VI SA/Wa 338/04

VI SA/Wa 338/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Sygn. powiązane
II OSK 1088/05 - Wyrok NSA z 2006-09-19
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasów 1. uchyla w całości zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 16 ust 1 ustawy z 28 września 1991r o lasach, zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia [...] lipca 2003r nr [...] o pozbawienie charakteru ochronnego lasów położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Z. numerami [...].
Wniosek Prezydenta Miasta [...] wypełniał wymogi określone w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r o lasach oraz w §2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz.U. z 1992 r. Nr 67, poz.337), w tym zawierał opinię Rady Miejskiej [...] oraz uzgodnienia współwłaścicieli gruntów objętych wnioskiem. Dołączono również nie wymaganą ww. przepisami opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. oraz Nadleśnictwa K.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] podał, że konieczność pozbawienia charakteru ochronnego przedmiotowego lasu wynika z roszczeń Pani J.R., współwłaścicielki działek leśnych - wobec Skarbu Państwa. Objęcie statusem lasu ochronnego nieruchomości będącej jej współwłasnością ograniczyło jej prawo do korzystania z lasu i domaga się od Prezydenta Miasta [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa, dokonania zamiany lub wykupu przypadającej jej części nieruchomości. Prezydent podniósł, że nieuwzględnienie jego wniosku może doprowadzić do konieczności wypłaty przez Skarb Państwa odszkodowania znacznej wysokości, nawet kilku milionów złotych.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003r. odmówił pozbawienia charakteru ochronnego lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni 5,4419ha położonych na terenie miasta K. oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Z. numerami; [...] o pow. 1,6119ha, nr [...] o pow. 3,7168ha, nr [...] o pow. 0,113 2ha.
Wskazał, że działki położone są w kompleksie lasów, które zostały uznane za ochronne w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982r o ochronie gruntów" rolnych i leśnych ( Dz. U z 1982, Nr 11, poz. 79 z późn. zm). Na podstawie art. 11 tej ustawy do lasów ochronnych zaliczano m.in. lasy znajdujące się w granicach miast oraz w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5tys osób.
Od 1 stycznia 1992 zasady uznawania lasów za ochronne oraz pozbawiania ich tego charakteru reguluje ustawa z dnia 28 września 1991r o lasach. Zgodnie z art. 15 ww. ustawy za lasy szczególnie chronione mogą być m.in. uznane lasy, które:
• są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu,
• są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. .
Jednocześnie ustawa o lasach podtrzymała charakter ochronny w stosunku do lasów zakwalifikowanych do tej kategorii na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W oparciu o art. 77 tej ustawy, lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych stały się lasami ochronnymi.
Zgodnie z art. 16 ust. la ustawy o lasach pozbawienie ochronnego charakteru lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa może nastąpić w trybie decyzji wojewody wydanej na wniosek starosty uzgodniony z właścicielami lasu oraz zaopiniowany przez radę gminy. Dokumentacja wnioskowa wskazuje, że przedmiotowy grunt leśny stał się ochronnym z mocy ustawy. Pozbawienie charakteru ochronnego lasu położonego na działkach określonych w sentencji decyzji zostało wprawdzie pozytywnie zaopiniowane przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., ale wniosek Prezydenta Miasta nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia współwłaścicieli przedmiotowych gruntów leśnych. Wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w tym Pani J.R. pisemnie odmówili wyrażenie zgody na pozbawienie przedmiotowych lasów statusu lasów ochronnych.
Organ wskazał, że obowiązek uzgodnienia wniosku o uznanie bądź pozbawienie charakteru ochronnego danego gruntu leśnego z właścicielami lasu w trybie art. 16 ust la ustawy o lasach należy traktować jako zasięgniecie opinii organu lub strony, o którym mowa w art. 106 kpa. Opinia organu jest tylko oceną faktów przy użyciu ustawowych bądź subiektywnych kryteriów opiniującego, która jednak nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Powinien on tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny ( wyrok NSA z dnia 10.10.1997r publ. ONSA/4/120). Uzgodnienie to ma charakter formalny, gdyż brak takiego uzgodnienia stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 6 kpa.
Negatywna opinia współwłaścicieli przedmiotowego lasu, załączona w dokumentacji wniosku Prezydenta Miasta [...] ma więc jedynie znaczenie pomocnicze dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem wzięto pod uwagę przede wszystkim kryteria uznawania lasów za ochronne wymienione w art. 15 ustawy o lasach. Ustawa nie precyzuje przypadków w jakich może bądź powinno nastąpić pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Z konstrukcji tej ustawy należy wnosić, iż jedyną przesłanką uzasadniającą zniesienie ochronności jest ustanie przyczyny zakwalifikowania lasów do tej kategorii. Lasy objęte wnioskiem Prezydenta Miasta [...] jak i przylegające drzewostany spełniają aktualnie wspomniane kryteria, gdyż nie ustała żadna z przyczyn, która zadecydowała o zakwalifikowaniu ich jako lasy ochronne. Fakt wysuwania przez współwłaścicieli gruntów roszczeń wobec Skarbu Państwa nie może stanowić jedynej podstawy do pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej, że Prezydent Miasta nie skorzysta! z możliwości zamiany lub wykupu przedmiotowych gruntów leśnych.
Wskazał na brak przesłanek do twierdzenia, że zaliczenie lasów do ochronnych ogranicza możliwości ich gospodarczego wykorzystania. Racjonalna gospodarka leśna prowadzona w sposób zapewniający ciągłe spełnianie przez lasy ochronne celów, dla których zostały wydzielone, umożliwia bowiem racjonalne korzystanie ze wszystkich wartości drzewostanu. Zgodnie z przepisami ustawy o lasach właściciele lasów są zobowiązani do gospodarowania lasem bez względu na kategorię ochronności w sposób gwarantujący ochronę drzew i drzewostanów z jednoczesnym zachowaniem ciągłości ich utrzymania i użytkowania. Biorąc pod uwagę powyższe, a przede wszystkim bezsporne ustalenie, że do chwili obecnej nie ustała żadna z przyczyn uzasadniających objęcie z mocy prawa lasów położonych na terenie miasta K. statusem lasów ochronnych, orzeczono jak w sentencji.
Decyzja doręczona została wnioskodawcy oraz zainteresowanym współwłaścicielom przedmiotowego lasu.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Prezydent [...] zarzucając błędne przyjęcie przez organ, iż przyczyną wniosku są tylko roszczenia właścicieli. Ponadto zdjęcie ochronności z przedmiotowego lasu nie spowoduje znaczącej zmiany w prowadzeniu gospodarki leśnej i nie wywoła ujemnych skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż podstawową przeszkodą dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego jest brak zgody właścicieli [...], potwierdzone w piśmie z dnia [...] czerwca 2003r. Jego zdaniem ustawa o lasach jednoznacznie uzależnia możliwość uznania za ochronny bądź pozbawienia charakteru ochronnego lasu nie będącego własnością Skarbu Państwa – od zgody jego właściciela i nie przewiduje odstępstw od tej zasady.
Jak wynika z adnotacji na decyzji, jak i zwrotnych poświadczeń jej odbioru decyzja została doręczona jedynie odwołującemu Prezydentowi [...] i Wojewodzie [...]. Nie doręczono jej biorącym dotychczas udział w postępowaniu zainteresowanym współwłaścicielom lasu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent [...], stojąc na stanowisku, że obowiązek uzgodnienia wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego gruntu leśnego z jego właścicielem należy traktować jako zasięgnięcie opinii organu lub strony, o której mowa w art. 106 kpa, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Takie stanowisko prezentował organ I instancji i orzecznictwo NSA. Wskazał nadto, ze Sad Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] marca 2003r. uznał roszczenia Pani J.R. za słuszne co do zasady, dlatego skarżący postanowił przywrócić stan z 1982r., kiedy to las nie posiadał statusu lasu ochronnego. Nie posiada bowiem środków na wykup nieruchomości. Z takimi roszczeniami mogą wystąpić właściciele 60 ha lasów w K.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska nie podzielił jej argumentacji, wnosząc o oddalenie. W jego ocenie użycie przez ustawodawcę wymogu uzgodnienia, a nie opinii jest wyrazem poszanowania prawa właściciela do decydowania o swojej własności i organ nie może orzekać wbrew woli właściciela. Wskazał także na okoliczność, że sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem sądu powszechnego i organ administracji nie jest upoważniony do kwestionowania wyroku sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga złożona [...] stycznia 2004r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega zatem rozpoznaniu – przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny - na podstawie cytowanych na wstępie przepisów, które weszły w życie 1 stycznia 2004r.
W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu i przepisom procesowym, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione.
Wprawdzie nie wskazał on w skardze jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja, Sąd jednakże miał na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, ale z innych przyczyn niż wskazuje na to skarżący. Narusza bowiem prawa biorących udział w postępowaniu na prawach strony - uczestników.
Zauważyć bowiem należy, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu przed organem II instancji i nie została im doręczona zaskarżona obecnie decyzja Ministra Środowiska.
Z urzędu należy zatem zarzucić organowi II instancji, iż biorący udział w postępowaniu na prawach strony uczestnicy nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Uchybienie to jest przesłanką do wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organ II instancji naruszył prawo w sposób stanowiący podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to z kolei skutkuje uwzględnieniem skargi poprzez uchylenie w całości decyzji II instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a.należało orzec jak w wyroku. W kwestii niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.