VI SA/Wa 339/11

VI SA/Wa 339/11 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1561/11 - Postanowienie NSA z 2011-08-30
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2 pkt 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Komisji Nadzoru Finansowego polegającą na dokonaniu wpisu na listę ostrzeżeń publicznych postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca, D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF), polegającą na wpisaniu spółki na listę ostrzeżeń publicznych, publikowanej na
stronie internetowej organu, jako podmiotu nie posiadającego zezwolenia Komisji na wykonywanie czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ryzykiem.
W związku z zapytaniami podmiotów zewnętrznych, dotyczącymi prowadzonej przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. działalności w zakresie oferowania produktu inwestycyjnego pod nazwą "[...]", KNF, działając z zamiarem ochrony interesu publicznego, na stronie internetowej organu, w ramach tzw. listy ostrzeżeń publicznych zamieściła informację, z której wynika, iż wzmiankowana spółka nie posiada zezwolenia na wykonywanie działalności bankowej polegającej na przyjmowaniu wkładów pieniężnych w celu obciążenia ich ryzykiem.
W dniu [...] listopada 2010 r. spółka złożyła u Prezesa Rady Ministrów skargę na działalność organu nadzoru podnosząc, iż w jej ocenie, działanie organu polegające na prowadzeniu listy ostrzeżeń publicznych narusza zasadę praworządności i wykracza poza ustawowe kompetencje KNF.
Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania jej dóbr osobistych. W odpowiedzi
na wezwanie, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ wyjaśnił, iż podejmowane przez niego działania w zakresie listy ostrzeżeń publicznych wynikają z celów oraz zadań organu nadzoru nakreślonych przepisami prawa. Organ zaznaczył również, iż brak jest przesłanek do usunięcia spółki z listy ostrzeżeń publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie czynności polegającej na wpisaniu spółki na prowadzoną przez siebie listę ostrzeżeń publicznych bez legitymacji formalnej, w postaci podstawy prawnej, upoważniającej do podjęcia takiego działania. Jednocześnie skarżąca wniosła o stwierdzenie
bezskuteczności czynności KNF oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżąca wskazała, iż prowadzona przez nią działalność związana z obrotem nieruchomościami oraz z procesem realizacji inwestycji w budownictwie w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z wykonywaniem czynności bankowych zastrzeżonych dla banków. Zarzuciła organowi, iż przed dokonaniem wpisu na listę ostrzeżeń publicznych KNF nie prowadziła postępowania wyjaśniającego oraz nie wezwała skarżącej do złożenia wyjaśnień ewentualnie zaprzestania prowadzenia działalności w powyższym zakresie.
Wskazując na treść art. 2 Konstytucji RP skarżąca podkreśliła, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest przestrzeganie przepisów o właściwości, co oznacza, że organy te mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej im kompetencji. Zdaniem skarżącej, prowadząc listę ostrzeżeń publicznych w odniesieniu do podmiotów podejrzewanych o wykonywanie czynności bankowych bez zezwolenia, KNF działa w sposób bezprawny, naruszający dobra osobiste. W ocenie strony rzeczona lista ma faktycznie charakter represyjny w stosunku do podmiotów na niej umieszczonych, zbliżony w odbiorze społecznym do rejestru dłużników niewypłacalnych, rodzący podejrzenie, iż podmiot na niej umieszczony prowadzi działalność nielegalnie. Wskazując na brak umocowania ustawowego do działania organu skarżąca dokonała analizy przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze na rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537) oraz ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119) podnosząc, iż w jej ocenie, określone w treści art. 25 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym kompetencje nadzorcze KNF dotyczą wyłącznie
podawania do publicznej wiadomości informacji odnoszących się do części rynku finansowego jakim jest rynek kapitałowy i to tylko w takim zakresie, jaki wynika z treści ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie, zaskarżone działanie organu nadzoru przejawiające się w umieszczeniu spółki na liście ostrzeżeń publicznych nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżenia określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za
podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o ww. przepis. Organ podkreślił również, iż prowadzenie przez niego listy ostrzeżeń publicznych leży poza ramami prawnymi i jest działaniem, które nie ma zawiązku z przepisami prawa, jest
to sfera działania organu relewantna z punktu widzenia unormowań administracyjnego prawa materialnego, i jako takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem organu, prowadzenie listy ostrzeżeń publicznych należy rozpatrywać jako formę udostępniania i rozpowszechniania przez organ nadzoru z urzędu informacji publicznej, której publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli oraz ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego stanowiąc swego rodzaju upublicznienie odpowiedzi na zapytanie rynkowe i sygnały, które organ nadzoru otrzymuje od podmiotów zewnętrznych. Powyższe, w ocenie organu, mieści się ramach realizowania misji udostępniania społeczeństwu przez organy nadzoru szerokiego spektrum informacji publicznych związanych z funkcjonowaniem rynku finansowego. Lista ostrzeżeń publicznych stanowi jedynie potwierdzenie lub zaprzeczenie okoliczności towarzyszących działalności
określonych podmiotów, które stały się przedmiotem incydentalnego zainteresowania organu nadzoru z uwagi na napływające sygnały z zewnątrz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zakres pojęcia "działalność administracji publicznej" określony został w formie zamkniętego katalogu zamieszczonego w treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r.( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z ww. normą kognicja sądów administracyjnych obejmuje działanie organów polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W katalogu tym zamieszczono również inne niż wymienionej wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące prawem miejscowym, a podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej nadto akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy czynności KNF, polegającej na wpisaniu D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na listę ostrzeżeń publicznych, jako podmiotu nie posiadającego zezwolenia Komisji na wykonywanie czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ryzykiem.
Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy na wstępie należy rozważyć, czy zaskarżona czynność mieści się w zakresie pojęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przy tym pamiętać, iż w omawianym unormowaniu mowa jest o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych,
podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. W świetle powyższego, za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie Sądu, czynność polegająca na wpisaniu określonego podmiotu na listę ostrzeżeń publicznych nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i tym
samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Analizując okoliczności faktyczne sprawy, podkreślić należy, iż zaskarżone działanie organu w dużej mierze nakierowane było na realizację ustawowego obowiązku, jakim jest udostępnianie informacji publicznej. Materialnoprawne podstawy działania organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) nakazująca władzom publicznym i innym podmiotom wykonującym
zadania publiczne udostępnić informację publiczną. Jak stanowi art. 3 ust. 1 ww. ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest
to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz wglądu do dokumentów urzędowych, a także uprawnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów
władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Prawo do uzyskania informacji publicznej realizowane jest przez zamieszczanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej, a informacja publiczna, która
nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowane tych w miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją ewentualnie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 i art. 10 ustawy).
Powyższe pozwala przyjąć, iż o działaniu organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poddanego kognicji sądu administracyjnego można mówić jedynie w sytuacji gdy organ w odpowiedzi na zgłoszone przez stronę żądania udzielenia informacji - odmawia jej udzielenia lub też udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania. Powyższe podyktowane jest tym, że wniosek o udostępnienie informacji powoduje po stronie dysponenta obowiązek określonego zachowania tj. obowiązek niezwłocznego udzielenia odpowiedzi, a więc załatwienia sprawy w formie czynności materialno-technicznej mieszczącej się w pojęciu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Samo udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Jest to czynności podejmowana w ramach prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, a zatem stanowi jedynie czynność administracyjno – techniczną nie mającą charakteru aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejsce jednoznacznie należy podkreślić, iż czym innym jest czynność materialno-techniczna, która podejmowana
jest w celu załatwienia indywidualnej sprawy strony postępowania administracyjnego, a czym innym czynność administracyjno-techniczna nie mająca takiego charakteru, będąca wyłącznie działaniem o charakterze technicznym organu wynikającymi z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/04, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 611/08).
W ocenie Sadu, brak kognicji sądów administracyjnych w sprawach skarg na czynność organu, przejawiającą się w umieszczeniu danego podmiotu na liście ostrzeżeń publicznych, jako podmiotu nie posiadającego zezwolenia Komisji na wykonywanie czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ryzykiem, wynika przede wszystkim z tego, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest regulacji, która mogłaby
stanowić podstawę materialnoprawną żądania obywatela umieszczenia lub usunięcia określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, jak to ma miejsce na przykładzie art. 10 wspomnianej ustawy. Analiza wspomnianego przepisu nie budzi wątpliwości w zakresie właściwości sądów administracyjnych, gdy przedmiotem zaskarżenia jest czynność wynikająca z braku właściwego działania organu w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Powyższy przepis stanowi, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Jest to zatem wyraźna norma prawa statuująca po stronie skarżącego uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, a jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone działanie organu polegające na umieszczeniu na liście ostrzeżeń publicznych danego podmiotu, nakierowane na realizację wynikającego z ustawy obowiązku udostępniania informacji publicznej, będące reakcją na pochodzące od podmiotów zewnętrznych zapytania, dotyczące posiadania przez podmioty finansowe prowadzące działalność gospodarczą, wymaganego przepisami prawa zezwolenia na wykonywanie czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ryzykiem,
nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.