji przenoszącej koncesję nr [...] na U. Sp. z o.o., firmy P. i L. prowadziły nieprzerwanie swoją działalność polegającą na produkcji butelkowanych wód mineralnych na bazie wód leczniczych wydobytych z otworów objętych ruchem zakładu górniczego "[...]".
Przesłanką, która zdaniem wnioskodawców, ma stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej koncesję na rzecz U. Sp. z o.o. jest rażące naruszenie prawa, polegające na świadomym wprowadzeniu organu koncesyjnego w błąd, poprzez złożenie oświadczenia, iż Spółka U. posiada prawa do nieruchomości gruntowych, na których są zlokalizowane ujęcia wód leczniczych, podczas gdy miedzy innymi wnioskodawcy są właścicielami lub dzierżawcami części nieruchomości.
Załącznikami do wniosku o przeniesienie koncesji na rzecz U. Sp. z o.o. były między innymi umowy dzierżawy zawarte pomiędzy właścicielami nieruchomości gruntowych, na których znajdowały się ujęcia służące do wydobywania wód leczniczych a Spółką U. jako dzierżawcy, na okres obowiązywania koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., tj. ważne do dnia [...] grudnia 2012 r. A zatem podmiot, który uzyskał przeniesienie uprawnień wynikających z koncesji legitymował się w dniu uzyskania tego przeniesienia tytułem prawnym do nieruchomości, potrzebnych do wykonywania działalności koncesyjnej. Niezależnie od tego zauważono, że tytuł prawny do nieruchomości gruntowej byłby potrzeby przedsiębiorcy, który prowadzi wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową, a nie otworową, zgodnie z przepisami art. 26a ust. 1 pkt 2, w związku z art. 20 ust, 2 pkt 3 i ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. W tym stanie rzeczy zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z uzyskaniem przez U. Sp. z o.o. przeniesienia koncesji bez posiadania tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej niezbędnej do prowadzenia wydobywania - w świetle przedstawionych wyjaśnień nie znajduje potwierdzenia.
Podnoszone we wnioskach przedsiębiorców niezadowolenie z braku samodzielnych koncesji na wydobywanie wód leczniczych i występujące konflikty pomiędzy tymi przedsiębiorcami, a koncesjobiorcą nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Fakt rozpoznania i udokumentowania kolejnymi otworami wiertniczymi nowych zasobów eksploatacyjnych wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" nie oznacza, że danemu przedsiębiorcy zostanie przyznane uprawnienie do wydobywania kopaliny tymi otworami, w szczególności w sytuacji, gdy w tym samym czasie inny przedsiębiorca prowadzi w tym obszarze działalność, do wykonywania której uzyskał wyłączne prawo na podstawie koncesji.
W nadesłanym wniosku o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa postawiono zarzut decyzji przenoszącej koncesję nr [...], iż została ona wydana mimo nie legitymowania się przedsiębiorcy prawem do informacji geologicznej. Należy jednak stwierdzić, iż zarzut ten jest nietrafny, jako że w dniu wydawania decyzji przenoszącej koncesję (dnia [...] grudnia 2001 r.) przepisy art. 26a Prawa geologicznego i górniczego, ani też żadnego innego przepisu prawa, nie wymagały od przedsiębiorcy posiadania prawa do informacji geologicznej. Wymaganie to zostało wprowadzone art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 90, poz. 758), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2005 r. Z uwagi na to zaś, że oceny ważności bądź nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej dokonuje się według stanu prawnego z dnia jej wydania, należy stwierdzić, że omawiana decyzja nie zawiera przesłanki rażącego naruszeniem prawa z powodu nieposiadania prawa do informacji geologicznej w dacie przeniesienia koncesji.
W uzupełnieniu nadesłanego wniosku strony wskazały jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji utrudnianie przedsiębiorcom korzystania z ujęć wód leczniczych, będących ich własnością. Otwory ujmujące wody lecznicze wykonane przez Spółkę L. Sp. z o.o. były wykorzystywane jakiś czas przez tego przedsiębiorcę, a od 2004 r. przez odrębną spółkę utworzoną przez p. R. P. "T.", a następnie, od grudnia 2005 r., przez kolejną Spółkę G., której pełnomocnikiem był również p R. P.. Wymienione Spółki T. i G. nie są następcami prawnymi Spółki L., ale niezależnymi podmiotami gospodarczymi, które reprezentowane są przez tę samą osobę. Na G. w rezultacie została przeniesiona własność nieruchomości, otwory wiertnicze i prawo do informacji geologicznej wykonanej w wyniku wykonania badań geologicznych przez L. Sp. z o.o.
U. Sp. z o.o. jako koncesjobiorca wyłączyła w grudniu 2005 r. z ruchu zakładu górniczego otwory ujmujące wody lecznicze będące własnością L. z uwagi na to, że L. w dniu [...] listopada 2005 r. przeniosła na rzecz G. własność odwiertów bez poinformowania o tym fakcie koncesjobiorcy, a nowy przedsiębiorca korzystający z wód wydobywanych ze złoża objętego koncesją, tj. G. Sp. z o.o. nie zawarła z U. Sp. z o.o. umowy o wydobywanie w jej imieniu i na jej rzecz kopaliny ze złoża.
Koncesjobiorca U. Sp. z o.o., odpowiedzialne za racjonalne gospodarowanie złożami wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]", biorąc pod uwagę przekazywanie bez wiedzy koncesjobiorcy L. (będącego w dalszym ciągu udziałowcem Spółki U.) odwiertów na rzecz nowego przedsiębiorcy, określił szczegółowe wymagania formalno-prawne niezbędne do zawarcia umowy z G. Sp. z o.o.
Pomimo braku uprawnień do wydobywania kopaliny (wód leczniczych) G. Sp. z o.o. naruszając przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wydobywa wody lecznicze i wykorzystuje je do produkcji wód mineralnych wprowadzanych do obrotu rynkowego. Za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, zgodnie z art. 85a Prawa geologicznego i górniczego właściwy organ administracji geologicznej, którym w odniesieniu do wód leczniczych jest starosta, jest zobowiązany w drodze decyzji ustalić opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.
Sprawa wydobywania kopaliny bez koncesji przez G. Sp. z o.o. jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez starostwo [...] i Ministra Środowiska.
Minister Środowiska pismem z dnia [...] maja 2006 r. zobowiązał pełnomocnika G. Sp. z o.o. do natychmiastowego zaprzestania nielegalnej eksploatacji wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]".
W świetle powyższego należało uznać, że trudności wnioskodawcy, związane z korzystaniem z wód leczniczych w obszarze górniczym "[...]" wyznaczonym w koncesji na wydobywanie wód leczniczych udzielonej U. Sp. z o.o., zostały spowodowane przede wszystkim niespełnieniem przez nich samych wymagań prawnych i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska przenoszącej koncesję na przedsiębiorcę przestrzegającego warunków określonych w koncesji.
Przeprowadzone przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. inspekcje U. w dniach [...] lutego 2006 r., [...] marca 2006 r. i [...] marca 2006 r., w związku ze skargami G. na koncesjobiorcę, nie stwierdziły uchybień w prowadzeniu ruchu zakładu górniczego.
We wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska przenoszącej koncesję na U. Sp. z o.o. podnoszona jest również sprawa niezrealizowania przez koncesjobiorcę prac geologicznych mających na celu ustalenie zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych rejonu [...], do czego przedsiębiorca zobowiązał się w postępowaniu w sprawie przeniesienia na jego rzecz koncesji Nr [...]. Sprawa zatwierdzenia projektu prac geologicznych mającego na celu ustalenie zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych rejonu [...], jak również sprawa jego realizacji, nie może być jednak przedmiotem tego postępowania.
Po zakończeniu postępowania G. Sp. z o.o. nadesłała pismo, w którym zgłosiła nowe wnioski dotyczące toczącego się postępowania, m. in. ustalenia, czy zasoby wód podziemnych występujących w obszarze górniczym "[...]" są odnawialne, zbadania stanu zasobów wszystkich typów wód leczniczych, statusu prawnego podmiotów posiadających koncesję, a także poszczególnych użytkowników koncesji oraz ustalenia zgodności stanu faktycznego i prawnego z wymaganiami Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej 2000/60/WE i przepisami wykonawczymi do Prawa geologicznego i górniczego. Jednakże wnioski strony nie są związane z toczącym się postępowaniem w przedmiocie nieważności decyzji i jako takie nie muszą być rozpatrzone w tym postępowaniu.
W świetle zgromadzonych w toku postępowania dowodów nie stwierdzono, aby w stosunku do decyzji Ministra Środowiska przenoszącej koncesję zachodziły przesłanki określone przez wnioskodawców, jako rażąco naruszające prawo.
Praktycznie jednobrzmiące wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły dwie zainteresowane spółki – P. Sp. z o.o. oraz G. Sp. z o.o. Spółki te wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o., o cofnięcie koncesji podmiotowej spółce oraz o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na wydobywanie wód leczniczych 4 przedsiębiorcom.
W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Ministra Środowiska, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r. przenoszącej koncesję nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o., wnoszący przedmiotowy wniosek nie zgadza się w całości z przedmiotowym rozstrzygnięciem zarzucając mu:
- nierozpoznanie sprawy i brak orzeczenia w zakresie wniosku o cofnięcie koncesji U. Sp. z o.o. naruszając tym samym normę art.107 § 1 K.p.a.,
- brak analizy całego materiału dowodowego w sprawie poprzez pominięcie wniosków złożonych w toku postępowania naruszając tym samym normę art. 77 i 107 §3 K.p.a.,
- sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym naruszając tym samym normę art.107 § 3 K.p.a.,
- nierozpoznanie sprawy w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na wydobywanie wód leczniczych innym podmiotom niż U. Sp. z o.o.,
- nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej niezbędnej, zdaniem wnioskodawców, dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy
Składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli w pierwszej kolejności, iż w wydawanych decyzjach związanych z udzieleniem koncesji dla U. Sp. z o.o. organ administracyjny w sposób całkowicie niekonsekwentny raz uznaje wnioskodawcę – P. jako stronę mniejszego postępowania, a jednocześnie w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej koncesji skutecznie odmawia uznania jej jako strony postępowania
Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że organ rozpoznający sprawę przyznał wnioskodawcy status strony postępowania przesądzając, iż jako właściciel nieruchomości i odwiertów posiada interes prawny. Okoliczności te stoją w całkowitej sprzeczności z postępowaniem w sprawie udzielenia koncesji, gdzie wnioskodawca został pominięty jako strona przedmiotowego postępowania. Skoro w niniejszej sprawie objętej wnioskiem o ponowne rozpoznanie P. jest stroną postępowania, to również winien być jako właściciel nieruchomości i odwiertów stroną postępowania koncesyjnego. W takim przypadku podjęte postępowanie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o. był w pełni uzasadniony.
Składający niniejszy wniosek podnosi, iż przedmiotowe okoliczności zostały w całości pominięte w toku niniejszego postępowania pomimo tego, iż znanym jest fakt braku uczestnictwa P. w postępowaniu koncesyjnym.
Składający niniejszy wniosek w pełnym zakresie kwestionuje jakoby aktualny koncesjonariusz U. Sp. z o.o. zawarł z P. oraz L. Sp. z o.o. umowy dzierżawy lub inne umowy przenoszące własność nieruchomości gruntowych, na których znajdują się ujęcia i odwierty niezbędne dla eksploatacji wód mineralnych. Zdaniem P. brak stosownych umów w sposób oczywisty podważa zasadność udzielenia koncesji. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, iż przy udzielaniu koncesji U. Sp. z o.o. wykazała się posiadaniem stosownych umów dzierżawy, a które obowiązują do dnia [...] grudnia 2012 r. Umowy takie winny być więc również podpisane tak z P., jak i L. Sp. z o.o., a jednak podmioty te takowych umów nie posiadają, jak również nie pobierają żadnych należności dzierżawnych. Jeżeli faktycznie umowy takie nie istnieją, to okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla podstawy wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o. oraz czasu jej obowiązywania.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ administracyjny wskazuje, iż podniesiony zarzut i tak praktycznie nie ma znaczenia albowiem udzielona koncesja dotyczy wydobywania kopaliny metodą otworową, a nie odkrywkową. Z zaprezentowaną argumentacją nie sposób się zgodzić. Decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. przenosząca koncesję nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" na U. Sp. z o.o. przewidywała konkretne warunki, które koncesjonariusz winien spełnić. Jednym z tych warunków było prawo własności lub dzierżawy gruntów. W takiej sytuacji, jeśli decyzja określała warunki koncesyjne, to w chwili obecnej organ administracyjny nie może uznawać, iż stały się one całkowicie bezprzedmiotowe.
P. podnosi, iż w innych postępowaniach fakt istnienia, a także czasokres obowiązywania umów ma decydujące znaczenia dla okresu czasu udzielania koncesji. Wskazane powyżej okoliczności oznaczają, iż decyzję koncesyjną wydano z naruszeniem prawa, a przyszły koncesjonariusz nie spełniał deklarowanych warunków dla uzyskania koncesji. Nadto, jak wynika z praktyki, organ koncesyjny nie stosuje jednolitych zasad dla udzielania koncesji, tym samym narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa.
Jak słusznie zauważa organ administracyjny koncesjonariusz jest odpowiedzialny za racjonalne gospodarowanie złożami wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego, a także - jak wynika z udzielonej koncesji - winien zapewnić możliwość korzystania z ujęć wód leczniczych przez ich dotychczasowych użytkowników.
Zdaniem składającego wniosek U. Sp. z o.o. przedmiotowych warunków nie spełnia. W treści wniosku o unieważnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wnioskodawcy wyeksponowali cały szereg zarzutów skierowanych pod adresem działania koncesjonariusza, które to działania z jednej strony naruszają warunki udzielonej koncesji, a nadto naruszają prawa właścicieli i użytkowników ujęć wód leczniczych.
Przedmiotowe argumenty praktycznie pozostały bez analizy, czy też rozstrzygnięcia organu rozpoznającego przedmiotową sprawę. P. szczególną uwagę zawraca na pominięcie przez organ rozpoznający w toku przedmiotowej sprawy dwóch niezwykle istotnych okoliczności. Po pierwsze nie jest subiektywnym odczuciem nieprawidłowe postępowanie koncesjonariusza. Otóż narastający konflikt na obszarze górniczym [...] został dostrzeżony przez władzę samorządową. Tak radni gminy uzdrowiskowej [...], jak i sam burmistrz podjęli działania zmierzające do uzdrowienia sytuacji i prawidłowej gospodarki kopaliną. Koncesjonariusz U. Sp. z o.o. nie wykonał żadnych działań, które pozwoliłyby uzdrowić zaistniałą sytuację, a tym samym wypełnić postanowienia koncesyjne w postaci dołożenia starań dla racjonalnego gospodarowania złożem.
Nadto wnioskodawcy zwrócili uwagę na konieczność wypełnienia postanowień wynikających z treści protokołu pokontrolnego NIK z dnia [...] grudnia 2002 r., w którym wyraźnie wskazuje się na konieczność zapewnienia racjonalnego korzystania ze złóż poprzez podział obszaru górniczego [...] oraz ewentualnego postępowania koncesyjnego w stosunku do P., który nie był dotychczas uczestnikiem postępowania koncesyjnego. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób w toku postępowania zbadane, a także w treści uzasadnienia nie wskazano okoliczności, dla których je pominięto. Nadto w toku postępowania nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, w toku której istniała realna możliwość zaprezentowania stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Rozprawa ta umożliwiłaby bezpośrednie zapoznanie się organowi administracyjnemu z całokształtem problemów.
Składający przedmiotowy wniosek podnosi także, iż w toku postępowania pomimo złożenia wniosków o jego uzupełnienie poprzez:
1) Przeprowadzenie dalszego postępowania mającego na celu zbadanie stanu zasobów wszystkich typów wód podziemnych z punktu widzenia ich racjonalnej eksploatacji, a także z punktu widzenia problemów własnościowych, kompetencyjnych poszczególnych użytkowników koncesji, właścicieli, przedsiębiorców i użytkowników,
2) Przeprowadzenie dalszego postępowania mającego na celu zbadanie obecnego statusu prawnego podmiotów posiadających koncesję, a także poszczególnych użytkowników koncesji, właścicieli, przedsiębiorców i użytkowników oraz postępowania właściwych organów administracyjnych z punktu widzenia ich praw i obowiązków wynikających z Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej 2000/60/UE, tak aby nie zaistniały przesłanki kwestionowania stanu prawnego w odniesieniu do wymogów przepisów UE, a w konsekwencji wstrzymania eksploatacji złóż wód,
3) Przeprowadzenie dalszego postępowania mającego na celu ustalenie czy obecny stan faktyczny i prawny związany z udzieloną koncesją dotyczącą Obszaru Górniczego "[...]" jest zgodny z wymogami zawartymi w treści Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej 2000/60/UE tak aby nie zaistniały przesłanki kwestionowania stanu prawnego w odniesieniu do wymogów przepisów UE, a w konsekwencji wstrzymania eksploatacji złóż wód,
4) Przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie zgodności aktualnego stanu faktycznego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych, a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych (Dz.U. nr 32, poz.220),
5) Rozpatrzenie możliwości podziału obszaru górniczego "[...]" z uwzględnieniem rozwiązań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych,
6) Uwzględnienie propozycji podziału obszaru górniczego "[...]" w oparciu o propozycję prof. dr hab. inż. A. S. i mgr inż. T. S.
zostały pominięte z lakonicznym uzasadnieniem, iż nie pozostają w związku z przedmiotową sprawą. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem wskazane wnioski zmierzały do przeanalizowania obecnego stanu prawnego, ustalenia zgodności z treścią obowiązującego rozporządzenia z dnia 14 lutego 2006 r., a także z punktu widzenia zgodności z wymogami unijnymi. Uzasadnienie wskazuje wprost, iż organ w toku postępowania bez uzasadnienia pominął przedmiotowe wnioski, przez co nie przeprowadził i wyczerpał w sposób całościowy postępowania.
Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139, w związku z art. 157 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosków P. sp. z o. o. oraz G. sp. z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obszarze górniczym "[...]" na U. sp. z o.o., uchylono w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, co następuje:
1. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielił Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] koncesji Nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w uzdrowisku [...], w obszarze górniczym "[...]", na czas do [...] grudnia 2012 r. Opisana wyżej koncesja została następnie w drodze decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r. przeniesiona na U. sp. z o.o. (art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze).
2. Wspólny wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. (przenoszącej koncesję nr [...] na U. p. z o. o.) lub jej cofnięcie złożyły P. sp. z o.o. oraz G. sp. z o.o., zarzucając podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców, naruszenie to polegało na tym, że przedsiębiorca, na rzecz którego została przeniesiona koncesja (tj. U. sp. z o.o.) nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych objętych zasięgiem prowadzonej działalności ani prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej, a obecnie utrudnia wnioskodawcom korzystanie z wód leczniczych, które mogłyby być wydobywane otworami wiertniczymi z nieruchomości będących przedmiotem ich własności. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., jako najdalej idący.
3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. sp. z o.o.
4. Występując o ponowne rozpatrzenie sprawy obaj wnioskodawcy (P. sp. z o.o. oraz G. Sp. z o.o.) zarzucili wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r.:
- nierozpoznanie sprawy w całości i brak orzeczenia w zakresie wniosku o cofnięcie koncesji udzielonej U. sp. z o.o., naruszając tym normę art. 107 § 1 K.p.a.,
- brak analizy całego materiału dowodowego w sprawie poprzez pominięcie wniosków złożonych w toku postępowania naruszające normę art. 77 i 107 § 3 K.p.a.,
- sprzeczność ustaleń w zebranym materiale dowodowym naruszające tym samym normę art. 107 § 3 K.p.a.,
- nierozpatrzenie sprawy w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na wydobywanie wód leczniczych innym podmiotom niż U. sp. z o.o.,
- niewyznaczenie rozprawy administracyjnej niezbędnej zdaniem wnioskodawców dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Zdaniem wnioskodawców, pomimo złożenia wniosków w sprawie uzupełnienia postępowania o:
- ustalenie, czy zasoby wód podziemnych w obszarze górniczym są odnawialne,
- zbadanie stanu zasobów wszystkich typów wód podziemnych z punktu widzenia ich racjonalnej eksploatacji, a także z punktu widzenia problemów własnościowych, kompetencyjnych poszczególnych użytkowników koncesji, właścicieli, przedsiębiorców i użytkowników,
- zbadanie obecnego statusu prawnego podmiotów posiadających koncesję, a także użytkowników koncesji z punktu widzenia praw i obowiązków wynikających z Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej 2000/60/EU,
- ustalenie, czy obecny stan faktyczny i prawny związany z koncesją nr [...] jest zgodny z Ramową Dyrektywą Wodną UE,
- ustalenie zgodności stanu faktycznego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 220),
- rozpatrzenie możliwości podziału obszaru górniczego "[...]" na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów i propozycji prof. dr hab. inż. A. S. i mgr inż. T. S.,
okoliczności te nie zostały wyjaśnione.
5. Wnioskodawcy zarzucają też brak konsekwencji organu administracji polegający na uznaniu P. sp. z o.o. za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] na U. sp. z o.o., podczas gdy w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej koncesji nr [...] skutecznie odmawia uznania jej jako strony.
Jak wynika z akt postępowania okoliczność ta nie polega na prawdzie. P. sp. z o. o. nie była stroną postępowania przeprowadzonego przez organ koncesyjny w 2001 r. w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. z Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na inny podmiot na podstawie art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nie uczestniczyła również w postępowaniu prowadzonym z wniosku S.P. (obecnie S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r. przenoszącej koncesję Nr [...] na U. sp. z o.o., zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Środowiska o przeniesieniu koncesji Nr [...], zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt 6 SA 1483/02). Postanowieniem WSA z dnia 19 kwietnia 2004 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone.
6. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, tj. uprawnionego podmiotu legitymującego się interesem prawnym, czyli interesem wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Stronami postępowania w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. sp. z o.o. był adresat wspomnianej koncesji oraz podmioty, które przedłożyły wnioski w tej sprawie, tj.: 1) S.P. (obecnie S.)", 2) U. sp. z o. o.
P. sp. z o. o. ani nie ubiegała się o przeniesienie na jej rzecz przedmiotowej koncesji nr [...], ani nie brała w tym postępowaniu udziału. Bezspornie nie istniała wówczas G. sp. z o. o., a tym samym nie mogła być stroną postępowania w sprawie przeniesienia koncesji.
W dotychczasowym okresie obowiązywania koncesji nr [...] zarówno P. sp. z o.o., jak i L. sp. z o.o. korzystały na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z adresatem koncesji z wód leczniczych wydobywanych otworami wiertniczymi w obrębie obszaru górniczego "[...]".
W dacie decyzji przenoszącej koncesję P. sp. z o.o. korzystała z wód wydobywanych otworem "[...]" w P., a L. sp. z o. o. z wód wydobytych z otworu "[...]" w P.
7. Zgodnie z art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze Dz. U. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) postępowanie w sprawie przeniesienia koncesji na rzecz innego podmiotu toczy się pomiędzy dotychczasowym przedsiębiorcą oraz podmiotem wnioskującym o jej przeniesienie. W postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] stronami były wyłącznie podmioty ubiegające o przeniesienie na ich rzecz koncesji, tj., S.P. (obecnie S.), U. Sp. z o. o. oraz dotychczasowy przedsiębiorca, czyli Miasto i Gmina Uzdrowiskowa [...].
8. Organ koncesyjny podejmując decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. uznał interes prawny P. sp. z o.o. i G. sp. z o.o. w zakresie zgłoszonego żądania, upatrując go w prawie własności nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego "[...]", na których zlokalizowane są otwory wiertnicze pozostałe po działalności prowadzonej na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych, a które wedle twierdzeń wnioskodawców są przygotowane do wydobywania wód leczniczych.
9. W toku postępowania wykorzystano dowody znajdujące się w aktach spraw dotyczących decyzji Ministra Środowiska, udzielających koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" wyznaczonego w koncesji nr [...]. Wspomnianymi decyzjami udzielono koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]" dla:
- P. sp. z o.o. (decyzja z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]),
- L. sp. z o.o. (decyzje z dnia [...] listopada 1998 r, nr [...] oraz z dnia [...] października 2000 r., nr [...]).
Obie spółki przed złożeniem do Ministra Środowiska wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych w obrębie obszaru objętego koncesją nr [...] na wydobywanie wód leczniczych, zawierały z przedsiębiorcą, którym pierwotnie było Miasto i Gmina Uzdrowiskowa [...], ustne ustalenia dotyczące zasad współpracy.
Udzielenie przez Ministra Środowiska koncesji na działalność polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopaliny zgodnie z art. 16 ust. 4 wymagało zasięgnięcia opinii burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...].
10. Wyniki prac geologicznych wykonanych w ramach opisanych wyżej koncesji przedstawione zostały w dokumentacjach hydrogeologicznych:
- P. sp. z o. o. - w "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód leczniczych w rejonie K., M., P. i J." przyjętej zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r. ([...]),
- L. sp. z o. o. - w "Dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych wód leczniczych i o właściwościach leczniczych z utworów trzeciorzędowych wraz z obszarami zasilania i oceną zasobów wód podziemnych rejonu P. – J." zatwierdzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r.
11. Koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny nie przesądza, kto i czy w ogóle uzyska koncesję na jego wydobywanie (wyrok NSA z 21 kwietnia 1995 r., II SA 561/94). Pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań, poprzedzających rozstrzygnięcie o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin nie przesądza - zgodnie z ustawą z 4 lutego 1994 r. - o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny; zarówno rozpoznanie geologiczne, jak i dokumentowanie złoża odbywa się na ryzyko potencjalnego inwestora (wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r., II SA. 1514/00, ONSA 2001 nr 4, poz. 185).
Jest poza sporem, że koncesja nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" otworami wiertniczymi nie oznacza obowiązku wykonywania takiej działalności poprzez jednoczesne wydobywanie kopaliny z wszystkich otworów, dla których rozpoznano i udokumentowano zasoby eksploatacyjne wód leczniczych, a nawet wszystkimi otworami wiertniczymi ujętymi w planie ruchu zakładu górniczego. Dotyczy to również nieruchomości należących do wnioskodawców. Brak zatem podstaw prawnych do uznania właścicieli nieruchomości gruntowych, na których znajdują się otwory umożliwiające wydobywanie nimi kopaliny (wody leczniczej) za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej koncesję. Dotyczy to również sytuacji, w której otwory wiertnicze wykonane zostały w ramach opisanych wyżej koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych. Wydobywanie wód leczniczych metodą otworową polega na poborze kopaliny z górotworu z przestrzeni, do której uprawnienia przysługują Skarbowi Państwa. Przestrzeń ta jest oddana w użytkowanie górnicze przedsiębiorcy (U. sp. z o.o.), w celu wykonywania działalności określonej Prawem geologicznym i górniczym. Wody podziemne bezspornie stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa. Co prawda w niektórych sytuacjach może z nich korzystać właściciel nieruchomości (np. w ramach zwykłego korzystania z wód), tyle że nie dotyczy to sytuacji, w której woda podziemna jest kopaliną w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
12. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjmuje, że samo posiadanie czy też "korzystanie" z dokumentacji geologicznej nie daje uprawnień do bycia stroną w sprawie o wznowienie postępowania koncesyjnego na wydobywanie kopaliny (wyrok z dnia 25 września 1997 r., II SA 1602/96). Bez niezbędnej wyczerpującej analizy stanu prawnego nie można zaakceptować tezy, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji koncesyjnej w wyniku zastosowania nadzwyczajnych środków prawnych wynika z prawa własności do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, czyli terenu górniczego (wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., II GSK 139/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. (VI SA/Wa 615/06) stwierdził, że przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji na wydobywanie kopaliny nie stwarza prawo własności gruntów w obrębie obszaru górniczego, ani prawo dysponowania informacją geologiczną.
13. We wspomnianym wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. przyjęto, że "wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej innemu podmiotowi, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem własności do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to prawo na jego sytuację prawną, a zatem nie może wykazać się interesem prawnym, stanowi naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności z zarówno celami ustawy w zakresie udzielania koncesji, jak też z określonymi ustawowo zadaniami organów administracji geologicznej. Wydanie decyzji w sprawie wszczętej na wniosek osoby nie posiadającej interesu prawnego czyli nie będącej stroną tego postępowania jest rażącym naruszeniem prawa — art. 156 § 1 pkt 2 Kpa."
14. Przedmiotem działalności wykonywanej na podstawie koncesji nr [...] jest wydobywanie kopaliny (wody leczniczej), której właścicielem jest Skarb Państwa, a nie właściciel nieruchomości położonej w obrębie obszaru górniczego. Oznacza to, że interes wnioskodawców, polegający na zamiarze korzystania z kopaliny w obrębie złóż, do wydobywania których na mocy koncesji nr [...] uprawniony jest inny przedsiębiorca, jakim jest U. sp. z o.o., nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Interes wnioskodawców ma zatem charakter wyłącznie faktyczny. Takie stanowisko znajduje oparcie w prawie i jest uzasadnione względami ochrony i trwałości koncesji udzielonych w wyniku przeprowadzonej w tym celu procedury. Spółka U., która uzyskała koncesję w sposób przewidziany prawem, ma prawo oczekiwać, że działalność ta nie będzie mogła zostać wstrzymana, a wręcz zakwestionowana, w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich.
15. Skoro nie było podstaw prawnych do uznania P. sp. z o. o. oraz G. sp. z o. o. za strony postępowania zakończonego decyzją w sprawie przeniesienia koncesji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., to rozpatrzenie merytoryczne ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej koncesję stanowiło rażące naruszenie prawa. Co prawda w myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, jednak nie dotyczy to sytuacji, w której zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Rażącym naruszeniem prawa było rozpatrywanie merytoryczne wniosku podmiotów nie mających interesu prawnego w postępowaniu w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] na rzecz Spółki z o.o. U.
W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana Spółka zarzucając jej:
- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony,
- naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego, co w efekcie doprowadziło do uznania stanu niezgodnego z prawem za właściwy,
Ponadto strona skarżąca wskazała, iż decyzja ta narusza jej interes polegający na wykluczeniu jej prawa do wydobywania kopalin z obrębu obszaru geologicznego [...].
W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. w całości.
W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Środowiska działając w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną przez P. sp. z o.o. oraz przez G. sp. z o.o. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Ponadto działające w oparciu o art. 139 w związku z art. 157 § 3 K.p.a. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2001 r.
Powyższe rozstrzygnięcia Minister oparł na uznaniu, iż skarżące Spółki nie posiadały przymiotu strony w przedmiotowych postępowaniach.
Zdaniem skarżącej, takie stanowisko Ministra Środowiska jest bezzasadne i w związku z tym w całości nie zasługuje na uznanie.
Przedmiotowe postępowanie jest pochodną postępowania związanego z udzieleniem koncesji na wydobywanie kopalin z obrębu obszaru górniczego "[...]".
Pierwotnie koncesja ta została przyznana Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] na podstawie koncesji nr [...].
Bezspornym jest, iż zarówno P. sp. z o.o., jak i G. sp. z o.o., jako właściciele gruntów w obrębie obszaru górniczego "[...]" korzystały na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z adresatem koncesji z wód leczniczych wydobywanych otworami wiertniczymi znajdującymi się w tymże obrębie. Ponadto wskazane spółki mając wszelkie predyspozycje wymagane prawem były i są żywo zainteresowane w uzyskaniu koncesji na wydobywanie kopalin z przedmiotowego obrębu.
W związku z powyższym oczywistym jest, ze wskazane podmioty miały interes prawny w postępowaniach związanych ze zmianami podmiotowymi koncesjonariusza w zakresie obrębu obszaru górniczego "[...]".
Skarżona decyzja dotyczyła rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia owej koncesji na rzecz U. sp. z o.o., a to stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r.
Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie można kwestionować jej legitymacji procesowej w tym zakresie. Zdaniem czołowych komentatorów z zakresu postępowania administracyjnego do wykazania przymiotu strony, biorąc pod uwagę drugą przesłankę zawartą w art. 28 k.p.a., należy zbadać, czy a) istnieje podmiot nie podporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowanego do udziału w postępowaniu administracyjnym - w tym wypadku skarżący za taki podmiot się uznaje; b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej — w tym wypadku powinno to być rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie złożonego wniosku; c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie - w tym wypadku podmiot złożył wniosek do organu właściwego według kompetencji oraz zgodnie z przepisami prawa (nie został odrzucony); d) czynność procesowa tego podmiotu - żądanie wszczęcia postępowania, będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku - w tym wypadku skarżący oparł swoje żądanie wskazując dokładnie podstawy prawne (oparte na komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003).
W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, istnienie interesu prawnego po jej stronie jest niezaprzeczalne.
Podobne stanowisko było dotychczas prezentowane przez wszystkie organy prowadzące postępowanie w sprawach związanych przedmiotowo z zagadnieniem będącym elementem przedmiotowej sprawy.
W tym miejscu skarżąca uznała za celowe zwrócenie uwagi na przedmiot i charakter postępowań, zakończonych decyzjami z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r.
Elementem nieodzownym, którym musi wykazać się podmiot, na rzecz którego zostaje przeniesiona koncesja - działając w oparciu o art. 26a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - jest wykazanie prawa do nieruchomości gruntowej.
Tymczasem skarżący w pełnym zakresie zakwestionował fakt, jakoby aktualny koncesjonariusz U. sp. z o.o. zawarła z L. sp. z o.o. umowy dzierżawy lub inne umowy przenoszące własność nieruchomości gruntowych, na których znajdują się ujęcia i odwierty niezbędnych dla eksploatacji wód mineralnych. Dlatego też fakt ten w sposób oczywisty podważa udzielenie koncesji.
Organ administracyjny wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. (w której de facto uznał legitymację procesową skarżącej) uznał, iż przy udzielaniu koncesji U. sp. z o.o. wykazała się posiadaniem stosownych umów dzierżawy, które mają obowiązywać do dnia [...] grudnia 2012 r. Jednakże należy wskazać, iż umowy takie winny być również podpisane tak z P. jak i L. sp. z o.o., a jednak podmioty te takowych umów nie posiadają, jak również nie pobierają należności dzierżawnych. Jeżeli faktycznie umowy takie nie istnieją, to okoliczność ta ma zdaniem skarżącej podstawowe znaczenie dla podstawy do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ administracyjny wskazał, iż podniesiony zarzut - wykazania się prawem do nieruchomości objętej koncesją - i tak praktycznie nie ma znaczenia albowiem udzielona koncesja dotyczy wydobywania kopaliny metodą otworową, a nie odkrywkową.
Taka argumentacja stoi w zupełnej sprzeczności z warunkami decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. przenoszącej koncesję nr [...], która przewidywała konkretne warunki, które koncesjonariusz powinien spełniać. Jednym z tych warunków było prawo własności lub dzierżawy gruntów, więc w sytuacji, w której decyzja określała warunki koncesyjne, organ administracyjny nie mógł uznawać, iż stały się one całkowicie bezprzedmiotowe.
W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2001 r. skarżąca również wyeksponowała cały szereg zarzutów skierowanych pod adresem działania koncesjonariusza, które to działania z jednej strony naruszają warunki udzielonej koncesji, a nadto naruszają prawa właścicieli i użytkowników wód leczniczych. Spółka G. szczególną uwagę zwracała na pominięcie przez organ rozpoznający w toku przedmiotowej sprawy dwóch niezwykle istotnych okoliczności. Otóż narastający konflikt na obszarze górniczym "[...]" został dostrzeżony przez władzę samorządową, gdzie zarówno radni gminy, jak i sam burmistrz podjęli uchwałę oraz działania zmierzające do uzdrowienia sytuacji i prawidłowej gospodarki kopalnianej, gdyż koncesjonariusz nie dołożył starań dla racjonalnego gospodarowania złożem. Sprawa ta znalazła się w obrębie zainteresowań Najwyższej Izby Kontroli, która w protokole pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2002 r. wskazywała na konieczność zapewnienia racjonalnego korzystania ze złóż poprzez podział obszaru górniczego "[...]" oraz ewentualnego postępowania koncesyjnego w stosunku do P. (co de facto dodatkowo wyraźnie wskazuje na interes prawny tej spółki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r).
Niestety okoliczności te zostały pominięte, a argumenty pozostały praktycznie bez analizy.
Podobny los spotkał również i inne wskazywane podczas postępowania argumenty, które z uwagi na charakter niniejszego postępowania sądowego nie są konieczne do przytaczania.
Powyższe jednak wskazuje na charakter działań organu administracyjnego, który za wszelką cenę pragnie zachować pewne status quo w zakresie działań koncesyjnych na obszarze górniczym "[...]" pomimo tego, iż przedstawione w sprawie okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. wydana była z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Środowiska z jednej strony uznaje legitymację skarżącej do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, po czym nie mogąc stawić czoła przedstawionym w sprawie okolicznościom i argumentom - postanawia w inny sposób skutecznie ograniczyć uczestnictwo przeciwnika procesowego zmieniając zdanie i nie uznając jego legitymacji procesowej.
Na marginesie wskazano, iż do dnia dzisiejszego Minister nie wyraził zgody na przeglądanie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., które w sposób wyraźny rozstrzygnęłyby spór co do podstawowego zarzutu jakim jest brak prawa koncesjonariusza do nieruchomości objętej sporną koncesją.
Takie działania organu stoją w jawnej sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a.
Ponadto zarzucając brak interesu prawnego skarżącej, w sytuacji, gdy taki interes niezaprzeczalnie istnieje, pozostaje w sprzeczności z przepisami odnoszącymi się do strony postępowania, a w szczególności art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie stwierdzając, co następuje:
1. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielił Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] koncesji Nr [...] na wydobywanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]", na czas do [...] grudnia 2012 r. Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r. koncesja Nr [...] została przeniesiona na U. Sp. z o.o. (art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, wedle ówczesnego tekstu Dz. U. Nr 27, poz. 94 z późn. zm.).
2. G. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o. wystąpiły do Ministra Środowiska ze wspólnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. (tj. przenoszącej koncesję Nr [...] na U. Sp. z o.o.), zarzucając jej rażące naruszenie prawa. We wniosku podniesiono, że przedsiębiorca, na rzecz którego została przeniesiona koncesja, nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych objętych zasięgiem działalności objętej wnioskiem ani prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej oraz obecnie utrudnia innym podmiotom korzystanie z wód leczniczych.
3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. przenoszącej koncesję Nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. Sp. z o. o. Obaj wnioskodawcy występując o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. rażące naruszenie prawa przez:
- nierozpoznanie sprawy w całości i brak orzeczenia w zakresie wniosku o cofnięcie koncesji udzielonej U. Sp. z o.o., naruszając tym normę art. 107 § 1 k.p.a.,
- brak analizy całego materiału dowodowego w sprawie poprzez pominięcie wniosków złożonych w toku postępowania, naruszając normę art. 77 i 107 § 3 k.p.a.,
- sprzeczność ustaleń w zebranym materiale dowodowym, naruszając tym samym normę art. 107 § 3 K.p.a.,
- nierozpatrzenie sprawy w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przyznanie koncesji na wydobywanie wód leczniczych innym podmiotom niż U. Sp. z o.o.,
- niewyznaczenie rozprawy administracyjnej niezbędnej zdaniem wnioskodawców dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Wnioskodawcy zarzucili również niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak konsekwencji organu administracji, polegający na uznaniu P. Sp. z o. o. za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. (przenoszącej koncesję nr [...] na U. Sp. z o. o.), podczas gdy w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej koncesji nr [...] skutecznie odmawia uznania jej jako strony.
4. W sprawie jest poza sporem, że stronami postępowania w sprawie przeniesienia koncesji Nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. Sp. z o.o. były podmioty, które przedłożyły wnioski o wspomniane przeniesienie, tj.:
1) S.P. (obecnie: S.),
2) U. Sp. z o. o.,
a także dotychczasowy adresat koncesji nr [...], tj. Miasto i Gmina Uzdrowiskowa [...]. W postępowaniu tym nie uczestniczyły inne strony. P. Sp. z o. o. ani nie ubiegało się o przeniesienie na jej rzecz przedmiotowej koncesji nr [...], ani nie brało w tym postępowaniu udziału. Nie istniała wówczas G. Sp. z o. o. i tym samym nie mogła być stroną postępowania w opisanej sprawie.
5. Stosownie do art. 61 (w związku z art. 157 § 3) K.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony lub przez organ administracji z urzędu. Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest legitymowany do wystąpienia z takim wnioskiem. Takie postępowanie nie może się toczyć, pod rygorem nieważności podjętych w nim decyzji. Argumenty przedstawione przez obu wnioskodawców (tj. P. Sp. z o.o. oraz G. Sp. z o. o.) nie pozwoliły uznać ich interesu prawnego we wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. W szczególności zaś o istnieniu tego interesu nie mogły świadczyć:
- korzystanie (na podstawie umów cywilnoprawnych) przez P. Sp. z o.o. z wód wydobywanych na podstawie koncesji nr [...],
- przysługujące G. Sp. z o.o. prawo własności niektórych nieruchomości położonych w granicach obszaru górniczego [...] (tj. objętego koncesją nr [...]).
6. Jest wprawdzie poza sporem, że:
- na nieruchomości stanowiącej własność G. Sp. z o. o. znajdują się otwory wiertnicze stanowiące pozostałość po robotach geologicznych wykonywanych przez inny podmiot (tj. L. Sp. z o.o.), a które wedle twierdzenia wnioskodawców są przygotowane do wydobywania wód leczniczych,
- P. Sp. z o.o. oraz L. Sp. z o. o. wykonały prace geologiczne zakończone sporządzeniem dwóch dokumentacji hydrogeologicznych stanowiących wyraz rozpoznania wód leczniczych w części obszaru górniczego [...],
jednakże okoliczności te nie mogą być wystarczające do wykazania interesu prawnego skarżącej w rozpoznawanej sprawie.
7. Przede wszystkim koncesja na rozpoznawanie złoża kopaliny (niezbędna do wykonania prac realizowanych przez współskarżącego w obszarze górniczym [...]) nie może przesądzać o uzyskaniu koncesji na jej wydobywanie, a także o interesie prawnym G. Sp. z o.o. Ocena ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak też podstaw do uzasadnienia interesu prawnego w zakresie zgłoszonego żądania prawem do informacji geologicznej dotyczącej złoża objętego obszarem górniczym (uzyskaniem przyjęcia dokumentacji geologicznej czy też jej zatwierdzeniem w trybie poprzednio obowiązujących przepisów).
8. W konsekwencji skoro nie było podstaw prawnych do uznania interesu prawnego skarżącej w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., to niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie istnienia przesłanek tej nieważności. Co prawda Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. pierwotnie uznał legitymację skarżących, jednak w świetle art. 139 k.p.a. stanowisko to musiało zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. W konsekwencji (w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy) konieczne stało się uchylenie wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. i umorzenie postępowania w sprawie, jako niedopuszczalnego, Nastąpiło to zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r.
9. Skarżąca P. Sp. z o. o. zarzuciła decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. naruszenie:
- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony,
- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego, w efekcie doprowadziło do uznania stanu niezgodnego z prawem za właściwy.
Skarżąca ponadto wskazała, że decyzja ta narusza jej interesy poprzez wykluczenie jej prawa do wydobywania kopalin z obszaru geologicznego "[...]".
10. Jest poza sporem, że w dacie decyzji przenoszącej koncesję nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. Sp. z o.o. P. Sp. z o.o. na podstawie umowy cywilnoprawnej z Miastem i Gminą [...] korzystała z wód wydobywany otworem "[...]" w P., dzierżawiąc nieruchomość, na której zlokalizowany jest odwiert "[...]" od Parafii Rzymsko Katolickiej w P., jednakże okoliczność ta nie uzasadnia interesu prawnego skarżącej. P. Sp. z o.o. nie było ani właścicielem nieruchomości i zlokalizowanego na niej odwiertu "[...]", ani przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopaliny na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Nabycie kopaliny od adresata koncesji nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
11. Nie znajduje podstaw prawnych zarzut skarżącej, jakoby przedmiotowa decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. wykluczała prawa P. Sp. z o.o. do wydobywania kopalin "z obrębu obszaru geologicznego [...]". Skarżącej takie prawa nigdy nie przysługiwały, a tym samym zaskarżona decyzja nie mogła ich pozbawiać. Nie polega na prawdzie argument skargi, jakoby zaskarżona decyzja podjęta została w postępowaniu związanym z udzieleniem koncesji na wydobywanie kopalin z obrębu obszaru górniczego [...]. Takie postępowanie się nie toczy, a w szczególności, skarżąca nie składała wniosku o udzielenie takiej koncesji. Samo zainteresowanie uzyskaniem koncesji nie może być uważane za przesłankę uzasadniającą interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej wspomnianą koncesję nr [...].
12. Bez znaczenia dla sprawy są także argumenty skargi odnoszące się do konfliktów pomiędzy adresatem koncesji oraz użytkownikami wód leczniczych czy też wyrażone w protokole pokontrolnym NIK z dnia [...] grudnia 2002 r. Brak również dowodów, że adresat przedmiotowej koncesji (nr [...]) prowadzi nieracjonalną gospodarkę złożem. Taka okoliczność mogłaby zresztą co najwyżej uzasadniać postępowanie w celu cofnięcia koncesji (ograniczenia jej zakresu) na podstawie art. 27a prawa geologicznego i górniczego, jednak nie daje skarżącej interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
13. Koncesja Nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złoża w obszarze górniczym "[...]" nie oznacza obowiązku wykonywania takiej działalności wszystkimi istniejącymi otworami wiertniczymi, w tym takimi, które zostały wykonane przez inne podmioty w celu rozpoznania i udokumentowania zasobów eksploatacyjnych wód leczniczych. Wydobywanie wód leczniczych następuje metodą otworową i polega na poborze kopaliny (wody leczniczej) z górotworu, a więc z przestrzeni nie objętej prawem własności gruntowej. Przestrzeń ta objęta jest prawem własności Skarbu Państwa (art. 7 Prawa geologicznego i górniczego). Jest ona objęta użytkowaniem górniczym przedsiębiorcy (U. Sp. z o.o.). Skarżącej nie przysługują żadne prawa do tej przestrzeni. W szczególności zaś brak jakichkolwiek podstaw by zakładać, aby adresat koncesji nr [...] miał (dla realizacji wynikających z niej praw) obowiązek korzystania z nieruchomości należących do skarżącej.
14. Zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 615/06), przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji na wydobywanie kopaliny nie stwarza ani prawo własności gruntów w obrębie obszaru górniczego, ani prawo dysponowania informacją geologiczną. Zgodnie z tym wyrokiem "wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej innemu podmiotowi, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem własności do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to prawo na jego sytuację prawną, a zatem nie może wykazać się interesem prawnym, stanowi naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności zarówno z celami ustawy tak w zakresie udzielania koncesji, jak też z określonymi ustawowo zadaniami organów administracji geologicznej. Wydanie decyzji w sprawie wszczętej na wniosek osoby nie posiadającej interesu prawnego, czyli nie będącej stroną tego postępowania, jest rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Ocenę tę odniesiono do górnictwa odkrywkowego. Tym bardziej dotyczy ona górnictwa otworowego. W konsekwencji interes skarżącej, która zmierza do uzyskania prawa do wydobywania kopaliny ze złoża objętego koncesją przysługującą innemu podmiotowi (U. Sp. z o.o.) może mieć charakter wyłącznie faktyczny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. (sygn. akt. II SA 1230/2001) uznał nadto, że oprócz adresata koncesji żaden inny podmiot nie ma legitymacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. Ocena ta znajduje także zastosowanie do decyzji przenoszącej koncesję.
15. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w zasadzie ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), w tym przypadku decyzji przenoszącej koncesję nr [...]. Adresat takiej decyzji ma prawo oczekiwać, że jego działalność nie będzie mogła zostać wstrzymana, a wręcz zakwestionowana, w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich, zmierzających do podjęcia działalności o charakterze konkurencyjnym.
16. W sprawie nie doszło też do ujawnienia żadnych dalszych okoliczności pozwalających uznać skarżącą za stronę postępowania w znaczeniu materialno-prawnym.
17. Nie polega na prawdzie zarzut skarżącej o braku dostępu do akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Skarżąca taką możliwość miała, tyle że z niej nie skorzystała.
18. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji odnoszenie się do dalszych argumentów skargi, zmierzających do wykazania, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, jest bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obszarze górniczym "[...]" na U. sp. z o.o., którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
Stan faktyczny i prawny sprawy został, w ocenie Sądu, ustalony z wystarczającą dokładnością.
Dotyczy to w szczególności stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa geologicznego i górniczego obowiązujące w dacie decyzji przenoszącej koncesję nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. Sp. z o.o. Następstwem tego jest m.in. brak bezpośredniego znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie znacznie późniejszych zaleceń pokontrolnych NIK oraz przepisów unijnych dotyczących gospodarki wodnej.
Ustawa – Prawo geologiczne i górnicze reguluje cofnięcie lub wygaśnięcie decyzji (zwłaszcza koncesji). Ustawa ta nie reguluje natomiast instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, zdefiniowanej w przepisach normujących ogólne postępowanie administracyjne.
Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek dwóch podmiotów: P. sp. z o.o. oraz G. Spółki z o.o., którym ostatecznie organ orzekający w sprawie odmówił przymiotu stron postępowania. Jednocześnie organ ten nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z urzędu.
W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadzał się do określenia interesu prawnego (jego treści, przesłanek) wnioskujących o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej koncesję na wydobywanie wód leczniczych. Inaczej mówiąc, należało określić legitymację prawną wnioskujących o wszczęcie takiego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, pozwalającą na przyznanie im przymiotu stron w tego rodzaj postępowaniu.
Pierwszą decyzją Ministra Środowiska ( z dnia [...] sierpnia 2006 r.) uznano, iż wnioskodawcy mają interes prawny w sprawie, uzasadniający ich udział (legitymację procesową) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2001 r., przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obszarze górniczym "[...]" na U. sp. z o.o. Natomiast drugą decyzją Ministra Środowiska (z dnia [...] listopada 2006 r.) stwierdzono brak istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, wynikającego z konkretnej normy prawnej, i w związku z tym odmówiono im przymiotu strony odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., którą przeniesiono koncesję nr [...] z Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na U. Sp. z o.o.
Uzasadniając zajęte stanowisko, zwłaszcza w odniesieniu do zakazu orzekania na niekorzyść odwołujących się stron, Minister Środowiska stwierdził, iż zgodnie ze statuującym ten zakaz przepisem art. 139 K.p.a. niemożność wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się nie dotyczy przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. W ocenie Ministra taka właśnie sytuacja miała miejsce w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., która poprzez uznanie istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, dającego im legitymację procesową do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie rażąco naruszyła prawo. Sąd podziela to stanowisko.
W pierwszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ uznał, że obie spółki mają interes prawny w toczącym się postępowaniu z uwagi na to, że są właścicielami zarówno niektórych nieruchomości gruntowych w obszarze górniczym "[...]", jak i otworów wiertniczych mogących służyć do wydobywania wód ze złóż leczniczych. Ponadto od dnia [...] stycznia 2002 r., tj. od dnia uzyskania decyzji przenoszącej koncesję nr [...] na U. Sp. z o.o., firmy P. i L. prowadziły nieprzerwanie swoją działalność polegającą na produkcji butelkowanych wód mineralnych na bazie wód leczniczych wydobytych z otworów objętych ruchem zakładu górniczego U.
W drugiej decyzji – z dnia [...] listopada 2006 r. – organ koncesyjny uwzględniając szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uzyskanie przez wnioskodawców koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny stwierdził m.in., że:
- uzyskanie przez wnioskodawców koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny nie przesądza, kto i czy w ogóle uzyska koncesję na jego wydobywanie. Pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań, poprzedzających rozstrzygnięcie o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin nie przesądza - zgodnie z ustawą z 4 lutego 1994 r. - o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny; zarówno rozpoznanie geologiczne, jak i dokumentowanie złoża odbywa się na ryzyko potencjalnego inwestora. Samo posiadanie czy też "korzystanie" z dokumentacji geologicznej nie daje uprawnień do bycia stroną w sprawie o wznowienie postępowania koncesyjnego na wydobywanie kopaliny;
- koncesja nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złóż w obrębie obszaru górniczego "[...]" otworami wiertniczymi nie oznacza obowiązku wykonywania takiej działalności poprzez jednoczesne wydobywanie kopaliny z wszystkich otworów, dla których rozpoznano i udokumentowano zasoby eksploatacyjne wód leczniczych, a nawet wszystkimi otworami wiertniczymi ujętymi w planie ruchu zakładu górniczego. Dotyczy to również nieruchomości należących do wnioskodawców. Brak zatem podstaw prawnych do uznania właścicieli nieruchomości gruntowych, na których znajdują się otwory umożliwiające wydobywanie nimi kopaliny (wody leczniczej) za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej koncesję;
- dotyczy to również sytuacji, w której otwory wiertnicze wykonane zostały w ramach opisanych wyżej koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie wód leczniczych;
- wydobywanie wód leczniczych metodą otworową polega na poborze kopaliny z górotworu z przestrzeni, do której uprawnienia przysługują Skarbowi Państwa. Przestrzeń ta jest oddana w użytkowanie górnicze przedsiębiorcy w celu wykonywania działalności określonej Prawem geologicznym i górniczym. Wody podziemne bezspornie stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa;
- nie można zaakceptować tezy, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji koncesyjnej w wyniku zastosowania nadzwyczajnych środków prawnych wynika z prawa własności do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, czyli terenu górniczego. Przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji na wydobywanie kopaliny nie stwarza prawo własności gruntów w obrębie obszaru górniczego, ani prawo dysponowania informacją geologiczną. Wspomniano również, iż prawo wnioskodawcy (zwłaszcza firmy P.) do terenu ma charakter pochodny (zależny) i wynika z umowy dzierżawy przedmiotowego terenu;
- wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej innemu podmiotowi, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to prawo na jego sytuację prawną, a zatem nie może wykazać się interesem prawnym, stanowi naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności z zarówno celami ustawy w zakresie udzielania koncesji, jak też z określonymi ustawowo zadaniami organów administracji geologicznej;
- interes wnioskodawców, polegający na zamiarze korzystania z kopaliny w obrębie złóż, do wydobywania których na mocy koncesji nr [...] uprawnionym jest inny przedsiębiorca, jakim jest U. sp. z o.o., nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Interes wnioskodawców ma zatem charakter wyłącznie faktyczny. Takie stanowisko jest uzasadnione względami ochrony i trwałości koncesji udzielonych w wyniku przeprowadzonej w tym celu procedury. Spółka U., która uzyskała koncesję w sposób przewidziany prawem, ma prawo oczekiwać, że działalność ta nie będzie mogła zostać wstrzymana, a wręcz zakwestionowana, w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich.
- wnioskodawcy nie byli stroną postępowania przeprowadzonego przez organ koncesyjny w 2001 r. w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. z Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na inny podmiot na podstawie art. 26a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Nie uczestniczyli również w postępowaniu prowadzonym z wniosku S. P. (obecnie S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 r. przenoszącej koncesję nr [...] na U. sp. z o.o., zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Środowiska o przeniesieniu koncesji Nr [...], zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W rezultacie wnioskodawcy nie byli dotychczas stroną żadnego postępowania w sprawie przeniesienia koncesji nr [...], a z zasobów wód leczniczych objętych przedmiotową koncesją korzystają na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z koncesjonariuszem - U. sp. z o.o.
W piśmiennictwie prawniczym (H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. II GSK 59/06) prezentowany jest pogląd, iż "Interes prawny podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie górniczym daje podstawę do uznania, iż są one stronami postępowań w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin, zarówno w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji administracyjnej z powodu jej kwalifikowanej wadliwości."
W ocenie Sądu brak podstaw do uznania, że teza przeciwna, zakładająca że podmioty, które nie były dotychczas stronami postępowań w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin (prowadząc działalność gospodarczą na terenie górniczym), a co za tym idzie – nie wykazały dotychczas swojego interesu prawnego, nie mogą być stronami postępowań nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji administracyjnej z powodu jej kwalifikowanej wadliwości, jest zbyt daleko idąca. Różne mogą być bowiem przyczyny, z powodu których takie podmioty nie brały dotychczas udziału w postępowaniach w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin. W każdym przypadku dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym, jak i – zwłaszcza - w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do weryfikacji wydanej decyzji, powinno być poprzedzone oceną ich interesu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie organ orzekający w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy takiej oceny dokonał i w ocenie Sądu prawidłowo stwierdził, iż po stronie wnioskodawców występuje interes faktyczny a nie prawny. Nie można też tego interesu faktycznego odnieść do konkretnej normy prawnej prawa materialnego, będącej jego podstawą prawną.
W ocenie Sądu stanowisko organu koncesyjnego w kwestii interesu prawnego (kryteriów oceny istnienia tego interesu) wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej koncesję nr [...] na inny podmiot było prawidłowe również dlatego, iż z wniosku wynika jednoznacznie, że ich zasadniczym celem jest doprowadzenie do uzyskania samodzielnych koncesji na wydobywanie wód leczniczych w obrębie obszaru górniczego "[...]". Osiągnięcie tego celu w drodze cofnięcia koncesji podmiotowi uprawnionemu, tj. U. sp. z o.o., lub przeniesienia koncesji w trybie art. 26a Prawa geologicznego i górniczego nie okazało się możliwe, w związku z czym wniosek skarżących należało zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. z Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na inny podmiot. Celem wnioskodawców jest jednak uzyskanie odrębnych koncesji na wydobywanie wód leczniczych, nie zaś samo stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska przenoszącej to prawo. Co za tym idzie – interes wnioskodawców, prowadzących w praktyce eksploatację tej kopaliny na podstawie umów cywilnoprawnych, w stwierdzeniu nieważności decyzji przenoszącej koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., które samo przez się nie prowadzi jeszcze do wszczęcia odpowiedniego postępowania (koncesyjnego lub w sprawie przeniesienia koncesji) nie ma samodzielnego bytu prawnego; znajduje on umocowanie jedynie w związku pośrednim między sytuacją prawną wnioskodawców a żądaniem wszczęcia postępowania. Gdyby żądanie takie zostało podniesione przez podmiot uprawniony, posiadający w tym interes prawny, można by mówić o istnieniu po stronie wnioskodawców interesu prawnego pośredniego, natomiast w przedstawionej sytuacji można mówić wyłącznie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego.
Przy takim stanowisku, potwierdzającym brak po stronie skarżących interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, mającego skontrolować prawidłowość przeniesienia koncesji nr [...], zgłoszone przez skarżących zarzuty naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 6 i 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. nie mają dla sprawy istotnego znaczenia.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.