VI SA/Wa 3203/15

VI SA/Wa 3203/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 3257/16 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
art. 16 ust. 4 i ust. 5, art. 20 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106 par. 5, art. 156 par. 1 pkt 1, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Gospodarki (obecnie Minister Rozwoju) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w K. nad O. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] udzieliła Spółce W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] listopada 2017 r. m.in. pod warunkiem utworzenia na terenie Strefy co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia [...] grudnia 2009 r. i utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. (pkt II poz. 2 zezwolenia). Warunek ten został następnie zmieniony decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r. w ten sposób, że: w punkcie II poz. 2 wyrazy: "do dnia [...] grudnia 2009 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r." zastąpiono wyrazami "do dnia [...] grudnia 2011 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.".
W dniu [...] marca 2012 r. [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w K. (podmiot zarządzający strefą) przeprowadziła w Spółce W. Sp. z o.o. kontrolę, która wykazała, że na dzień [...] grudnia 2011 r. zatrudnienie w Strefie obejmowało 157 etatów. W związku z tymi ustaleniami, Minister Gospodarki wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia i wystąpił do podmiotu zarządzającego strefą o wyrażenie w tym względzie opinii, stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.).
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...][...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w [...], stosując art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, wyraziła opinię, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].
Powyższe postanowienie Spółka W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - stosownie do zawartego w nim pouczenia - uczyniła przedmiotem zażalenia do Ministra Gospodarki.
Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że Spółka W. Sp. z o.o. nie zrealizowała podstawowego i przy tym jednoznacznie określonego warunku dotyczącego poziomu zatrudnienia.
Spółka W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. powyższe postanowienie Ministra Gospodarki uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2287/13 oddalił ją, wyjaśniając, że w świetle przepisu art. 106 § 5 kpa, zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc - jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która jednak nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie. Sąd stwierdził, że niewątpliwie postanowienie podmiotu zarządzającego strefą nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji.
Zdaniem Sądu, przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu, o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Wydanie decyzji w tym przedmiocie powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ww. ustawy). Przepisy ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii.
W ocenie Sądu, obok rozważenia, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, należy odwołać się również do wskazanych w art. 3 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd zauważył, że istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy uchybienie w postaci braku zatrudnienia 46 osób jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, stanowiącym przesłankę do jego cofnięcia, wskazaną w art. 19 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej ustawy.
Sąd podzielił pogląd organu, iż brak jest w ww. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu". Jednakże podkreślił, że określona tą ustawą możliwość wyodrębnienia obszaru Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 ustawy celów, z których jednym z najistotniejszych jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Zatem wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia jest więc oczywista.
W świetle powyższego, WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu, że Spółka W., zatrudniając jedynie 157 pracowników, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie ok. 76% wielkości wymaganej zezwoleniem, uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące.
Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie zarządzającego strefą nie jest opinią, o której mowa w art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Sąd podkreślił, iż przepisy ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. Podmiot zarządzający strefą w omawianym postanowieniu prawidłowo wskazał postawę prawną wydania takiej opinii (art. 106 kpa oraz art. 16 ust. 5 ww. ustawy). Postanowienie zawiera stosowne informacje, umożliwiające Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia, określona w art. 19 ust. 3 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z tego względu WSA w Warszawie oddalił skargę, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Powyższy wyrok Spółka W. Sp. z o.o. z siedzibą w K.czyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1167/14 uchylił wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewystarczające do zweryfikowania poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym za usprawiedliwiony uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA wskazał, że ustalając, czy mamy do czynienia z postanowieniem wydawanym w trybie art. 106 kpa, należy najpierw ustalić, poprzez dokonanie wykładni właściwych przepisów, czy opinia została wydana przez organ, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, a tym samym, czy do jej wydania doszło w postępowaniu wpadkowym, toczącym się w oparciu o przepisy kpa. Dopiero przesądzenie tej kwestii obliguje, znowu poprzez analizę przepisów, do ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu (podmiotu) właściwego do wyrażenia opinii. Rodzi się wszak pytanie, jaka będzie "istota sporu" w sprawie cofnięcia zezwolenia, prowadzonej przez ten sam organ, który zajął już stanowisko w tej kwestii, rozpoznając zażalenie na opinię zarządzającego strefą, a następnie, załatwiając sprawę w postępowaniu głównym, będzie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. W sytuacji takiej, jaka zaistniała w tej sprawie, w której Sąd I instancji zaaprobował pogląd, że organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących opinii zarządzającego strefą jest ten sam organ, który wystąpił o opinię, niezbędnym jest wskazanie argumentów, dla których takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z instytucją współdziałania dwóch różnych organów, określoną w art. 106 kpa. Tymczasem - zdaniem NSA - Sąd I instancji nie przeprowadził takiej analizy. Nie wskazał powodów, dla których przyjął, że opinia podmiotu zarządzającego strefą jest wydawana w formie postanowienia w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, i że na to postanowienie przysługuje zażalenie, a organem wyższego stopnia w stosunku do podmiotu opiniującego jest minister właściwy do spraw gospodarki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta wadliwość uzasadnienia wyroku sprawia, że niemożliwa jest weryfikacja stanowiska Sądu I instancji co do zgodności zaskarżonego postanowienia Ministra Gospodarki z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1167/14, mocą którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd I instancji winien ocenić, czy opinia podmiotu zarządzającego strefą jest wydawana w formie postanowienia w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), i czy na to postanowienie przysługuje zażalenie, oraz czy organem wyższego stopnia w stosunku do podmiotu opiniującego jest minister właściwy do spraw gospodarki.
Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1167/14. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24).
W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostały postanowienia opiniujące cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 282), organem właściwym do udzielenia, cofnięcia i zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie danej strefy jest minister właściwy do spraw gospodarki. Stanowi o tym art. 16 ust. 4 tej ustawy, przy czym stosownie do ust. 5, organ ten zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu (art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy).
Zadania zarządzającego strefą określa art. 8 tej ustawy i najogólniej rzecz ujmując, obejmują one prowadzenie - zgodnie z planem rozwoju strefy oraz przepisami prawa - działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej na terenie strefy. Tak więc spółki kapitałowe, stosownie do woli ustawodawcy, zarządzając specjalną strefą ekonomiczną, wykonują zadania polegające na tworzeniu warunków do prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i świadczeniu usług przedsiębiorcom w niej działającym. Oprócz tych zadań ustawodawca wprowadził także możliwość sprawowania przez spółki zarządzające strefą jurysdykcji administracyjnej w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, minister właściwy do spraw gospodarki może, w drodze rozporządzenia, powierzyć zarządzającemu strefą udzielanie, w jego imieniu, zezwoleń, o których mowa w art. 16 ust. 1. Z kolei na wniosek zarządzającego strefą starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy, może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w I instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 15 ust. 1 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Natomiast rada gminy, właściwa ze względu na położenie strefy, może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących terenów położonych w strefie (art. 15 ust. 2 ww. ustawy). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, a do postępowań w sprawach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych mają zastosowanie przepisy ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Jak już zostało zaznaczone, wydanie zezwolenia, jego zmiana lub cofnięcie wymaga zasięgnięcia opinii zarządzającego. Poza głównym wątkiem rozważań pozostaje sytuacja, gdy właściwy minister na podstawie aktu normatywnego powierzył zarządzającemu strefą udzielanie zezwoleń, oraz relacja przeniesionych uprawnień na obowiązek prawny uzyskania opinii również zarządzającego strefą. W niniejszej sprawie bowiem postępowanie toczy się w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania jest więc minister właściwy do spraw gospodarki, a stosownie do art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, przed wydaniem decyzji organ ten jest zobligowany do zasięgnięcia opinii spółki zarządzającej strefą. Przepisy ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy opinii spółki zarządzającej strefą, wydawanej w oparciu o art. 16 ust. 5 przedmiotowej ustawy, ani też w tym zakresie nie odsyłają wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć także należy, że nakładając obowiązek uzyskania jedynie opinii, ustawodawca nie związał tym samym jej treścią organu prowadzącego postępowanie główne. Obowiązek "zasięgnięcia opinii" stanowi najluźniejszą formę współdziałania i jest zbliżony do konsultacji czy też doradztwa, w odróżnieniu od współdziałania określanego w przepisach prawa w następujący sposób: "w uzgodnieniu", "w porozumieniu" czy też "po uzyskaniu pozytywnej opinii". Oznacza to, że Minister Gospodarki, a więc organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, nie jest prawnie związany stanowiskiem podmiotu zarządzającego strefą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1167/14, niezbędnym jest więc rozważenie, czy w zgodzie z prawem, a ściślej rzecz ujmując z instytucją współdziałania, pozostaje sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie główne, jest organem uprawnionym do rozpoznania zażalenia na postanowienie zapadłe w "postępowaniu" opiniującym i czy to postępowanie w ogóle prowadzone jest w trybie art. 106 kpa.
Wprawdzie art. 16 ust. 5 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie odsyła wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie opiniowania przez podmiot zarządzający strefą zamiaru cofnięcia zezwolenia, niemniej jednak z systematyki całego art. 16 tej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że opinia zarządzającego strefą, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, podejmowana jest w trybie art. 106 kpa. Do takiego wniosku prowadzi treść ust. 6 art. 16, który stanowi, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ww. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5), to nie powinno budzić wątpliwości, że częścią sprawy udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia jest kwestia zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą. W takiej sytuacji opiniowanie przez zarządzającego strefą następuje w trybie art. 106 kpa, a wobec faktu, że opiniowanie to jest postępowaniem wpadkowym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Należy zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Tak jest chociażby w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), które nie są organami władzy publicznej (np. spółki z udziałem Skarbu Państwa; por. art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy). W doktrynie przyjmuje się, że definicję "organu" wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389).
Uregulowana w art. 106 kpa instytucja współdziałania różnych organów administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, polega na tym, że jeden z tych organów - w granicach właściwości - rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej (załatwia sprawę główną), inny zaś organ obowiązany jest - ze względu na zadania w sferze publicznoprawnej, a tak jest w niniejszej sprawie - do zajęcia w niej stanowiska o charakterze wyznaczonym przepisem prawa materialnego. Postanowienie wyrażające opinię stanowi zatem rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający w trybie przepisów kpa, przy czym postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego.
Przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, jaki zarządzający strefą uzyskuje w postępowaniu wpadkowym o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, nie powoduje jednak, że organu wyższego stopnia należy "poszukiwać" w strukturze organów administracji publicznej, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęto, że organem wyższego stopnia w stosunku do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. jest Minister Gospodarki, a wniosek ten wyprowadzono z faktu, iż organ ten sprawuje nad Spółką nadzór właścicielski. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić, gdyż wykonywanego nadzoru właścicielskiego nie można utożsamiać z organem wyższego stopnia. Czym innym bowiem są kompetencje właścicielskie, a czym innym nadzór instancyjny. Skoro podmiotem zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu, to ze zrozumiałych względów nadanie takiemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu administracji jedynie w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia nie uczyni z ministra właściwego do spraw gospodarki organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organami wyższego stopnia są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Choć w punkcie 3 tego przepisu ustawodawca wskazał, że w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2, organami wyższego stopnia są właściwi ministrowie, to jednak nie można uznać, by w rozpoznawanej sprawie organem takim miał być właściwy minister, sprawujący jedynie nadzór właścicielski. Tego rodzaju nadzoru nie należy wszak utożsamiać z nadzorem sprawowanym przez organ administracji publicznej nad działalnością innego organu administracji publicznej, gdyż nie można przyznanych ustawowo spółce prawa handlowego kompetencji w sferze publicznoprawnej łączyć ze sferą wykonywanych uprawnień właścicielskich. Stąd w przypadku spółek prawa handlowego, które z mocy przepisów szczególnych zostały wyposażone w kompetencje organów administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, art. 17 pkt 3 kpa nie ma zastosowania, ani też żaden z pozostałych wymienionych w tym przepisie punktów. Przyznanie spółce prawa handlowego kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym przede wszystkim nie czyni z niej organu administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, poprzez upoważnienie ustawowe, otrzymuje tylko uprawnienie do działania w charakterze organu administracji publicznej (uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa), co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne. Zastrzec przy tym należy, że postępowanie główne w sprawie cofnięcia zezwolenia prowadzi Minister Gospodarki, zatem niemożliwą do zaakceptowania byłaby sytuacja, kiedy ten sam organ, który zaopiniował stanowisko w tej kwestii, rozpoznając zażalenie na postanowienie zarządzającego strefą, będzie następnie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Nie można wobec tego przyjąć, by organem wyższego stopnia nad zarządzającym strefą miał być minister właściwy do spraw gospodarki.
Co więcej, spółka prawa handlowego nie pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, toteż wyposażenie jej przez ustawodawcę w kompetencje w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia w trybie art. 106 kpa w ogóle nie pozwala na "poszukiwanie" organu wyższego stopnia wśród tych organów. W takiej sytuacji, wobec faktu, że w świetle art. 106 § 5 kpa, zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a postanowienie takie w tej sprawie podejmuje podmiot zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, nad którą nie ma organu wyższego stopnia, to organem właściwym do rozpoznania tego środka zaskarżenia jest podmiot zarządzający strefą. Brak organu wyższego stopnia sprawia zatem, że przysługujący stronie skarżącej środek zaskarżenia (zażalenie będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) winien być rozpatrzony przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w K., nie zaś przez Ministra Gospodarki. Tak więc podjęte w II instancji przez Ministra Gospodarki postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 126 kpa. Z tego względu Sąd wyeliminował zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego, stwierdzając jego nieważność.
Skierowany przez skarżącą Spółkę do Ministra Gospodarki środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] powinien zostać rozpatrzony przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w K., jako że został złożony w terminie, a jedynie - wobec błędnego pouczenia - jego adresatem stał się Minister Gospodarki, który w zaistniałej sytuacji winien przekazać zażalenie [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K., celem jego rozpatrzenia.
Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 126 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Ministra Rozwoju (poprzednio Minister Gospodarki) na rzecz strony skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.