VI SA/Wa 327/05

VI SA/Wa 327/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Sygn. powiązane
II GSK 58/06 - Wyrok NSA z 2006-12-05
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie : NSA Zdzisław Romanowski WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 440,- (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 roku P. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresie 880 - 890 i 925 - 935 MHz na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej działającej zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym GSM 900.
Prezes URTiP decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] odmówił dokonania rezerwacji na podstawie art. 22 ust. 3 przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) - dalej zwanej P.t. w związku z art. 111 ust. 1 P.t. W podstawie faktycznej wskazał, że wnioskowane przez P. S.A. częstotliwości nie są dostępne:
- 880-890 MHz zostały przeznaczone na zasadzie pierwszej ważności dla służby ruchomej i służby stałej, a podzakres częstotliwości 883,625-887,375 MHz wykorzystywane są w służbie stałej przez Systemy Radiowego Dostępu Abonenckiego na podstawie dokonanej rezerwacji częstotliwości i wydanych pozwoleń radiowych dla P. Sp. z o.o.;
- 925-933 MHz, stosownie do poz. 286 załącznika nr 1 do Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości (KTPC) zostały przeznaczone na zasadach pierwszej ważności dla służby radionawigacji lotniczej (służb rządowych);
- 933-935 MHz zostały przeznaczone na zasadach pierwszej ważności dla służby ruchomej (cywilnej) oraz na zasadach drugiej ważności dla służby radiolokalizacji (rządowej) i wykorzystywane są dla ich potrzeb. Ponadto wywodził, że wnioskowane częstotliwości nie mogą być ochronione przed zakłóceniami.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S.A. zarzuciła, że wnioskowana częstotliwość jest przynajmniej częściowo wolna i nie podlega wykorzystaniu przez inne podmioty, a dokonana rezerwacja na rzecz P. Sp. z o.o. dotknięta jest wadą nieważności. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc uchybienia formalne poprzez nie poinformowanie o faktach znanych z urzędu, uwzględnionych przez organ przy wydaniu decyzji, w związku z czym została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do nich.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes URTiP pismem z dnia [...] lipca 2004 r., przyznał stronie rację co do istnienia możliwości dokonania rezerwacji w podzakresach: 880-883,625 MHz, 887 MHz, 375-890 MHz oraz 933-935 MHz oraz poinformował o tym, że podzakres 883,625-887,375 MHz w zakresie 880-890 MHz pozostaje w dyspozycji P. Sp. z o.o. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, natomiast zakres 925-933 MHz jest w dyspozycji służb rządowych stosownie do poz. 286 załącznika nr 1 do KTPC. Pouczył także o prawie do przeglądania akt sprawy, składania wniosków i oświadczeń w terminie 7 dni.
P. S.A. pismem złożonym dnia [...] września 2004 roku zwróciła się o udostępnienie dokumentacji dotyczącej zapewnienia kompatybilności elektromagnetycznej, a w szczególności ochrony wymienionych przez organ w piśmie wolnych zakresów częstotliwości przed zakłóceniami od innych służb radiokomunikacyjnych, wyjaśniając, że ma świadomość istniejącego zagrożenia co do zakłócania jej urządzeń pracujących w powyższych zakresach przez inne służby radiokomunikacyjne.
Prezes URTiP pismem z dnia [...] października 2004 roku poinformował stronę o zmianie stanu faktycznego wskazując, że bez przeprowadzenia postępowania przetargowego nie będzie możliwe uwzględnienie wniosku o dokonanie rezerwacji, jako że o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresie 869 - 875 MHz i 880 - 890 MHz wystąpiła także C. Sp. z o.o. Co do udostępnienia dokumentacji dotyczącej kompatybilności elektromagnetycznej powyższych zakresów poinformował, że URTiP jej nie posiada, a stronie znane są problemy kompatybilnościowe.
Bezspornym jest, że Prezes URTiP odmówił także uwzględnienia wniosku C.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes URTiP decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2004 roku utrzymał w mocy decyzję odmawiającą dokonania rezerwacji wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 22 ust.3 w związku z art. 18 ust.1 pkt 2 lit. a i b i art. 24 ust.1 pkt 1 oraz art.111 ust.1. ustawy z dnia 21 lipca 2000r. P.t. (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) w związku z art. art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U..Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), który do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W uzasadnieniu wskazywał na zaistniałą zmianę stanu faktycznego - wobec wniosku C. Sp. z o.o. o rezerwację zakresów częstotliwości 869 - 875 MHz i 880 - 890 MHz – jako fakt znany z urzędu - oraz na konieczność zapewnienia stronie postępowania możliwości ustosunkowania się do takiego faktu. Przyznał, że ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w piśmie z dnia [...] lipca 2004 roku strona nie została poinformowana, że C. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dokonanie rezerwacji w zakresach 869 - 875 MHz i 880-890 MHz, jednakże powoływał się na naprawienie uchybień proceduralnych poprzez wyczerpujące wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] października 2004 roku. Skoro C. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystąpiła o dokonanie rezerwacji w zakresach 869 - 875 MHz i 880-890 MHz, przetarg jest obligatoryjnym sposobem wyłonienia podmiotu, na rzecz którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości dostępnych w zakresie 880-890 MHz.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji, zarzucając naruszenie:
- art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 P.t. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz skarżącego;
- art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 P.t. oraz art. 6, art. 62 i art. 104 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w celu przeprowadzenia przetargu na rezerwację częstotliwości konieczne jest odmowne załatwienie wniosków P. S.A. i C. Sp. z o.o. i nie połączenie obu wniosków do łącznego rozpatrzenia. W sytuacji, gdy o jedno dobro - a takim jest rezerwacja częstotliwości w tych samych pasmach - ubiega się więcej niż jeden podmiot, to z uwagi na ograniczony charakter widma, którym dysponuje Prezes URTiP, nie ma możliwości pozytywnego uwzględnienia wszystkich wniosków i prowadzone być powinno jedno postępowanie w trybie art. 62 k.p.a.. Jego celem jest zapewnienie podmiotom ubiegającym się o to samo dobro jednakowej sytuacji procesowej.
Konstrukcję tę, zdaniem skarżącej potwierdza art. 25 ust.1 P.t. stanowiąc, że przetarg ogłasza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wpłynięcia pierwszego wniosku o dokonanie rezerwacji objętej przetargiem, stąd Prezes URTiP powinien prowadzić jedno wspólne postępowanie dla wszystkich konkurujących ze sobą o częstotliwość wnioskodawców i w ramach tego postępowania powinien być przeprowadzony przetarg. Nie stanowi on odrębnego postępowania, a jedynie fragment postępowania wszczętego na podstawie pierwszego wniosku o rezerwację częstotliwości i wspólnego dla wszystkich wnioskodawców.
Skarżąca wywodziła, że skoro Prezes URTiP odmówił uwzględnienia wcześniejszego wniosku C., to obecnie zakończył dwa odrębne postępowania i w sferze formalnoprawnej przestał istnieć stan "braku dostatecznych zasobów częstotliwości", o którym mowa w art. 24 ust.1 P.t., będący przesłanką do ogłoszenia przetargu. Zakończenie obu spraw wydaniem decyzji odmownych - przed ogłoszeniem przetargu – oznacza, że ci wnioskodawcy nie konkurują aktualnie o to samo dobro, zaś z zaskarżonej decyzji wynika, ze to właśnie współistnienie wniosku C. i wniosku P. S.A. było powodem zastosowania art. 24 ust.1 pkt 1 P.t. Zdaniem skarżącego niezastosowanie art. 62 k.p.a., błędne zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 1 P.t. spowodowało, że organ naruszył podstawową zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Naruszenie tej zasady przejawia się także naruszeniu w sposób rażący i bez uzasadnienia terminu ustawowego jaki wynikał z art. 25 ust.1 P.t., czyli nie wyznaczenie przetargu w ciągu 6 miesięcy od dnia wpłynięcia pierwszego wniosku, który to termin – wobec złożenia wniosku także przez skarżącego - minął [...] października 2004r. Ponadto organ wydając dwie odrębne decyzje naruszył art. 104 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 P.t., który nie mógł stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji, a co najwyżej - mógł wskazywać tryb w jakim powinna być wydana. Wskazywał na sprzeczność i niekonsekwencję zaskarżonej decyzji, która z jednej strony powoływała się na prawny obowiązek przeprowadzenia przetargu, z drugiej zaś na brak prawnej możliwości uwzględnienia wniosku wobec braku dostępności. Zarzucała, że w zakresie 880-890 MHz podzakres 883,625-887,375 MHz pozostaje w dyspozycji P. Sp. z o.o. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2003 roku i w części, w jakiej częstotliwościami dysponuje ta firma P.S.A. nie otrzymałby rezerwacji częstotliwości. W jej ocenie P. Sp. z o.o. uzyskała rezerwację tych częstotliwości z naruszeniem prawa – z pominięciem procedury ogłoszenia i opracowania planu zagospodarowania przedmiotowych częstotliwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca podnosiła, że brak po stronie organu dokumentacji w sprawie kompatybilności zakresu częstotliwości przyznanego P. Sp. z o.o. i dotychczas używanych przez skarżącego częstotliwości dowodzi, że organ nie jest w stanie we właściwy sposób dokonywać oceny przesłanek rezerwacji częstotliwości.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wobec nieuzasadnionych zarzutów naruszenia art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 P.t.
Po pierwsze, nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, że wydane dotychczas decyzje - rezerwacje częstotliwości w zakresie 880-890 MHz należy uznać za kwalifikujące się do stwierdzenia ich nieważności. Powoływał się na swoje uprawnienia płynące z art. 106 ust. 1 P.t. w przedmiocie ustania planów zagospodarowania częstotliwości, zmiany tych planów oraz - z wyjątkiem sytuacji uregulowanych w art. 106 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.t. – samodzielnej oceny potrzeby i możliwości przygotowania planu zagospodarowania częstotliwości. Wymóg zgodności wnioskowanego przeznaczenia częstotliwości z planem zagospodarowania częstotliwości odnosi się zatem tylko do zakresów częstotliwości, dla których Prezes URTiP ustalił plan zagospodarowania. W przypadku, kiedy nie ma planu zagospodarowania dla określonych częstotliwości - a tak jest w tej sprawie - przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b P.t., w zakresie dotyczącym planu zagospodarowania częstotliwości, nie znajduje zastosowania.
Po drugie, zgodnie z art. 22 ust. 3 P.t. rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2. Zatem, stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 22 ust. 3 P.t. rezerwacji nie można dokonać, jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem nie zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej. Ponieważ, zgodnie z KTPC zakres 925-933 MHz jest w dyspozycji służb rządowych (poz. 286 zał. nr 1 do KTPC), uwzględnienie wniosku Skarżącej w tej części nie było możliwe.
Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 22 ust. 3 P.t. rezerwacji dokonuje się jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Z uwagi na brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a P.t. oraz na to, że w zakresie 880-890 MHz, podzakres 883,625-887,375 MHz pozostaje w dyspozycji P. Sp. z o.o. na podstawie decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003 roku, nr [...], i częstotliwości w tym podzakresie nie są dostępne.
Pomimo, że obecnie istnieją potencjalne możliwości rezerwacji częstotliwości w zakresie 933 - 935 MHz, to jednak z uwagi na to, że system GSM 900 wymaga dupleksowych kanałów w z odstępem międzykanałowym - 45 MHz (do nadawania przez stacje ruchome) oraz, że w zakresie częstotliwości 888 - 890 MHz o rezerwację wystąpiła C. Sp. z o.o., uwzględnienie przedmiotowego wniosku skarżącej nie było możliwe.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 P.t. oraz art. 6, art. 62 i art. 104 K.p.a., bowiem zdaniem Prezesa URTiP, sprawy wszczęte wnioskami podmiotów o dokonanie rezerwacji częstotliwości, przy braku dostatecznych zasobów, były odrębnymi sprawami administracyjnymi. Każda ze spraw została odrębnie rozstrzygnięta.
Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 P.t. w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości wykorzystywanych do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej są wyłaniane w drodze przetargu. Prezes URTiP przyznał, że nie może odstąpić od przeprowadzenia przetargu i stwierdzić, że wszystkie wnioski złożone w danej chwili mogą być załatwione pozytywnie. W ocenie organu, złożenie wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości jedynie inicjuje proces przygotowania przetargu, nie można zaś przyjąć, że rozpoczyna postępowanie przetargowe. W świetle przepisów zarówno P.t. jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171poz. 1800 z późn. zm.) postępowanie przetargowe rozpoczyna Prezes URTiP poprzez ogłoszenie postępowania przetargowego, które powinno zawierać jego przedmiot, zakres, warunki uczestnictwa. Z tego względu jest odrębnym postępowaniem od tych postępowań administracyjnych, w wyniku których zostały wydane decyzje odmawiające dokonania rezerwacji, a które były następstwem stwierdzenia konieczności przeprowadzenia przetargu. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. nr 118, poz. 1236) w dokumentacji przetargowej powinien być określony obowiązek oferenta złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości i z takiej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu przetargowym oferenci obowiązani są złożyć "nowe" wnioski o dokonanie rezerwacji, co dodatkowo podkreśla odrębność oraz niezależność postępowania przetargowego.
Organ wskazał przy tym na pogląd komentatora prawa telekomunikacyjnego stanowiący m.in., iż "brak dostatecznych zasobów częstotliwości stanowi do czasu ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu podstawę do odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości" (S. Piątek w "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz". Warszawa 2001. s. 258). W świetle powyższego nie istniała możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia o jakimkolwiek wniosku, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego i Prezes URTiP nie był władny uwzględnić żądania ani skarżącej, ani też analogicznego wniosku C. - także wówczas, gdyby prowadził te postępowania łącznie na podstawie art. 62 k.p.a., to i tak rozstrzygnąłby odmownie w stosunku do żądania każdej ze stron. Przyznał, że organ mający zadysponować pewnym dobrem zobowiązany jest łącznie prowadzić postępowanie wywołane wnioskami kilku podmiotów pretendujących do uzyskania tego dobra, ale w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują formę przetargu - organ zobowiązany jest przetarg przeprowadzić.
Uwzględniając wniosek skarżącego Sąd zawiadomił po toczącym się postępowaniu C. w charakterze uczestnika postępowania, ale nie zajęła ona stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia :
- przepisów prawa procesowego art. 62 kpa w związku z art. z art. 22 ust. 7 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 25 ust. 1 P.t., art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 111 ust.1 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. P.t. (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.);
- przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust.1 pkt 2 lit. a i b i art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. P.t. (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) w związku z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U..Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).
Pozostaje poza sporem, iż w niniejszej sprawie w związku z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U..Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 21 lipca 2000r. P.t. (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.).
Podkreślić należy, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty działając jako organ właściwy w sprawach rezerwacji częstotliwości jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej, określonymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego o czym jednoznacznie stanowi art. 111 ust.1 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne wyłączając jedynie ust. 2-4. Zobowiązany jest zatem nie tylko do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a..) podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale przede wszystkim musi dążyć do załatwienia sprawy. Pociąga to obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. Treść uzasadnienia decyzji administracyjnej powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu złożonego wniosku.
Wyczerpujące przedstawienie motywów decyzji obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ma szczególną wagę w sprawach, w których o określone dobro – będące przedmiotem reglamentacji administracyjnej - występuje kilka podmiotów. Wówczas decyzja powinna się sprowadzać do wskazania – wyboru jednego z podmiotów, który w porównaniu z pozostałymi najpełniej spełnia kryteria przyznania określonego dobra, a dla pozostałych uczestników wybór ten stanowiłby podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia ich wniosków. Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia i ułatwia taką procedurę w art. 62 mówiąc, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
Podkreślić należy, że art. 62 k.p.a. używając słowa "może", umożliwia prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu, jeśli zachodzą warunki wymienione w tym przepisie, natomiast nie nakazuje czynić tego w każdej sytuacji. Jednakże w literaturze i orzecznictwie NSA przyjęto, że łącznie powinno być przeprowadzone jedno postępowanie, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesję, zezwolenie itp. Przepis art. 62 k.p.a. określa wyłącznie przesłanki uzasadniające wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Prowadzenie takiego postępowania nie oznacza, że musi ono zakończyć się podjęciem jednej, skierowanej do wszystkich stron decyzji. (Kmieciak Z. glosa do wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, Orzecznictwo Sądów Polskich 1994/12/233, nr publ. 4994, także wyrok NSA w Warszawie z dnia 1999.05.13, sygn. II SA 161/99, LEX nr 46259). Nie ma jednak przeszkód by doszło do połączenia sprawy wówczas, gdy wiadomo, że tylko jedna ze stron uzyska decyzję pozytywną. (Hauser R. artykuł P RPEiS 1998/1/3 - t.5, Wszczęcie postępowania administracyjnego).
W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym udzielania koncesji i zezwoleń wielokrotnie podkreślano konieczność takiej interpretacji przepisów regulujących postępowanie, która gwarantowałaby przede wszystkim jawność działania organów koncesyjnych i zapewnienie równych szans wszystkim wnioskodawcom. Takie gwarancje procesowe wynikają w niniejszej sprawie wprost z normy szczególnej - art. 22 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego stanowiąc, że rezerwacja częstotliwości jest jawna. Z tego względu obowiązek respektowania jawności postępowania przemawiał za zastosowaniem art. 62 kpa. Odmienny pogląd organu w tej sprawie spowodował naruszenie zasady jawności (art. 22 ust. 7 P.t.) i bezpośrednie skutki negatywne dla skarżącej, która po złożeniu wniosku - ani w dacie wydania decyzji I instancji, ani w dacie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie wiedziała o pierwszym wniosku złożonym przez C. Sp. z o.o. ponad miesiąc wcześniej i biegnącego od tej daty obligatoryjnego terminu dla Prezesa do wykonania czynności nałożonych art. 25 ust.1 P.t.
Należy przyznać rację skarżącej, że odmawiając obu wnioskodawcom rezerwacji częstotliwości z powodu odesłania ich do odrębnego trybu szczególnego jakim miałby być przetarg – bez wyraźnego wskazania ustawodawcy - organ nie tylko naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), ale jednocześnie naruszył prawo materialne wskazując jako podstawę prawną takiego działania art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust.1 pkt 2 lit. a i b i art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. P.t. – mimo, iż określony w art. 24 ust.1 pkt 1 brak dostatecznych zasobów częstotliwości nie jest nie jest podstawą do odmowy rezerwacji częstotliwości wymienioną w art. art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust.1 pkt 2 lit. a i b. Art. 22 ust. 3 stanowi, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2. Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 2 mówi, iż z zastrzeżeniem ust. 2a, pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem:
a) są dostępne,
b) zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodne z wnioskiem.
Odmowne rozpoznanie wniosku o rezerwację częstotliwości – w sytuacji, kiedy zachodził stan braku dostatecznych zasobów: przed ogłoszeniem przetargu, przed poinformowaniem strony o jego warunkach i wymaganiach, a w przypadku przystąpienia do niego, przed ogłoszeniem wyniku przetargu - nie znajduje uzasadnienia w powołanej przez organ podstawie prawnej.
Działanie takie w stosunku do skarżącego (a także innego wnioskodawcy, którego wniosek został załatwiony odmownie) spowodowało "pozbycie się" określonego stanu faktycznego: braku dostatecznych zasobów częstotliwości, o którym mowa w art.. 24 ust.1 P.t. Analizując ten przepis należy stwierdzić, że drogę przetargu Ustawodawca w wskazał w pierwszej kolejności podmiotom wnioskującym o dokonanie rezerwacji.
Dopiero ustalenie stanu braku dostatecznych zasobów częstotliwości uruchamia tryb przewidziany w art. 24 ust.1: podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane (pk 1t), bądź mogą być wyłaniane (pkt 2) w drodze przetargu. Skutkiem takiego stanu faktycznego organ miał obowiązek poinformowania wnioskodawców o rozpatrzeniu ich wniosku dopiero po ogłoszeniu i przeprowadzeniu przetargu. Obowiązek ten wynika z ogólnej zasady przewidzianej w art. 9 kpa w zw. z art. 111 ust.1 P.t., iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Także ta ogólna zasada przemawia za przyjęciem, że dopiero wyłonienie zwycięzcy przetargu stanowi dla niego podstawę do uwzględnienia wniosku, zaś dla pozostałych wnioskodawców podstawę do wydania decyzji odmownej. Zachowanie procedury administracyjnej nakazuje art. 111 ust.1 P.t. i tylko etap ( element) tego postępowania jakim jest przetarg - w zakresie sposobu i zasad jego przeprowadzania - uregulowany jest przepisem szczególnym w stosunku do kpa - art. 25 P.t.
Wbrew twierdzeniu organu także cytowany przez niego komentator Ustawy Prawo telekomunikacyjne St.Piątek na stronie 232-233 wywodzi, że odmowa dokonania rezerwacji nastąpi także w przypadku, gdy brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości, a podmiot wnioskujący o dokonanie rezerwacji odmawia udziału w przetargu uregulowanym w art. 24 i 25. Jeżeli podmiot ubiegający się o rezerwację wziął udział w przetargu, ale nie został wyłoniony jako zwycięzca przetargu, należy przyjąć, ze częstotliwości nie są dostępne i odmówić na podstawie art. 18 ust.1 pkt 2 lit.a.
Organ przyjął, powołując się stanowisko St. Piątka, że brak dostatecznych zasobów częstotliwości stanowi do czasu ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu podstawą do odmowy rezerwacji częstotliwości, ale nie dodał, że komentator ten nie prezentuje jednolitego stanowiska wypowiadając także pogląd, że wydając decyzję odmowną Prezes URTiP powinien pouczyć wnioskodawcę o rozpoczęciu biegu terminu ustalonego w art. 25 ust. 1, albo o przewidywanym terminie ogłoszenia przetargu (str. 259). Z drugiej strony zaznacza wyraźnie, że przetarg ma na celu wyłonienie podmiotów, których wnioski o rezerwację częstotliwości zostaną załatwione pozytywnie (str. 253)
Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu organu, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o rezerwację częstotliwości. Podnieść należy, że interpretacja organu, nieczytelna i niekorzystna dla wnioskodawców postępowania administracyjnego spowodowała, iż organ od kilkunastu miesięcy (aż do dnia rozprawy) "zwolnił się" z ustawowego obowiązku przeprowadzenia przetargu w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego wniosku. Przyjął – wbrew ustawie - koncepcję dwóch odrębnych i niezależnych od siebie postępowań o rezerwację częstotliwości mimo, że przedmiot jak i postępowanie w zakresie jego uzyskania reguluje ta sama ustawa Prawo telekomunikacyjne odsyłając do procedury administracyjnej uregulowanej w kpa, oba wszczyna się wyłącznie na wniosek, jego przedmiotem jest to samo dobro i orzeka o jego rezerwacji ten sam organ Prezes URTiP.
Otwarcie procedury przetargowej określonej w art. 25 jest zatem etapem, elementem postępowania administracyjnego stanowiącego pewną całość, zmierzającą do rozpatrzenia wszystkich wniosków: złożonych zarówno przed ogłoszeniem jak i po ogłoszeniu przetargu, nakładając na tych pierwszych wnioskodawców obowiązek zastosowania się do procedury przetargowej określonej w tym przepisie. Otwiera możliwość przystąpienia do przetargu innym zainteresowanym z tym, że dla nich warunkiem pozytywnej decyzji w przypadku wygrania przetargu – jest złożenie formalnego wniosku o rezerwację częstotliwości (art. 25 ust.3a). Ustawodawca w art. 25 ust. 1 – 8 P.t. przyjął szczególną normę w zakresie postępowania przetargowego, także udzielając Prezesowi URTiP uprawnienia do określenia warunków dokumentacji przetargowej jakie powinien spełnić uczestnik przetargu, wymagań oferty, kryteria jej oceny (ust.3) jak i w ust. 9 tego przepisu udzielił upoważnienia dla ministra właściwego do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia trybu ogłaszania przetargu zapewniającego właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych przetargiem, a także szczegółowych wymagań co do treści ogłoszenia zawartości dokumentacji przetargowej, warunków i trybu organizowania, przeprowadzania i zakończenia przetargu, w tym powoływania i pracy komisji przetargowej oraz sposób wpłaty i zwrotu wadium, kierując się potrzebą zapewnienia obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących żadnego uczestnika warunków przetargu.
Z powyższych względów w ocenie Sądu do czasu zakończenia procedury przetargowej organ nie mógł wydać dla skarżącej ani decyzji pozytywnej ani negatywnej i pogląd ten wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 1995r. w sprawie o sygn. II SAB 95/95 (Wokanda 1996, nr 4, str.39) na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności (Dz. U. Nr 86, poz.504 ze zm.) stwierdzając, że jeżeli Minister Łączności nie zdążył przeprowadzić przetargu w celu wybrania podmiotu, któremu wyda koncesję, to do czasu zakończenia procedury przetargowej nie może on wydać dla skarżącego ani decyzji pozytywnej ani negatywnej.
Nie ulega wątpliwości, że procedura taka dotyczyła wniosku obejmującego częstotliwości o zakresie, o których braku dostatecznych zasobów organ poinformował wnioskodawcę. W zakresie pozostałych dochodzonych częstotliwości organ powinien orzec na zasadach określonych w art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust.1 pkt 2 lit. a i b., jednakże z pełnym zachowaniem rygorów wynikających z art. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 111 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zastosowane w zaskarżonej decyzji materialne podstawy rozstrzygnięcia nie zostały precyzyjnie odniesione do pozostałego zakresu wnioskowanego widma. Także nie da się ostatecznie wywieźć jaka podstawa prawna została zastosowana co do zakresu 933 - 935 MHz, skoro w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że istnieją potencjalne możliwości rezerwacji częstotliwości w zakresie 933 - 935 MHz, ale system GSM 900 wymaga dupleksowych kanałów w z odstępem międzykanałowym - 45 MHz (do nadawania przez stacje ruchome).
Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji należało postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litery a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270). Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło w oparciu o art. 200 tej ustawy.