VI SA/Wa 318/19

VI SA/Wa 318/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 960/19 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Minister Energii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2168
art. 10;
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2008 nr 304 poz 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii
Dz.U. 2014 poz 1806
par 2 pkt 9;
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych  systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej
Dz.U.UE.L 2009 nr 265 poz 9 art. 2 lit. i
Dyrektywa Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładająca na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych  zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych
Dz.U. 2018 poz 1323
art. 2 pkt 2 lit. f-n, pkt 3, pkt 9, pkt 14, pkt 19 lit. a; art. 3 ust. 1, 2 i 5; art. 21b ust. 1; art. 5 ust. 1;art. 63 ust. 2 pkt 1;
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Energii z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka", "Wnioskodawca" lub "Skarżąca"), Minister Energii ( dalej "Minister") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (dalej: "Prezes Agencji") z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych.
Jako podstawę prawną organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: "k.p.a." oraz art. 17 ust 2 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323), dalej: "ustawa o zapasach", w zw. z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168. z późn. zm.). dalej: "u.s.d.g."
Stan sprawy przedstawia się następująco:
I.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Spółka, wystąpiła do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, na podstawie art. 10 u.s.d.g. o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa.
We wniosku sformułowane zostało pytanie czy w świetle art. 2 pkt 2 lit. k w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, a także w związku z art. 2 pkt 19, art. 3 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, jak również § 2 pkt 9 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r., w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1806), dalej: "rozporządzenie MG w sprawie wykazu surowców", dokonanie czynności stanowiącej przywóz, w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, będzie skutkował nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach.
Spółka we wniosku zaprezentowała stanowisko, zgodnie z którym kategoria określona w art. 2 pkt 2 lit. k ustawy o zapasach (określana jako "pozostałe nafty") nie obejmuje wyrobów o kodzie [...], które ze względu na swoje właściwości nie mogą być wykorzystywane jako paliwa, a zatem czynność przywozu dotycząca tych wyrobów nie zrodzi po stronie Spółki obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów - a w konsekwencji nieutworzenie i nieutrzymywania zapasów nie będzie skutkowało nałożeniem przez Prezesa URE kary pieniężnej.
Spółka stanęła na stanowisku, że dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, nie będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach.
II.
Prezes Agencji działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., w związku z art. 10 u.s.d.g. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach w dniu 24 lipca 2017 r. wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zaś organ odwoławczy - Minister Energii postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/17, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Energii i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Agencji z [...] lipca 2017 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że wniosek strony należy rozpatrzyć merytorycznie.
III.
Na skutek ww. wyroku Prezes Agencji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., w której stwierdził, że stanowisko Spółki przedstawione we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie interpretacji przepisów prawa jest nieprawidłowe.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu do ustawy o zapasach definicji produktów naftowych i paliw niezależnych od definicji zawartych w ustawie - Prawo energetyczne oraz w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
Dla uznania konkretnego produktu naftowego za paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach istotne jest spełnienie przez ten produkt wymogów określonych w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz. Urz. UE L 304 z 14.11.2008, str. 1, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie 1099/2008".
Zgodnie zaś z rozporządzeniem MG w sprawie wykazu surowców wyroby objęte kodem [...] kwalifikuje się do innych naft. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem 1099/2008 inne nafty to rafinowany produkt destylacji ropy naftowej wykorzystywany w sektorach innych niż transport lotniczy, który destyluje w temperaturze pomiędzy 150 °C a 300 °C.
Wnioskodawca w ramach prowadzonej działalności nabywa produkty zakwalifikowane do kodu [...] i następnie dokonuje ich przywozu na terytorium Polski. Tym samym Spółka spełnia definicję legalną "handlowca" w rozumieniu ustawy o zapasach (art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach), co rodzi ustawowy obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw.
W ocenie organu I instancji ustawa o zapasach w żadnym punkcie nie określa, że przywóz jedynie tych wolumenów produktów naftowych, które użytkownik wykorzysta do celów napędowych wiąże się z obowiązkiem tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, bowiem tylko takie produkty można uznać za paliwo. Ustawa o zapasach w art. 2 pkt 2 poprzez odesłanie do przepisów wspólnotowych w sposób jednoznaczny określa, że dla uznania konkretnego produktu za paliwo istotne jest nie przeznaczenie, ale spełnienie przez ten produkt parametrów fizykochemicznych i dotyczy to wszystkich pośrednich produktów destylacji niezależnie od ich zastosowania.
Pomimo że, Spółka nie zajmuje się dystrybucją paliw objętych obowiązkiem koncesyjnym, nie posiada koncesji na obrót paliwami ciekłymi jednakże jest wpisana do rejestru podmiotów przywożących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki a w ramach prowadzonej działalności zamierza dokonywać przywozu produktów występujących pod nazwami handlowymi [...], które stanowią frakcje średnie ropy naftowej oznaczone kodem [...].
W związku z powyższym w ocenie organu, aby produkty naftowe oznaczone kodem [...]wyszczególnionym w § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców, mogły być zakwalifikowane do paliw w rozumieniu ustawy o zapasach, ich właściwości fizykochemiczne muszą odpowiadać parametrom określonym w obecnym załączniku A rozporządzenia statystycznego nr 1099/2008.
Prezes Agencji podkreślił, że Wnioskodawca wraz z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, przesłał dokumentację technologiczną w postaci kart charakterystyki, obejmujących te produkty oraz ich specyfikacje. Z dostępnych danych zawartych w załączonych do wniosku kartach charakterystyki wymienionych przez Wnioskodawcę produktów naftowych wynika, że produkty te destylują w temperaturze od 170 °C do 290 °C, a zatem zakres temperatury destylacji zawiera się w definicji "innych rodzajów naft" zawartej w rozporządzeniu 1099/2008. Definicja "innych rodzajów naft" nie wskazuje celu, na jaki mają być przeznaczone paliwa.
Wobec powyższego, w ocenie Prezesa Agencji, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające uznać przedmiotowe produkty o kodzie [...] za paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach.
Ponadto organ I instancji podkreślił w swojej decyzji, że ewentualne wymierzenie kary pieniężnej jest konsekwencją niewywiązywania się podmiotu z obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, co Prezes Agencji stwierdza dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym organ I instancji uznał, że stanowisko Spółki w zakresie rozumienia przepisów ustawy o zapasach oraz rozporządzania MG w sprawie wykazu surowców, w odniesieniu do obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych wynikającego z przywozu paliw o kodzie [...] jest nieprawidłowe.
IV.
Spółki złożyła odwołanie do Ministra Energii i zarzuciła naruszenie:
- art. 2 pkt 3 w związku art. 2 pkt 2 lit k ustawy o zapasach, a także w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie surowców, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, stanowi paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach;
- art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o zapasach oraz w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie surowców, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w związku z dokonaniem przywozu produktu klasyfikowanego do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, Spółka jest zobowiązana do utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw;
- art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach poprzez błędne uznanie, że nieutworzenie i nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych, w związku z dokonaniem czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe może skutkować nałożeniem przez Prezesa Agencji kary pieniężnej;
- art. 10 ust. 5 u.s.d.g. w związku z art. 196 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Prezesa Agencji argumentów przedstawionych przez Spółkę we wniosku Spółki.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem Spółki.
W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że jest podmiotem gospodarczym specjalizującym się w dystrybucji surowców chemicznych dla wszystkich gałęzi przemysłu. Spółka nie zajmuje się dystrybucją paliw objętych obowiązkiem koncesyjnym (OPC lub OPZ) i nie posiada koncesji na obrót paliwami. Jest natomiast wpisana do rejestru podmiotów przywożących, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pod numerem [...], w którym wskazano, że przeznaczeniem paliwa sprowadzanego przez Spółkę jest działalność nie wymagająca koncesji oraz przeznaczenie paliw na potrzeby własne.
Ponadto Spółka w ramach swojej działalności zamierza dokonywać przywozu wyrobów o nazwach handlowych: [...], które stanowią frakcje średnie ropy naftowej oznaczone kodem [...]. Substancje te charakteryzują się innym składem chemicznym niż paliwa, a zatem ich wykorzystanie jako paliwa do celów napędowych albo opałowych jest niemożliwe.
W ocenie Spółki kategoria określona w art. 2 pkt 2 lit. k ustawy o zapasach jako "pozostałe nafty" nie obejmuje wyrobów o kodzie [...], które ze względu na swoje właściwości nie mogą być wykorzystywane jako paliwa. A zatem przywóz tych produktów nie rodzi po stronie Spółki obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, a w konsekwencji nieutworzenie i nieutrzymywanie zapasów nie będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej.
Spółka wskazała, że katalog paliw i produktów naftowych w systemie zapasów obowiązkowych oparty został na tzw. Nomenklaturze Scalonej. Na gruncie Nomenklatury Scalonej produkty klasyfikowane do kodu [...] są tzw. olejami średnimi, a nie "naftami" ani "pozostałymi naftami". Pozostałe nafty to wyłącznie wyroby o kodzie [...] (które faktycznie mogą potencjalnie stanowić paliwa, a więc od nich można znaleźć uzasadnienie dla tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych). Nie dotyczy to jednak zdaniem Spółki, wyrobów o kodzie [...]. Nomenklatura Scalona systematyzuje paliwa naftowe (oleje z ropy naftowej) w pozycji [...]. Pozycja ta. w pewnym uproszczeniu, dzieli wszystkie oleje z ropy naftowej na trzy kategorie:
- oleje lekkie i preparaty [są to kody [...]]
- oleje średnie [są to kody [...]]
- oleje ciężkie [są to kody [...]],
Kluczowym kryterium klasyfikacji do danej kategorii olejów są przede wszystkim parametry destylacyjne poszczególnych produktów. Kryteria te szczegółowo ujęte zostały w Uwagach dodatkowych do Działu 27 Nomenklatury Scalonej, gdzie oleje średnie zdefiniowane zostały w uwadze dodatkowej 2c), zgodnie z którą: 2c) "oleje średnie" (podpozycje od [...]) oznaczają oleje i preparaty, z których mniej niż 90 % objętościowo (włącznie ze stratami) destyluje w 210 °C i 65 % lub więcej objętościowo (włącznie ze stratami) destyluje przy 250 °C według metody ISO 3405 (równoważnej metodzie ASTM D 86);
Jednocześnie Spółka wskazuje, że na gruncie Nomenklatury Scalonej, w ramach kategorii olejów średnich - podkategorią są Nafty. Przy tym podkategoria Naft obejmuje jedynie dwa kody CN: pierwszy kod (Nafta - paliwo do silników odrzutowych) to [...]: drugi kod (Nafta - pozostała) to [...]. Jednocześnie z treści Nomenklatury Scalonej wprost wynika, iż kod [...] w ogóle nie stanowi naft (w szczególności nie stanowi on "naft pozostałych"). Wyroby klasyfikowane do tego kodu CN są co prawda olejami średnimi, ale w żadnym wypadku nie należy zaliczać ich do kategorii naft. Powyższe w ocenie Spółki oznacza, że ustawa o zapasach w art. 2 pkt 2 lit. j i k zalicza do katalogu produktów naftowych oraz paliw jedynie: paliwa typu nafty do silników odrzutowych - kod CN [...], inne nafty - kod CN [...].
W ocenie Spółki z powyższego wynika, że rozporządzenie MG w sprawie wykazu surowców wymieniając kod CN [...] i traktując go jako "nafty pozostałe" jest sprzeczne zarówno z samą ustawą o zapasach, jak i z Nomenklaturą Scaloną. Zdaniem Spółki do braku możliwości traktowania wyrobów z kodu [...]jako "naft pozostałych'' prowadzi także analiza rozporządzenia nr 1099/2008. Ponadto szczegółowa analiza kategorii "produktów naftowych" składających się na definicję "paliw" pokazuje, że w odniesieniu do wyrobów o kodzie [...], żadna z pozycji rozporządzenia UE w sprawie statystyki energii nie obejmuje tych wyrobów. Zestawienie systematyki rozporządzenia nr 1099/2008 z systematyką Nomenklatury Scalonej - dokonane przez Spółkę - pokazuje w jej ocenie - ich daleko idące podobieństwo.
W ocenie Spółki, o charakterze wyrobów klasyfikowanych do kodu [...] może świadczyć również fakt, że odmiennie niż wyroby z kodów [...] oraz [...] dla "pozostałych olejów średnich", system podatku akcyzowego nie przewidział stawki akcyzy innej niż zerowa.
Do analogicznych konkluzji prowadzi również analiza ostatnich zmian do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755 z późn. zm.), dalej: "Prawo energetyczne", w tym wprowadzenia katalogu paliw ciekłych oraz dualizmu ich systematyki na paliwa objęte obowiązkiem koncesyjnym oraz wyroby nie objęte takim obowiązkiem..
Spółka wskazała, że jej działalność nie ma żadnego znaczenia z perspektywy bezpieczeństwa paliwowego Polski. Przywożone produkty naftowe nie wchodzą w wolumen wykorzystywanych w naszym kraju paliw.
V.
Minister Energii, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji stwierdził, że w dniu 30 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646), która zastąpiła u.s.d.g. Ustawa ta została uchylona na mocy art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650). Powyższe oznacza, że w dniu wydania przez Ministra Energii niniejszej decyzji obowiązuje ustawa - Prawo przedsiębiorców, nie zaś u.s.d.g. Z tego też względu, w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 196 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo przedsiębiorców:
1. do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo przedsiębiorców, stosuje się przepisy dotychczasowe;
2. do wniosków o wydanie interpretacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., w stosunku do których nie wydano interpretacji przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo przedsiębiorców, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy:
1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców;
2) agencyjne ropy naftowej i paliw, tworzone i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych.
Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach stanowi, że producenci i handlowcy są zobowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw.
Zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów. Za handlowca uważa się w świetle art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach:
- przedsiębiorcę wykonującego samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw,
- osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która, nie prowadząc działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu wykonuje działalność polegającą na przywozie ropy naftowej lub paliw i zużywa je na potrzeby własne z wyłączeniem przywozu paliw w standardowych zbiornikach, o których mowa wart. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1114 i 1039), lub rozporządza nimi poprzez jakąkolwiek czynność prawną lub faktyczną.
Ustawa o zapasach definiuje pojęcie przywozu w art. 2 pkt 14 jako sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu.
Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach paliwa to produkty naftowe określone w pkt 2 lit. f-n, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość. Z przepisu art. 2 pkt 3 lit. f-n wynika natomiast, że paliwami są gaz płynny (LPG), benzyny silnikowe, benzyny lotnicze, paliwa typu benzyny do silników odrzutowych, paliwa typu nafty do silników odrzutowych, inne nafty, oleje napędowe, lekkie oleje opałowe i pozostałe oleje napędowe, ciężkie oleje opałowe - określone w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia 1099/2008. Zgodnie zaś z brzmieniem rozdziału 4 załączania B rozporządzenia 1099/2008 obowiązującym w dniu złożenia przedmiotowego wniosku, "inne nafty" to rafinowany produkt destylacji ropy naftowej wykorzystywany w sektorach innych niż transport lotniczy, który destyluje w temperaturze pomiędzy 150°C a 300 °C.
Definicje zawarte w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia w sprawie statystyki energii odwołują się do obiektywnych cech produktów naftowych - przede wszystkim do ich cech fizykochemicznych. Ustawa o zapasach w sposób jednoznaczny określa, że dla uznania konkretnego produktu za paliwo istotne jest nie przeznaczenie produktu ale spełnienie przez ten produkt warunków określonych w rozporządzaniu 1099/2008 (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2018 r., VI SA/Wa 342/18).
Minister podkreślił, że 30 listopada 2017 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji (UE) 2017/2010 z dnia 9 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008. Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia, załączniki do rozporządzenia nr 1099/2008 zastępuje się tekstem znajdującym się w załączniku do niniejszego rozporządzenia.
Z treści zawartej w rozdziale 4 załącznika B w jego obecnym brzmieniu wynika, że o ile nie określono inaczej, w kategorii ROPA NAFTOWA i PRODUKTY NAFTOWE gromadzone są dane odnoszące się do wszystkich nośników energii wymienionych w załączniku A rozdział 3.4. OLEJ (ropa naftowa i produkty naftowe). Zdaniem Ministra oznacza to, że definicje produktów naftowych zawarte przed 30 listopada 2017 r. w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia nr 1099/2008 zostały zastąpione definicjami zawartymi w załączniku A rozdział 3.4. OLEJ (ropa naftowa i produkty naftowe). Wskutek powyższego zawarte w ustawie o zapasach odesłanie bezpośrednie do załącznika B rozdział 4 rozporządzenia 1099/2009 przekształciło się odesłanie kaskadowe - do załącznika A rozdział 3.4. Jak wynika natomiast z pkt 3.4.16. załącznika A rozporządzenia 1099/2008 pod tytułem "INNE RODZAJE NAFTY" należy rozumieć "Rafinowany produkt destylacji ropy naftowej wykorzystywany w sektorach innych niż transport lotniczy. Temperatura destylowania mieści się w zakresie 150-300 °C. W istocie zatem definicja "innych naft" na gruncie rozporządzenia 1099/2008 nie zmieniła się.
Ponadto z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o zapasach wynika, że szczegółowy wykaz surowców oraz produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych zostanie określony w drodze rozporządzenia z uwzględnianiem obowiązującej klasyfikacji Nomenklatury Scalonej (kody CN) według załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. L 256 z 07.09.1987. str.1) struktury zużycia paliw na rynku krajowym oraz zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Ministra powyższe oznacza po pierwsze, że:
- kody CN są tylko jedną z wytycznych uwzględnianych podczas określania wykazu surowców i produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych;
- po drugie zaś oznacza, że ustalając wykaz surowców i produktów naftowych prawodawca powinien się posłużyć klasyfikacją Nomenklatury CN (kodami CN) nie zaś definicjami produktów zawartymi w tej klasyfikacji.
Zdaniem Ministra prawodawcę obowiązują bowiem definicje produktów zawarte w rozporządzaniu statystycznym 1099/2008. Rozporządzenie wydawane na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach nie ma "być zgodne'' - jak chce Spółka, z Nomenklaturą Scalona (kodami CN) lecz z rozporządzeniem statystycznym 1099/2008. Decydujące znaczenie dla zakwalifikowania danego produktu do konkretnej kategorii paliw na gruncie ustawy o zapasach ma zatem spełnienie przez niego warunków określonych dla tej kategorii produktów w rozporządzaniu 1099/2008 - nie zaś jego klasyfikacja do określonej kategorii produktów w ramach Nomenklatury Scalonej. Taka wykładnia przepisów ustawy o zapasach oraz rozporządzania MG w sprawie wykazu surowców odpowiada dyrektywie Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L 265 z 09.10.2009, str. 9), dalej "dyrektywa zapasowa'", której wdrożeniu służyły ustawa o zapasach. Zgodnie bowiem z art. 2 lit. i tej dyrektywy "zapasy naftowe" oznaczają zapasy nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 1099/2008.
Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o zapasach dnia 8 grudnia 2014 r. zostało wydane rozporządzenie MG w sprawie wykazu surowców. Z § 3 przedmiotowego rozporządzenia wynika, iż producenci i handlowcy, obliczając wymaganą ilość zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, uwzględniają surowce i produkty naftowe wskazane w § 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 4—12. W § 2 pkt 9 wskazano natomiast inne nafty oznaczone kodami [...].
Z powyższego wynika, że handlowiec obliczając wymaganą ilość zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw ma obowiązek uwzględnić także przywiezione przez siebie rafinowane produkty destylacji ropy naftowej wykorzystywane w sektorach innych niż transport lotniczy, których temperatura destylowania mieści się w zakresie 150-300 °C i są one oznaczone kodem [...]. W świetle ustawy o zapasach są to bowiem "inne nafty".
Zdaniem Ministra oznacza to, że w związku z przywozem produktu naftowego posiadającego cechy wskazane w rozporządzeniu nr 1099/2008, oznaczonego kodem [...] wskazanym w § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców, handlowiec, o którym mowa w art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach jest zobowiązany do utworzenia utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach.
Odnosząc się natomiast do kar pieniężnych organ wyjaśnił, że przywóz produktu naftowego o kodzie [...], jeśli spełnia on przesłanki uznania za "inne nafty" określone w rozporządzeniu 1099/2008 nawet jeśli nie nadaje się do wykorzystania jako paliw silnikowe, jest przywozem paliwa w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach w związku z art. 2 pkt 2 lit. k tej ustawy. W przypadku handlowca przywóz ten skutkuje powstaniem obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw - zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Tym samym stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające uznać wskazane produkty jako paliwa w rozumieniu ustawy o zapasach, należy uznać za zgodne z przepisami ustawy o zapasach.
Korygując niedostateczne uzasadnienie organu I instancji w kwestii braku wyraźnej odpowiedzi na pytanie dotyczące kary pieniężnej, Minister wskazał, że dokonanie przez handlowca przywozu produktu klasyfikowanego do kodu [...], jeśli spełnia on przesłanki uznania za "inne nafty" określone w rozporządzeniu 1099/2008, nawet jeśli produkt ten ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako tzw. "paliwo silnikowe", będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - w przypadku nieutworzenia i nieutrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw.
Reasumując, Minister Energii stwierdził, że stanowisko Spółki przedstawione we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. jest nieprawidłowe.
Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, to w ocenie organu odwoławczego były one chybione.
Zdaniem Ministra dla zakwalifikowania produktów średnich frakcji ropy naftowej wskazanych przez Wnioskodawcę oznaczonych kodem [...]do danej kategorii produktów naftowych, w tym paliw na gruncie ustawy o zapasach, nie ma znaczenia ich przeznaczenie czy też posiadanie przez te produkty cech fizykochemicznych umożliwiających wykorzystywanie go do celów napędowych lub opałowych. Okoliczność braku przeznaczenia produktu do celów napędowych lub opałowych nie zmienia bowiem kwalifikacji produktu naftowego o kodzie [...]. Ustawa o zapasach w sposób jednoznaczny określa, że dla uznania konkretnego produktu za paliwo istotne jest nie przeznaczenie produktu ale spełnienie przez ten produkt warunków określonych w rozporządzeniu 1099/2008. Definicja "innych naft" nie zawiera natomiast określenia przeznaczenia tego nośnika energii dla celów grzewczych czy napędowych poprzestając na wskazaniu, że są to rafinowane produkty destylacji ropy naftowej wykorzystywane w sektorach innych niż transport lotniczy, których temperatura destylowania mieści się w zakresie 150-300 °C. Ten sposób rozumienia definicji paliw; na gruncie ustawy o zapasach znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r., VI SA/Wa 2229/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r" VI SA/Wa 342/18).
Odnosząc się do podniesionej przez Spółkę kwestii "pominięcia" przez Prezesa Agencji faktu oparcia katalogu paliw w systemie zapasów na Nomenklaturze Scalonej organ ponownie wyjaśnił, że system zapasów nie został "oparty" na kodach [...] lecz na definicjach zawartych w rozporządzeniu statystycznym 1099/2008. Z tych względów zarzut dotyczący niezgodności rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców z ustawą o zapasach jest nieuzasadniony. Zdaniem organu trzeba pamiętać o powszechnie przyjmowanym w nauce prawa i orzecznictwie domniemaniu interpretacyjnym tj. domniemaniu zgodności aktów prawnych w konstytucją oraz z innymi aktami normatywnymi wyższego rzędu . Oznacza ono, iż interpretując akt prawny (także rozporządzenie) domniemywać należy jego zgodność z aktem prawnym wyższego rzędu, a tym samym poszukiwać takiej interpretacji rozporządzenia, przy której byłoby ono zgodne z ustawą.
Zdaniem Ministra sposób definiowania paliw na gruncie prawa podatkowego czy też ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest bowiem całkowicie irrelewantny dla systemu zapasów obowiązkowych. Ustawa o zapasach jest autonomiczną regulacją w stosunku do ustawy o podatku akcyzowym, ustawy o podatku od towarów i usług (VAT) czy też ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Ustawa o zapasach jest częścią szeroko rozumianego prawa energetycznego, w żadnym zaś stopniu - prawa podatkowego. Cel tej regulacji - określony w jej art. 3 ust. 1 - w przeciwieństwie do ustawy o podatku akcyzowym czy podatku VAT. nie ma charakteru fiskalnego. Jest nim - jak zostało wskazane powyżej, zapewnienie zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełnianie zobowiązań międzynarodowych. Natomiast odwoływanie się do tradycyjnego lub potocznego rozumienia pojęcia paliw polegające na zawężeniu jego zakresu do paliw silnikowych abstrahuje od normatywnej treści definicji zawartej w ustawie o zapasach, co jest niezgodne z zasadami wykładni prawa przyznającymi pierwszeństwo wykładni językowej, a u szczególności - definicjom legalnym tekstu prawnego. Nie ma bowiem innych silniejszych niż definicje legalne reguł służących ustalaniu znaczenia zwrotów użytych w przepisach prawnych. W tym kontekście definicja paliw zawarta w art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach nie zawiera odniesienia do żadnego z przywołanych przez Spółkę aktów normatywnych - w tym do Nomenklatury Scalonej. Jedyne odniesienie dotyczy rozporządzenia 1099/2008.
Ponadto produkt oznaczony kodem [...] również na gruncie przepisów Prawa energetycznego został zaliczony do paliw ciekłych - w kategorii "inne nafty" (§ 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących). Natomiast okoliczność braku obowiązku uzyskania koncesji wydawanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie Prawa energetycznego nie ma znaczenia dla jego zakwalifikowania do kategorii "paliw" na gruncie tej ustawy, nie wpływa też na powstanie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, gdyż wśród przesłanek powstania tego obowiązku brak jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności posiadania przez zobowiązanego którejkolwiek z przewidzianych Prawem energetycznym koncesji.
Odnosząc się zaś do kwestii braku znaczenia działalności Wnioskodawcy dla bezpieczeństwa paliwowego państwa organ stwierdził, że nie jest to przesłanką powstania obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Po drugie, to dyrektywa zapasowa (prawo UE) nakazuje uwzględniać wszystkie importowane na terytorium państw członkowskich produkty naftowe przy ustalaniu ilości zapasów interwencyjnych - nie wprowadzając w tym zakresie rozróżnień na te, których wpływ na bezpieczeństwo jest większy bądź mniejszy, czy też na te, które przeznaczone są do celów napędowych i opałowych oraz do innych celów.
Minister uznał za niezasadny zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 u.s.d.g. z zw. z art. 196 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców (...) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ w postępowaniu w sprawie urzędowej interpretacji nie może zatem prowadzić żadnego postępowania dowodowego, bowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego - stan ten jest stanem hipotetycznym, określonym przez wnioskującego o interpretację. Organ, udzielając interpretacji, przedstawia swój pogląd dotyczący rozumienia treści właściwych przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do sytuacji indywidualnej, wskazanej przez wnioskodawcę (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09, LEX nr 523446).
VI.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 2 pkt 3 w związku art. 2 pkt 2 lit k z ustawy o zapasach, a także w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że produkt klasyfikowany do kodu CN 2710 19 29, który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, stanowi paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach;
- art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o zapasach oraz w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w związku z dokonaniem przywozu produktu klasyfikowanego do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, Spółka jest zobowiązana do utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych;
- art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach poprzez błędne uznanie, że nieutworzenie i nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych w związku z dokonaniem czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe może skutkować nałożeniem przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARM i o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzyła i uzupełniła argumentację podnoszoną w trakcie postępowania administracyjnego.
W ocenie Spółki :
- kategoria określona w art. 2 pkt 2 lit. k ustawy o zapasach (określana jako "pozostałe nafty") nie obejmuje wyrobów o kodzie [...], które ze względu na swoje właściwości nie mogą być wykorzystywane jako paliwa.
- kluczowym kryterium klasyfikacji do danej kategorii olejów są przede wszystkim parametry destylacyjne poszczególnych produktów. Kryteria te szczegółowo ujęte zostały w Uwagach dodatkowych do Działu 27 Nomenklatury Scalonej, gdzie oleje średnie zdefiniowane zostały w uwadze dodatkowej 2c.
- jednocześnie, z treści Nomenklatury Scalonej wprost wynika, iż kod [...] w ogóle nie stanowi naft (w szczególności nie stanowi on "naft pozostałych"). Wyroby klasyfikowane do tego kodu [...] są co prawda olejami średnimi, ale w żadnym wypadku nie należy zaliczać ich do kategorii naft.
- w zakresie, w jakim § 3 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców referuje do § 2 pkt 9 - do kodu [...], jest zgodny z samą ustawą o zapasach oraz Nomenklaturą Scaloną (bowiem ten kod faktycznie obejmuje "nafty pozostałe"), natomiast wymieniając kod [...] i traktując go również jako "nafty pozostałe" - rozporządzenie jest sprzeczne zarówno z samą ustawą o zapasach, jak i z Nomenklaturą Scaloną.
- szczegółowa analiza kategorii "produktów naftowych" składających się na definicję "paliw" pokazuje jednak, iż w odniesieniu do wyrobów o kodzie [...], żadna z pozycji rozporządzenia UE w sprawie statystyki energii nie obejmuje tych wyrobów.
Zdaniem Skarżącej, interpretując przepisy prawa Minister pominął wykładnię funkcjonalną analizowanych przepisów. Wykładnia ta polega na tym, że racjonalny ustawodawca tak ukształtował definicję paliw ażeby wszystkie przesłanki zawarte w jej definicji były spełnione łącznie (nota bene taką też wykładnię definicji wielokrotnie potwierdzał zarówno Prezes ARM, jak również Minister Energii czy wcześniej Minister Gospodarki), to prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że jeśli mowa o konkretnym produkcie naftowym to po pierwsze musi być wymieniony wprost w ustawie o zapasach (art. 2 pkt 2 lit. f-n), poszczególne produkty muszą być również wymienione w rozporządzenia UE w sprawie statystyki energii i wreszcie kod [...] jest wymieniony w § 2 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców.
Ponadto z perspektywy bezpieczeństwa paliwowego Polski, działalność Spółki nie ma żadnego znaczenia. Przywożone produkty naftowe nie wchodzą w wolumen wykorzystywanych w naszym kraju paliw, w związku z czym, ujmując rzecz kolokwialnie, "nie ma sensu stosować do nich zabezpieczeń paliwowych, w tym restrykcji z ustawy o zapasach."
W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 10 u.s.d.g.
W myśl art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5 ustawy udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie.
Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.
Powyższy przepis stanowi, że organ wydając pisemną interpretację przedstawia swój pogląd dotyczący rozumienia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do konkretnej sprawy w oparciu o przedstawiony przez stronę stan faktyczny. Organ nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej a tym samym nie prowadzi postępowania dowodowego ani też nie dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy organem a Skarżącą zaistniał spór prawny. Osią tego sporu było stanowisko organu co do interpretacji przepisów ustawy o zapasach w kontekście przedstawionego przez Skarżącą pytania.
Z akt sprawy wynika, że Spółka w ramach prowadzonej działalności nabywa produkty zakwalifikowane do kodu [...] i następnie dokonuje ich przywozu na terytorium Polski. Spółka nie zajmuje się dystrybucją paliw i nie posiada koncesji na obrót paliwami ciekłymi ale jest wpisana do rejestru podmiotów przywożących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. W ramach prowadzonej działalności zamierza dokonywać przywozu produktów występujących pod nazwami handlowymi [...], które stanowią frakcje średnie ropy naftowej oznaczone kodem [...]. Z danych zawartych w załączonych do wniosku kartach charakterystyki wyżej wymienionych produktów naftowych wynika, że produkty te destylują w temperaturze od 170 °C do 290 °C, a zatem zakres temperatury destylacji zawiera się w definicji "innych rodzajów naft" zawartej w rozporządzeniu 1099/2008.
Zdaniem Ministra system zapasów nie został oparty na kodach [...] lecz na definicjach zawartych w rozporządzeniu statystycznym 1099/2008.
Natomiast zdaniem strony skarżącej kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że kategoria określona w art. 2 pkt 2 lit. k ustawy o zapasach (określana jako "pozostałe nafty") nie obejmuje wyrobów o kodzie [...], które ze względu na swoje właściwości nie mogą być wykorzystywane jako paliwa.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowe stanowisko zajęły organy, przyjmując, że Skarżąca w przedstawionym stanie faktycznym jest zobowiązana do ponoszenia opłaty zapasowej określonej w art. 21 b ustawy o zapasach.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane dalej "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy: 1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, zwane dalej "zapasami obowiązkowymi ropy naftowej lub paliw", tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców; 2) agencyjne ropy naftowej i paliw, zwane dalej "zapasami agencyjnymi", tworzone i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych, zwaną dalej "Agencją".
Obowiązek ponoszenia opłaty zapasowej wynika z art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, zgodnie z którym koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową. Handlowcem, w świetle art. 2 pkt 19 lit. a ustawy o zapasach, jest m.in. przedsiębiorca wykonujący samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Przywozem jest sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu (art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach), a nabyciem wewnątrzwspólnotowym – przemieszczenie ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego z terytorium innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym (art. 2 pkt 9 ustawy o zapasach). Paliwami, z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach są produkty naftowe określone w pkt 2 lit. f-n, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość. W pkt 2 lit. f-n wymienione są, określone w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz. Urz. UE L 304 z 14.11.2008, str. 1, z późn. zm.): f) gaz płynny (LPG), g) benzyny silnikowe, h) benzyny lotnicze, i) paliwa typu benzyny do silników odrzutowych, j) paliwa typu nafty do silników odrzutowych, k) inne nafty, l) oleje napędowe, m) lekkie oleje opałowe i pozostałe oleje napędowe, n) ciężkie oleje opałowe.
Zgodnie z załącznikiem B rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii, w przypadku terminów, których wyjaśnienia niniejszy załącznik nie zawiera, stosuje się wyjaśnienia zawarte w załączniku A. Jak wynika natomiast z 3.4.16 INNE RODZAJE NAFTY załącznika A rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008, inne nafty to "Rafinowany produkt destylacji ropy naftowej wykorzystywany w sektorach innych niż transport lotniczy. Temperatura destylowania mieści się w zakresie 150-300 °C." Tym samym wydane Skarżącej karty charakterystyki dotyczące kodu [...] potwierdzają, że przywożone produkty są innymi naftami skoro produkty te destylują w temperaturze od 170 °C do 290 °C.
Z tym prawidłowym rozumieniem przez organy obowiązujących w sprawie przepisów prawa, a mianowicie ustawy o zapasach oraz ww. przepisów wspólnotowych koresponduje treść § 2 pkt 9 rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1806), stanowiący, że podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej stanowią paliwa oznaczone następującymi kodami CN: inne nafty: [...],[...];
Analizując przytoczone powyżej przepisy w kontekście zarzutów skargi, Sąd doszedł do wniosku, że sporne produkty mieszczą się w zakresie definicji paliw określonej w art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, a dokładnie – wymienionych w pkt 2 lit. k tej ustawy innych naftach, określonych z kolei w załączniku B rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008.
Słusznie wskazał Minister Energii w zaskarżonej decyzji, że prawodawcę obowiązują definicje produktów zawarte w rozporządzaniu statystycznym 1099/2008. Rozporządzenie wydawane na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach ma być zgodne z rozporządzeniem statystycznym 1099/2008, nie zaś z Nomenklaturą Scaloną (kodami [...]). Sąd podzielił stanowisko Ministra, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania danego produktu do konkretnej kategorii paliw na gruncie ustawy o zapasach ma zatem spełnienie przez niego warunków określonych dla tej kategorii produktów w rozporządzaniu 1099/2008 - nie zaś jego klasyfikacja do określonej kategorii produktów w ramach Nomenklatury Scalonej. Taka wykładnia przepisów ustawy o zapasach oraz rozporządzania MG w sprawie wykazu surowców odpowiada dyrektywie Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L 265 z 09.10.2009, str. 9), dalej "dyrektywa zapasowa'", której wdrożeniu służyły ustawa o zapasach. Zgodnie bowiem z art. 2 lit. i tej dyrektywy "zapasy naftowe" oznaczają zapasy nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 1099/2008.
Zdaniem Sądu Skarżąca tych argumentów organu skutecznie nie podważyła. W szczególności nie można się zgodzić ze zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 2 pkt 3 w związku art. 2 pkt 2 lit k z ustawy o zapasach, a także w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG w sprawie wykazu surowców poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że produkt klasyfikowany do kodu [...], który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwo silnikowe, stanowi paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach. Jak już wyżej wspomniano definicje zawarte w załączniku B rozporządzenia w sprawie statystyki energii odwołują sie do obiektywnych cech produktów naftowych, a mianowicie do ich cech fizykochemicznych. To właśnie te parametry (temperatura destylacji), decydują kwalifikacji danych substancji do określonego rodzaju produktów.
Słuszne jest zatem stanowisko organów, że ustawa o zapasach w art. 2 pkt 2 w sposób jednoznaczny określa, że dla uznania konkretnego produktu za paliwo istotne jest nie przeznaczenie, ale spełnienie przez ten produkt parametrów fizykochemicznych i dotyczy to wszystkich pośrednich produktów destylacji niezależnie od ich zastosowania.
Sąd podziela stanowisko organów obydwu instancji, że ustawa o zapasach jest autonomiczną regulacją w stosunku do ustawy o podatku akcyzowym, czy też ustawy o podatku VAT. Odesłania do ustawy o podatku akcyzowym ograniczają się jedynie do definicji ustawowych nie obejmują natomiast sposobu czy momentu powstawania obowiązków w zakresie opłaty zapasowej. Nałożony na handlowca obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej powstaje niezależnie od obowiązków podatkowych w zakresie podatku akcyzowego czy podatku VAT zaś posłużenie się przez ustawodawcę odesłaniem do ustawy o podatku akcyzowym w zakresie pojęcia "przemieszczenie " nie oznacza, że ustawodawca wiąże obowiązek uiszczania opłaty zapasowej z obowiązkiem podatkowym z tytułu akcyzy. Brak jest również podstaw do uznania, że sposób rozliczania podatku od towarów i usług w jakikolwiek sposób wpływa na ustalenie podmiotu obowiązanego do uiszczania opłaty zapasowej.
Ustawa o zapasach jest częścią szeroko rozumianego prawa energetycznego, w żadnym zaś stopniu - prawa podatkowego. Cel tej regulacji jest określony w art. 3 ust. 1 jest nim zapewnienie zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych.
Idąc tym tokiem rozumowania, organy obu instancji słusznie uznały za nieprawidłowe stanowisko Skarżącej wyrażone we wniosku, w którym Skarżąca uznała, że nie jest obowiązana do ponoszenia opłaty zapasowej w związku z nabywaniem i przywozem przedmiotowych produktów.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o zapasach oraz w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia MG oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach.
Nie jest też zasadna argumentacja Spółki odwołująca się do tego, że: " przywożone produkty naftowe nie wchodzą w wolumen wykorzystywanych w naszym kraju paliw, w związku z czym, ujmując rzecz kolokwialnie, nie ma sensu stosować do nich zabezpieczeń paliwowych, w tym restrykcji z ustawy o zapasach".
Wbrew tym argumentom Sąd zauważa, że celem ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej każdego podmiotu, który dokonuje przywozu paliw na terytorium RP oraz każdego, kto produkuje paliwa, a zatem bez względu na jego hipotetyczny wpływ na poziom zobowiązania Polski w zakresie zapasów.( por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5433/16).
Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 1 ustawy o zapasach chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa paliwowego państwa czyli zagwarantowanie bieżącego pokrycia zapotrzebowania odbiorców na ropę naftową, produkty naftowe i gaz ziemny, w określonej wielkości i czasie, w stopniu umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie gospodarki.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego pominięcia przez Ministra wykładni funkcjonalnej ( celowościowej ), należy stwierdzić, że w teorii prawa i orzecznictwie przyjmuje się, iż przy interpretacji przepisów w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/98 (Lex 39791) "gdy wykładnia językowa (gramatyczna) nie prowadzi do jednoznacznego odczytania sensu użytych w normie prawnej słów, należy posługiwać się innymi regułami interpretacyjnymi". W kontekście przedmiotowej sprawy należy również przywołać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., II FSK 1142/09, wskazujące, iż to wykładnia językowa (gramatyczna) norm prawa podatkowego dotyczących zwolnień od opodatkowania, zapewnia przede wszystkim realizację obowiązku respektowania norm konstytucyjnych, zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Takich możliwości nie zapewnia użycie reguł wykładni celowościowej w omawianym zakresie, gdyż przy ich zastosowaniu trudno jest całkowicie wyeliminować elementy ocen, a także czynników psychologicznych.
Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że organy zasadnie przyjęły, że Skarżąca jest zobowiązana do uiszczania opłaty zapasowej w związku z tym, że sprowadzony przez Skarżącą produkt jest paliwem (inną naftą), w rozumieniu ustawy o zapasach. W konsekwencji Skarżąca jest zobowiązana di ponoszenia opłaty zapasowej, zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku może to skutkować nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej.
Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji , które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.