VI SA/WA 301/22

VI SA/Wa 301/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Maliszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1 § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1, art 183 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104, bart. 77 §1 1, art 84 , art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 842
art. 5 ust. 6,  art 65
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś- Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2022 r. sprawy ze skargi "(...)"S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia "(...)" grudnia 2021 r. nr "(...)"w przedmiocie ustanowienia kuratora oddala skargę
Uzasadnienie
Sygn. akt:
VI SA/Wa 301/22
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego:
1. Z dniem 27 grudnia 2021 r. ustanowiła w [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]" lub "Bank", "Skarżący") kuratora w celu poprawy sytuacji finansowej Banku, ze względu na wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów oraz powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, w związku z niespełnianiem przez Bank minimalnych norm regulacyjnych określonych w art. 92 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (ZJE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.Urz. UE L 176 z dnia 27 czerwca 2013 r. ze zm., dalej: "Rozporządzenie CRR").
2. Określiła następujący zakres zadań kuratora:
a. monitorowanie działań podejmowanych przez organy Banku w celu:
i. przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne;
ii. odbudowania przez Bank trwałej rentowności;
iii. poprawy jakości aktywów;
iv. zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez Komisję Nadzoru Finansowego;
b. składanie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF" lub "Komisja")
sytuacji finansowej Banku wraz ze wskazaniem i oceną potencjalnych ryzyk oraz stanu sporządzenia planu naprawy lub jego aktualizacji i realizacji przez Zarząd Banku określonych w nim działań naprawczych;
c. uczestnictwo we wszystkich posiedzeniach organów Banku oraz posiedzeniach komitetu audytu Banku;
d. przedstawianie informacji na temat bieżącej sytuacji Banku na posiedzeniach Komisji oraz udzielanie informacji na ten temat na każde żądanie Komisji;
e. wykonywanie wszelkich uprawnień kuratora wynikających z przepisów prawa,
f. przestrzeganie zasad ochrony informacji oraz tajemnic ustawowo chronionych, z którymi kurator zapoznał się w trakcie wykonywania powierzonej funkcji, w tym w szczególności tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. lOa ustawy Prawo bankowe oraz tajemnicy bankowej.
3. Pełnienie funkcji kuratora powierzyła Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 144 ust. 1, ust. 1a, ust. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1896 ze zm., dalej: "ustawa Prawo bankowe") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2059 ze zm.).
Zakreślając stan prawny relewantny dla rozpoznania sprawy, KNF wskazała, iż zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe:
"W przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 3, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1, w celu poprawy sytuacji banku lub zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, Komisja Nadzoru Finansowego może, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wydać decyzję o ustanowieniu kuratora w banku.".
Zgodnie z art. 144 ust. 1a ustawy Prawo bankowe:
" W przypadku, o którym mowa w ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego określa w decyzji szczegółowy zakres zadań kuratora. "
Zgodnie z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe:
"Funkcję kuratora może pełnić osoba posiadająca kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie organizacji i zasad działalności banku, a także dająca rękojmię ochrony interesów banku, w którym kurator ma być ustanowiony. Kuratorem może być również osoba prawna. "
Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.842 z zm., dalej: "ustawa o BFG"):
"Funduszowi nie przysługuje wynagrodzenie, o którym mowa w art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe (...). "
Przechodząc do stanu faktycznego KNF podała, iż Bank od 2016 r. realizuje działania naprawcze - pierwotnie w trybie programu postępowania naprawczego, aktualnie w trybie Planu Naprawy zatwierdzonego przez KNF decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. i wdrożonego przez Bank w dniu 10 stycznia 2020 r. z uwagi na przekroczenie poziomów krytycznych dla łącznego współczynnika kapitałowego (dalej: "TCR") i współczynnika kapitału Tier I (dalej: "T I") - z uwzględnieniem czynnika predykcyjnego, a także dla wskaźnika rentowności ROA. Uwzględniając istotną rozbieżność pomiędzy stratą Banku za 2019 r. (-641 min zł w ujęciu jednostkowym) wykazaną w opublikowanym w dniu 3 kwietnia 2020 r. sprawozdaniu finansowym Banku a projekcjami w tym zakresie zawartymi w Planie Naprawy (-379 min zł) spowodowaną:
- utworzeniem rezerwy portfelowej na ryzyko prawne związane z umowami kredytów hipotecznych i mieszkaniowych indeksowanych kursem CF1F (158,2 min zł),
- utworzeniem dodatkowej rezerwy na koszty związane z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11.09.2019 r., dotyczącym prawa konsumenta do obniżenia kosztu kredytu w przypadku spłaty kredytu przed terminem określonym w umowie (101,6 min zł),
- utworzeniem dodatkowych odpisów na inwestycje Banku w jednostki stowarzyszone (49,2 min zł),
przekładającą się na niezrealizowanie prognoz kapitałowych na koniec 2019 r., a także z uwagi na potencjalne negatywne skutki pandemii COVID-19 dla realizacji założeń Planu Naprawy, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. wskazał Bankowi na konieczność weryfikacji działań prowadzonych i przewidywanych w realizowanym Planie Naprawy, a następnie KNF - po przeanalizowaniu wyjaśnień Banku z dnia 20 kwietnia 2020 r. - pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. zaleciła Bankowi dostosowanie opcji naprawy, scenariusza bazowego i scenariuszy szokowych do aktualnej sytuacji.
W związku z powyższym zaleceniem, Bank przedstawił informacje na temat dostępnych opcji naprawy, projekcje finansowe w scenariuszu bazowym opracowane na podstawie zaudytowanych danych finansowych według stanu na 30.06.2020 r. oraz projekcje finansowe w scenariuszu szokowym (pisma z 29.05.2020 r., 30.09.2020 r. i 12.10.2020 r.).
Pismem z dnia 20 października 2020 r. KNF zobowiązał Bank do sporządzenia i przedłożenia do zatwierdzenia przez KNF jednolitego dokumentu stanowiącego zaktualizowany Plan Naprawy, o którym mowa w art. 141m ust. 4 ustawy Prawo bankowe.
W dniu 15 stycznia 2021 r. Bank przedłożył zaktualizowany Plan Naprawy (dalej: "APN1") oraz wniósł o jego zatwierdzenie przez KNF. W ocenie organu nadzoru dokument ten nie zapewniał wystarczających/wiarygodnych działań dla osiągnięcia wymogów kapitałowych. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. KNF wezwała Bank do zmiany/uzupełnienia APN1.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Bank przy piśmie z 22 czerwca 2021 r. przesłał zweryfikowany APN1 (dalej: "APN2"). W scenariuszu bazowym obejmuje on okres do końca 2025 r. i opiera się głównie na ścieżce autosanacji wspartej dodatkowymi działaniami w obszarze kapitałowym.
KNF, wezwaniem z dnia 6 września 2021 r., zwróciła się do Banku o przedstawienie dodatkowych informacji dotyczących planowanych transakcji sekurytyzacji wybranych portfeli kredytowych oraz sprzedaży pakietu akcji [...] S.A. W dniu 16 września 2021 r. Bank odpowiedział na ww. wezwanie KNF i przedstawił wnioskowane informacje.
Pismem z dnia 28 października 2021 r. KNF poinformowała Bank, że przeprowadzone postępowanie administracyjne może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Banku z uwagi na zastrzeżenia odnośnie do adekwatności poziomu rezerw na ryzyko prawne związane z portfelem walutowych kredytów hipotecznych, realności planów w zakresie rentowności oraz transakcji sekurytyzacji wybranych portfeli.
Następnie KNF nakreśliła okoliczności związane z przekroczeniem przez Bank nadzorczych wymogów kapitałowych. Wskazała, iż od stycznia 2018 r. w Banku występuje naruszenie wymogu połączonego bufora (dalej: "WPB"), o którym mowa w art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r . o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym na poziomie współczynników kapitałowych TCR, TI i CETI.
Pismem z dnia 17 marca 2020 r. Bank - na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe - poinformował o naruszeniu poziomu współczynnika TCR, o którym mowa w art. 92 Rozporządzenia CRR powiększonego o dodatkowy wymóg w zakresie funduszy własnych, o którym mowa w art. 138 ust. 1 pkt 2a) ustawy Prawo bankowe. Według szacunków Banku poziom współczynnika TCR obliczony na dzień 16 marca 2020 r. wynosił: ok. 8,9%, tj. o ok. 0,4 p.p. niżej w stosunku do wymaganego przepisami prawa poziomu w wysokości 9,32%.
Pismem z dnia 30 marca 2020 r. Bank - na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe - poinformował o zidentyfikowaniu ryzyka naruszenia poziomu współczynnika T I wynikającego z art. 92 Rozporządzenia CRR powiększonego o dodatkowy wymóg w zakresie funduszy własnych, o którym mowa w art. 138 ust. 1 pkt 2a) ustawy Prawo bankowe. Według szacunków Banku poziom współczynnika T I obliczony na dzień 27 marca 2020 r. wynosił: ok. 7,0% wobec wymaganego przepisami prawa poziomu w wysokości 6,99%.
Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. Bank - na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe - zawiadomił o zidentyfikowaniu ryzyka obniżenia z dniem 1 stycznia 2021 r. współczynnika TCR do poziomu poniżej 8% tj. poniżej progu wynikającego z art. 92 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia CRR.
Pismem z dnia 15.02.2021 r. Bank - na podstawie art. 128 ust. 7 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo bankowe - zawiadomił o obniżeniu współczynnika TCR poniżej progu określonego w art. 92 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia CRR, tj. poniżej 8%. Z informacji przedstawionych przez Bank wynika także, iż współczynnik T I obniżył się poniżej progu wynikającego z art. 92 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia CRR.
w zakresie funduszy własnych, o którym mowa w art. 13 8 ust. 1 pkt 2a) ustawy Prawo bankowe. Wg szacunków Banku dokonanych na dzień 12 lutego 2021 r. współczynnik TCR wyniósł 7,5%, a współczynnik T I 6,3%.
W związku z powyższym, pismem z dnia 17 lutego 2021 r., KNF zwrócił się do Banku o informacje na temat wdrożonych i planowanych działań mających na celu zwiększenie funduszy własnych oraz ich potencjalnego wpływu na poziom oszacowanej luki kapitałowej. W odpowiedzi z dnia 22 lutego 2021 r. Bank poinformował o działaniach podejmowanych w ramach planu naprawy ukierunkowanych na poprawę wyniku finansowego, zmniejszenie wartości aktywów ważonych ryzykiem (RWA), zmianę profilu ryzyka kredytowego, a także o sprzedaży kredytów niepracujących (dalej: "NPL"), podjęciu prac nad transakcją sekurytyzacji syntetycznej portfela kredytów hipotecznych indeksowanych do CHF, ograniczeniu obciążeń funduszy własnych oraz o planowanej po odzyskaniu rentowności emisji obligacji podporządkowanych.
Uwzględniając pogarszającą się sytuację kapitałową Banku, pismem z dnia 1 marca 2021 r. KNF zwrócił się do Banku o przedstawienie szczegółowej kalkulacji kapitałów własnych z uwzględnieniem bieżących i prognozowanych strat w kontekście progu wskazanego w art. 397 ustawy z dnia 15 września 200 r. Kodeks spółek handlowych (dalej: "Ksh") oraz informacji na temat działań, jakie Zarząd Banku zamierza podjąć w przypadku wystąpienia przekroczenia powyższego progu. W odpowiedzi z dnia 4 marca 2021 r. Bank poinformował, iż wg stanu na dzień 31 stycznia 2021 r. nie odnotowano przekroczenia progu, o którym mowa w art. 397 Ksh, a nadwyżka ponad ten próg wynosi 67 min zł i przewyższa prognozowane w kolejnych miesiącach 2021 r. straty.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. Bank poinformował, iż na dzień 31 maja 2021 r. odnotował przekroczenie progu, o którym mowa w art. 397 Ksh o 45 min zł. W związku ze zidentyfikowanym przekroczeniem, Zarząd Banku zainicjował działania zmierzające do niezwłocznej realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa. W dniu 27 lipca 2021 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie [...] - z uwagi na treść art. 397 Ksh oraz ziszczenie się przesłanek wskazanych w tym przepisie - podjęło uchwałę w sprawie kontynuacji działania Spółki.
Pismem z dnia 3 marca 2021 r. KNF wezwała pana L. C., jako pierwotny podmiot dominujący wobec [...], do wykonania złożonych zobowiązań inwestorskich w obszarze kapitałowym poprzez niezwłoczne zapewnienie dokapitalizowania Banku w celu spełnienia kapitałowych wymogów regulacyjnych. W odpowiedzi z dnia 25 marca 2021 r. pan L. C. poinformował m.in., że w obecnej chwili, ani on, ani spółki z jego grupy nie posiadają nadwyżki płynnościowej pozwalającej na natychmiastowe zwiększenie kapitałów własnych Banku.
Pismem z dnia 2 lipca 2021 r. KNF podtrzymała wezwanie do wykonania złożonych zobowiązań inwestorskich w obszarze kapitałowym skierowane do pana L. C. w dniu 3 marca 2021 r. W odpowiedzi z dnia 6 sierpnia 2021 r. pan L. C. poinformował o planowanej warunkowej partycypacji w emisji długu podporządkowanego Banku (do kwoty 75 min zł, pod warunkiem sprzedania części akcji Banku) oraz sprzedaży akcji [...] S.A. z zamiarem reinwestowania w [...] środków pozyskanych z tej transakcji.
KNF podała, iż w piśmie z dnia 2 września 2021 r. poinformowała L. C., że powyższych działań nie można uznać za wystarczające m.in. z uwagi na ich potencjalny łączny wpływ na fundusze własne niewystarczający dla całkowitej redukcji występującej w Banku luki kapitałowej w wysokości 1 664 min zł na 30.09.2021 r. oraz zbyt odległy termin realizacji. Pismem z dnia 23 września 2021 r. pan L. C. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w przedmiotowej kwestii, a także przedstawił dodatkowe informacje na temat ww. działań.
Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. Bank - na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe - poinformował o zidentyfikowaniu ryzyka obniżenia współczynnika TI do poziomu poniżej progu wynikającego z art. 92 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia CRR, tj. poniżej 6%.
W dniu 12 października 2021 r. Bank - na podstawie art. 128 ust. 7 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo bankowe - zawiadomił o spadku współczynnika T I do poziomu poniżej 6%, tj. poniżej progu wynikającego z art. 92 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia CRR. Według szacunków Banku dokonanych na dzień 11.10.2021 r. współczynnik T I wyniósł ok. 5,8%.
Przechodząc do podsumowania sytuacji finansowej Banku, KNF wskazała, iż biorąc pod uwagę utrzymujące się naruszenie wymogów w zakresie funduszy własnych oraz ryzyko wynikające z posiadanego portfela walutowych kredytów hipotecznych stanowiące istotne zagrożenie dla wyników Banku i tym samym jego kapitałów, KNF na posiedzeniu w dniu 23 marca 2021 r. zaakceptowała aktualizację oceny końcowej BION dla Banku na poziomie F, dokonywaną na podstawie art. 133a ust. 1 ustawy Prawo bankowe, co oznacza bank zagrożony upadłością.
Powyższa ocena została podtrzymana w wyniku procesu BION za 2002 r., który dla Banku został przeprowadzony w trybie BION inspekcyjnym, tj. na bazie wyników inspekcji kompleksowej, przeprowadzonej w Banku wg stanu na 31.03.2021 r., z uwzględnieniem istotnych zdarzeń po dacie badania.
KNF podał, iż według ustaleń inspekcji kompleksowej przeprowadzonej w Banku wg stanu na 31.03.2021 r., sytuacja ekonomiczno-finansowa Banku na datę tej inspekcji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa środków gromadzonych na rachunkach bankowych.
KNF stwierdziła, iż Bank był istotnie narażony na ryzyko prawne związane z posiadanym portfelem kredytów hipotecznych indeksowanych do waluty CHF w związku ze znaczącym wzrostem liczby pozwów sądowych kierowanych przeciwko Bankowi w sprawach dotyczących tych kredytów. Badanie stosowanych przez Bank zasad tworzenia rezerw na ryzyko prawne kredytów hipotecznych indeksowanych do waluty CHF wykazało znaczące ryzyko narażenia wyniku finansowego Banku w związku z identyfikowaną możliwością niedoszacowania rezerw prawnych z tego tytułu. Przeprowadzone w trakcie inspekcji oszacowanie rezerwy portfelowej z uwzględnieniem faktycznego wpływu pozwów w 1Q 2021 r. wskazywało na możliwość niedoszacowania rezerw na kwotę około 64 min zł. Dalsza materializacja ryzyka prawnego związanego ze sprawami sądowymi dotyczącymi kredytów hipotecznych indeksowanych do waluty CHF może skutkować istotnym negatywnym wpływem na sytuację finansową Banku.
Według KNF, Bank nie realizował założonych w planie naprawy opcji poprawy pozycji kapitałowej. Na datę inspekcji, fundusze własne nie zapewniały utrzymania współczynników kapitałowych na poziomach wymaganych przepisami prawa z uwzględnieniem wymogu połączonego bufora. Z uwagi na utrzymującą się od kilku lat złą sytuację finansową Bank nie zasilał funduszy własnych oraz nie pozyskał zewnętrznego inwestora, co skutkowało nieosiągnięciem poziomu kapitału zabezpieczającego ryzyko prowadzonej przez Bank działalności. Zgodnie z art. 126 ustawy Prawo bankowe banki są obowiązane posiadać fundusze własne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 118 Rozporządzenia CRR, dostosowane do rozmiaru prowadzonej działalności.
W trakcie inspekcji zidentyfikowano nieprawidłowości w wycenie aktywów finansowych skutkujące wystąpieniem brakujących odpisów aktualizujących. Uwzględnienie ustaleń inspekcji w powyższym zakresie wpłynęłoby na pogłębienie straty brutto prezentowanej przez Bank na datę inspekcji, tj. z kwoty 83 min zł do 111 min zł.
W obszarze ryzyka płynności i finansowania od dnia 29.01.2021 r. w Banku utrzymywał się stan ostrzegawczy w zakresie płynności walutowej w związku z brakiem możliwości odnowienia transakcji pochodnych finansujących portfel kredytów indeksowanych do waluty CHF i koniecznością zawierania z Narodowym Bankiem Polskim krótkoterminowych transakcji SWAP CHF/PLN.
W świetle ustaleń inspekcji wniesiono uwagi do efektywności systemu zarządzania ryzykiem oraz skuteczności systemu kontroli wewnętrznej. Tak więc, stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia wymagają od Zarządu Banku podjęcia działań w celu jak najszybszego ich usunięcia. W szczególności, zalecenia dla Banku sformułowane po inspekcji zmierzają do przeglądu rezerwy portfelowej na ryzyko prawne kredytów hipotecznych indeksowanych do waluty CHF oraz uwzględnienia jego wyników w sprawozdaniu finansowym Banku na dzień 31.12.2021 r.
Następnie KNF omówiła sytuację finansową Banku wg stanu na 30.09.2021 r. stwierdzając , iż poziom funduszy własnych Banku na tę datę jest niewystarczający w świetle obowiązujących go wymogów kapitałowych.
Podała dane odnoszące się do współczynników TCR i T1 w kontekście wymogów z art. 92 ust. 1 lit. c) i lit. b) CRR i wynikającą z nich lukę kapitałową na poziomie poszczególnych wymogów obowiązujących Bank.
Stwierdziła, iż na koniec września 2021 r. fundusze własne Banku ukształtowały się na poziomie 2 271 min zł wobec 3 003 min zł na 31.12.2020 r. i 3 831 min zł na 31.12.2019 r. Istotny udział w ich stopniowej erozji i wzroście luki kapitałowej mają straty ponoszone przez Bank od 2017 r. (łącznie za lata 2017 - 2020 w wysokości -2 220 min zł, za 9 miesięcy 2021 r. w wysokości - 62 min zł). Ponadto zagrożenie dla wyników Banku i jego kapitałów stanowi ryzyko niedoszacowania rezerw na ryzyko prawne walutowych kredytów hipotecznych zidentyfikowane w wyniku przeprowadzonych w br. badań inspekcyjnych.
Negatywny wpływ na poziom funduszy własnych ma także amortyzacja skutków wdrożenia MSSF 9 (222 min zł w 2021 r.) oraz amortyzacja długu podporządkowanego (114 min zł za 9 m-cy br.).
KNF wskazała, że z uwagi na utrzymującą się od kilku lat złą sytuację ekonomiczno-finansową, Bank nie ma możliwości pozyskania kapitału zewnętrznego w drodze publicznych emisji instrumentów kapitałowych, równolegle fiaskiem zakończyły się poszukiwania inwestora strategicznego, natomiast deklarowane przez obecnego głównego akcjonariusza Banku wsparcie jest niewystarczające i odsunięte w czasie w świetle aktualnych potrzeb Banku.
Z kolei, omawiając jakość aktywów Komisja podniosła, iż głównym źródłem ryzyka kredytowego Banku jest portfel kredytowy stanowiący ok. 69% aktywów ogółem (wartość bilansowa) wg stanu na 30.09.2021 r. W strukturze rodzajowej portfela kredytowego dominują kredyty na nieruchomości mieszkaniowe z udziałem 49% (w tym kredyty mieszkaniowe osób prywatnych stanowiły 47% portfela kredytowego) oraz kredyty konsumpcyjne z udziałem 25%. Wskazała, iż szczególnie kredyty konsumpcyjne, ale również kredyty mieszkaniowe, charakteryzuje bardzo słaba jakość, co przy ich znaczącym udziale w portfelu kredytowym decyduje o wysokim poziomie ryzyka kredytowego. Według stanu na 30.09.2021 r. udział kredytów z utratą wartości (faza 3) w portfelu kredytowym brutto wyniósł 19,03% (wobec 19,52% na koniec 2020 r.), co jest poziomem znacznie wyższym od średniego dla banków komercyjnych wynoszącego 4,80%. Wśród całego portfela kredytów z utratą wartości, kredyty konsumpcyjne stanowiły 42%, a kredyty na nieruchomości mieszkaniowe 40%. Wskaźniki jakości tych portfeli kształtowały się na poziomie odpowiednio 32,08% (wobec średniej dla banków komercyjnych = 10,86%) i 15,44% (wobec średniej dla banków komercyjnych = 2,50%).
Komisja podała nadto, iż negatywnie oceniany jest także wysoki - na tle sektora bankowego - udział kredytów przeterminowanych powyżej 90 dni w portfelu kredytowym (16,24% dla Banku wobec 3,22% dla sektora bankowego). Z posiadanym portfelem kredytowym wiążą się także ryzyka generowane przez jego niekorzystną strukturę walutową. Na 30.09.2021 r. ekwiwalent złotowy kredytów walutowych wynosił 10 662 min zł (w tym kredyty mieszkaniowe CHF podmiotów niefinansowych = 7 419 min zł), co stanowiło ok. 30% portfela kredytowego. Główne ryzyka związane z portfelem walutowym, to:
- obecny i oczekiwany wzrost liczby spraw sądowych i kosztów z tego tytułu, a także pośrednio implikowany wzrost ryzyka kredytowego,
- ryzyko refinansowania pozycji walutowej,
- istotny wpływ wahań kursów walutowych na wyniki finansowe Banku, poziom adekwatności kapitałowej i płynność.
Według KNF, poziom ryzyka płynności i finansowania ocenia się jako podwyższony z uwagi na niestabilną sytuację ekonomiczno-finansową Banku i podwyższone ryzyko reputacyjne, które to czynniki mogą istotnie wpłynąć - w przypadku zaistnienia niekorzystnych okoliczności - na zachowania deponentów. Ponadto obserwuje się istotną korelację pomiędzy publikowanymi negatywnymi informacjami na temat głównego akcjonariusza Banku a bieżącą płynnością Banku. Dużą wrażliwość Banku w powyższym zakresie potwierdziły sytuacje z ub.r., kiedy to obserwowano wzmożone wypływy środków po ogłoszeniu restrykcji związanych z pandemią COVID-19, a także publikacji w mediach informacji dotyczących L. C.
Według stanu na 30.09.2021r. Bank spełniał obowiązujące wymogi płynności: wskaźnik LCR wyniósł 154%, a NSFR wyniósł 126%.
Podstawowym źródłem finansowania działalności Banku jest baza depozytowa stanowiąca ok. 90% pasywów na dzień 30.09.2021 r., w której dominują środki pozyskane od osób prywatnych (ok. 75% pasywów).
Ze względu na sytuację ekonomiczno-finansową Banku, niskie oceny nadane przez agencje ratingowe oraz realizację Planu Naprawy, zdaniem Komisji, Bank posiada ograniczone możliwości pozyskiwania finansowania z rynku międzybankowego. Problem ten szczególnie dotyczy kwestii refinansowania pozycji walutowych kredytowych. Od dnia 29.01.2021 r. w Banku utrzymuje się stan ostrzegawczy w związku z brakiem możliwości odnowienia transakcji pochodnych finansujących portfel kredytów indeksowanych do waluty CHF. W efekcie powyższego w celu zabezpieczenia pozycji walutowej Bank jest zmuszony zawierać transakcje wymiany walutowej typu SWAP z Narodowym Bankiem Polskim, konsekwencją czego jest rosnący koszt związany z tym finansowaniem. Wg stanu na 30.06.2021 r. nominał tych transakcji wynosił 980 min CHF.
Komisja podkreśliła, że Bank utracił w 2016 r. zdolność do generowania dodatniego wyniku finansowego, na co złożyły się głównie:
- niska jakość portfela kredytowego i wynikający z tego wysoki koszt ryzyka kredytowego,
- wysoki koszt finansowania,
- niekorzystna struktura przychodowa portfela kredytowego - duży udział niskomarżowych i długoterminowych kredytów mieszkaniowych, w tym walutowych,
- drastyczny spadek przychodów z prowizji i opłat.
W ocenie Komisji, realizowane niemalże od 6 lat działania naprawcze - przy ograniczonym wsparciu kapitałowym ze strony głównego akcjonariusza, a także w sytuacji wystąpienia negatywnych czynników zewnętrznych, jak kryzys płynności z końca 2018 r. oraz obecna pandemia COVID- 19 - okazały się niewystarczające do osiągnięcia trwałej rentowności.
KNF podała, iż łącznie za lata 2017 - 2020 Bank poniósł straty w wysokości -2 220 min zł. Zauważyła, iż w 2021 r. obserwuje się poprawę wyniku finansowego, który wg stanu na 30.09.2021 r. wyniósł -62 min zł (wobec -427 min zł na 30.09.2020 r), w tym 2 i 3 kwartał zakończył się niewielkim zyskiem (łącznie +12 min zł). Podkreśliła równocześnie, że istotny udział w jego kształtowaniu miały przychody pochodzące z dodatkowych źródeł poza podstawową działalnością operacyjną (w tym ze sprzedaży dłużnych papierów wartościowych - wynik w wysokości 72 min zł oraz ze sprzedaży NPL - wynik w wysokości 65 min zł), a także spadek kosztów z tytułu opłat na rzecz BFG (z 120 min zł na 30.09.2020 r. do 60 min zł na 30.09.2021 r.) oraz kosztów ryzyka portfela kredytowego (w tym w efekcie zmian do metodyk MSSF 9 oraz transakcji sprzedaży NPL). Gdyby wyłączyć z wyniku finansowego Banku wpływy pochodzące w ww. dodatkowych źródeł, strata Banku wzrosłaby ok. 3-krotnie, a po wyłączeniu także pozytywnego efektu zmniejszenia opłat na rzecz BFG ok. 4-krotnie.
KNF podała na tę okoliczność dane liczbowe w formie tabularycznej. Podkreśliła, iż dochód z podstawowych źródeł Banku, tj. wynik odsetkowo-prowizyjny nadal kształtuje się w spadkowym trendzie (707 min zł na 30.09.2021 r. wobec 788 min zł na 30.09.2020 r.), o czym zadecydowała głębsza korekta przychodów odsetkowych niż kosztów odsetkowych, w efekcie czego wynik odsetkowy obniżył się w skali roku o 126 mln zł (z 777 min zł na 30.09.2020 r. do 651 min zł na 30.09.2021 r). Jednocześnie obserwuje się pozytywną tendencję w zakresie wyniku z prowizji i opłat, który wg stanu na 30.09.2021 r. był wyższy o 45 min zł niż przed rokiem (56,0 min zł wobec 10,6 min zł).
Pozytywny efekt w ocenie KNF przyniosły działania Banku ukierunkowane na redukcję kosztów pracowniczych, które obniżyły się w skali roku o 40 min zł (z 265 min zł na 30.09.2020 r. do 225 min zł na 30.09.2021 r.) oraz pozostałych kosztów administracyjnych - spadek o 14 min zł.
Koszty odpisów aktualizujących wartość aktywów obciążyły w okresie pierwszych 9 miesięcy 2021 r. wynik finansowy w łącznej wysokości 241 min zł i były niższe od dokonanych w analogicznym okresie roku poprzedniego o 374 min zł (tj. o 61%). Jako główny czynnik, który wpłynął na poziom odpisów w br. Bank wskazał - w opublikowanym sprawozdaniu za 3Q 2021 r. - zmiany do metodyk MSSF 9 wprowadzone na dzień 31.03.2021 r. Ponadto istotne znaczenie miały także zrealizowane transakcje sprzedaży portfeli NPL, a także odstąpienie od utrzymywania korekt pozamodelowych związanych z pandemią COVID z uwagi na uwzględnienie wpływu najnowszych prognoz makroekonomicznych na oszacowania modeli oraz wpływ aktualizacji odpisów na ekspozycjach, które w 2020 r. były objęte moratoriami EBA, w przypadku których kredytobiorcy terminowo realizują zobowiązania wobec Banku.
Istotne zagrożenie dla wyników Banku stanowi ryzyko prawne związane z portfelem walutowych kredytów mieszkaniowych. W br. nastąpił wzrost rezerw indywidualnych na sprawy sądowe związane z kredytami CHF o kwotę 49 min zł. Łącznie rezerwa indywidualna na ryzyko prawne związane z kredytami CHF wyniosła 92 min zł na 30.09.2021 r. wobec 43 min zł na 31.12.2020 r.
Bank nie zwiększył natomiast rezerw portfelowych na ryzyko prawne mimo znacznego wzrostu liczby spraw sądowych w pierwszych 9 miesiącach br. Poziom tych rezerw wg stanu na 30.09.2021 r. był taki sam jak na 31.12.2020 r. i wynosił łącznie 279 min zł. Ustalenia inspekcji kompleksowej przeprowadzonej w Banku wg stanu na 31.03.2021 r. identyfikują wysokie prawdopodobieństwo znacznego wzrostu poziomu rezerw portfelowych na koniec 2021 r.
Pomimo dostrzeganych przez nadzór pozytywnych skutków działań restrukturyzacyjnych prowadzonych przez Bank, w tym przede wszystkim po stronie kosztowej (tj. w zakresie zmniejszenia kosztów finansowania, kosztów ryzyka kredytowego i kosztów działania) na podstawie wyników 2021 r. nie można stwierdzić, że Bank powrócił na trwałą ścieżkę poprawy rentowności, głównie z uwagi na kontynuację spadkowego trendu w zakresie podstawowych źródeł dochodu Banku (tj. wyniku odsetkowo-prowizyjnego).
Jednocześnie w przyszłych okresach należy się spodziewać pozytywnego wpływu na wynik odsetkowy Banku decyzji Rady Polityki Pieniężnej o podwyżkach stóp procentowych .
Komisja poinformowała następnie, iż biegły rewident badający sprawozdania finansowe [...] S.A. za 2020 r. wydał opinię bez zastrzeżeń ze zwróceniem uwagi na istotną niepewność dotyczącą zdolności do kontynuacji działalności Banku wynikającą z ryzyk dotyczących współczynników kapitałowych (niespełnianie regulacyjnych wymogów kapitałowych), rentowności (wykazywane straty) oraz portfela kredytów walutowych (ryzyko prawne). Powyższa niepewność została także wskazana przez audytora w raporcie z przeglądu sprawozdań finansowych Banku za 1H 2021 r.
Podsumowując swoje stanowisko, Komisja stwierdziła, iż ogólną sytuację [...] S.A. organ nadzoru uznaje za bardzo niekorzystną. Bank od 2016 r. realizuje działania naprawcze jednakże nadal nie odzyskał trwałej rentowności, a utrzymująca się luka kapitałowa uniemożliwia mu stabilny i bezpieczny rozwój, a także dalszą absorbcję potencjalnych strat. Aktualnie Bank nie spełnia minimalnych wymów kapitałowych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR dla współczynników TCR i T I. Z uwagi na utrzymującą się od kilku lat złą sytuację ekonomiczno-finansową, Bank nie ma możliwości pozyskania kapitału zewnętrznego, natomiast deklarowane przez głównego akcjonariusza Banku wsparcie jest niewystarczające i odsunięte w czasie w świetle aktualnych potrzeb Banku.
Istotny wpływ na postępującą od kilku lat stopniową erozję funduszy własnych mają – według Komisji - wykazywane przez Bank straty. Przychody dotychczas realizowane przez Bank były niewystarczające w świetle ponoszonych przez Bank kosztów wynikających z prowadzonej działalności (w tym szczególnie dotyczy to kosztów ryzyka kredytowego i ryzyka prawnego), a także obowiązkowych obciążeń (opłaty na rzecz BFG, podatek bankowy). Szczególnym zagrożeniem dla wyników finansowych Banku, a w konsekwencji także jego pozycji kapitałowej, są ryzyka generowane przez portfel walutowych kredytów hipotecznych (głównie ryzyko prawne, ale także ryzyko kredytowe, płynnościowe i rynkowe), których skutków finansowych nie jest w stanie zaabsorbować dochodowość tego portfela.
Pozycja płynnościowa Banku jest obecnie stabilna, jednak z uwagi na jego złą sytuację ekonomiczno-finansową oraz istotną korelację pomiędzy publikowanymi negatywnymi informacjami na temat Banku i jego głównego akcjonariusza a poziomem bieżącej płynności Banku, poziom ryzyka płynności ocenia się jako podwyższony.
W styczniu ub.r. Bank wdrożył Plan Naprawy. Jednakże już w początkowej fazie jego realizacji, w związku z przeprowadzanym badaniem audytorskim sprawozdań Banku za 2019 r., zmaterializowały się ryzyka w zakresie wyniku finansowego, co istotnie wpłynęło na możliwość realizacji założeń Planu Naprawy w obszarze rentowności i adekwatności kapitałowej. Na powyższe dodatkowo nałożyły się negatywne skutki pandemii COVID-19. Z uwagi na ww. okoliczności Bank zaktualizował Plan Naprawy, jednakże dokument nie spełniał określonych prawem wymogów ze względu na zastrzeżenia odnośnie do oszacowanego przez Bank poziomu ryzyka prawnego walutowego portfela hipotecznego oraz do realności założeń Banku w zakresie osiągnięcia rentowności działalności, przekładające się na wątpliwości co do adekwatności i skuteczności działań zaplanowanych w obszarze kapitałowym.
Niekorzystną sytuację ekonomiczno-finansową Banku potwierdziły ustalenia inspekcji kompleksowej przeprowadzonej w Banku w br., które wskazały na możliwe zagrożenie dla bezpieczeństwa środków gromadzonych na rachunkach bankowych. Jako główne zagrożenie dla wyników finansowych Banku zidentyfikowane zostało ryzyko prawne związane z portfelem kredytów hipotecznych indeksowanych do waluty CHF.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Komisja stwierdziła, że działalność Banku jest wykonywana z zagrożeniem dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, co wynika z naruszenia przez Bank przepisu art. 92 Rozporządzenia CRR, o którym mowa w art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe. Naruszenie wskazanego przepisu Rozporządzenia CRR, o którym informował Bank, potwierdzają ustalenia KNF poczynione na podstawie najnowszych dostępnych danych sprawozdawczych Banku oraz sprawozdania biegłych rewidentów. Zagrożenie interesów posiadaczy rachunków bankowych staje się oczywiste w świetle motywu 7 Rozporządzenia CRR, zgodnie z którego brzmieniem to rozporządzenie zawiera wymogi ostrożnościowe dla instytucji ściśle dotyczące funkcjonowania rynków usług bankowych i finansowych oraz służące zapewnieniu, między innymi, wysokiego poziomu ochrony inwestorów i deponentów. Utrzymanie zatem przez dany bank określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR wymogów ostrożnościowych w zakresie funduszy własnych, wyrażonych poprzez wyżej opisane w niniejszej decyzji współczynniki: TCR i T I, stanowi o tym, czy działalność takiego banku zapewnia wysoki poziom ochrony deponentów, czy też w przypadku, gdy bank ten nie jest w stanie utrzymać tych wymogów, o braku odpowiedniego poziomu ich ochrony. Ukształtowanie tych współczynników na poziomie niższym niż wymagany Rozporządzeniem CRR wskazuje w sposób oczywisty, że działalność Banku nie tylko nie zapewnia ochrony posiadaczy rachunków bankowych, ale wręcz stwarza zagrożenie dla ich interesów - ich roszczenia w związku z sytuacją w jakiej znalazł się Bank mogą potencjalnie nie zostać w pełni zaspokojone.
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że fundusze własne Banku z racji niespełniania wymogów wyznaczonych wymienionymi wyżej współczynnikami, nie stanowią zabezpieczenia ryzyka prowadzonej działalności, co stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych i bezsprzecznie pozwala na przyjęcie ustalenia, że w związku z działalnością Banku zaistniały okoliczności wymienione w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe.
Z uwagi na powyższe, w tym złą kondycję Banku (szczególnie w obszarze kapitałowym i rentowności), Komisja ustanowiła w Banku kuratora.
KNF wskazała na realizację zasad postępowania administracyjnego w prowadzonym postępowaniu, w tym – na fakt zawiadomienia z dnia 28 października 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia - na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe - w [...] S.A., kuratora w celu poprawy sytuacji Banku, ze względu na wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów oraz powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, w związku z niespełnianiem przez Bank minimalnych norm regulacyjnych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR.
Komisja wskazała, iż zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe Komisja podejmuje decyzję o ustanowieniu kuratora w celu poprawy sytuacji banku. Określoną w art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe przesłanką ustanowienia instytucji kuratora jest powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, o którym mowa w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Mając na uwadze, iż KNF stwierdziła, że sytuacja ekonomiczno-finansowa Banku stanowi zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, a także ze względu na naruszenie przez Bank przepisu art. 92 Rozporządzenia CRR, o którym mowa w art. 142 ust 1 pkt 1) ustawy Prawo bankowe, uzasadnione stało się powołanie kuratora celem poprawy sytuacji Banku.
Komisja podejmując decyzję o ustanowieniu kuratora, wzięła pod uwagę trudną sytuację Banku i uznała, że zastosowanie tego środka nadzorczego może się przyczynić do poprawy sytuacji finansowej Banku. Poprawa sytuacji Banku może zostać osiągnięta w szczególności poprzez zapewnienie sporządzenia planu naprawy lub jego aktualizacji i jego późniejsze efektywne wdrożenie.
Wobec sytuacji finansowej Banku oraz stwierdzonych naruszeń przepisów prawa regulujących ostrożne i stabilne zarządzanie Bankiem, a także utrzymującego się wysokiego poziomu ryzyka w głównych obszarach działalności Banku, KNF uznała za konieczne określenie zadań kuratora w sposób, który powinien przyczynić się do poprawy sytuacji [...] S.A. KNF wskazała, iż zadaniem kuratora powinno być monitorowanie działań podejmowanych przez organy Banku na rzecz:
- przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne,
- odbudowania przez Bank trwałej rentowności,
- poprawy jakości aktywów,
- zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez Komisję Nadzoru Finansowego.
Celowy jest udział kuratora we wszystkich posiedzeniach organów oraz komitetu audytu Banku. Powyższy sposób określenia zadań kuratora ma na celu umożliwienie kuratorowi efektywnego wspierania organów Banku w podejmowanych działaniach restrukturyzacyjnych.
Zgodnie z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe funkcję kuratora może pełnić osoba posiadająca kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie organizacji i zasad działalności banku, a także dająca rękojmię ochrony interesów banku, w którym kurator ma być ustanowiony. Kuratorem może być również osoba prawna.
W kontekście powyższych wymogów, KNF mając na względzie skalę działalności i sytuację finansową Banku oraz fakt, że w ramach zadań kuratora konieczne będzie monitorowanie działań organów Banku podejmowanych na ww. rzecz, w tym również zapewnienia efektywności wdrażania zatwierdzonego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji w przypadku zatwierdzenia tego rodzaju dokumentu przez KNF, postanowiła powierzyć pełnienie obowiązków kuratora Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. W ocenie Komisji, Bankowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną dającą rękojmię ochrony interesów Banku oraz posiadającą kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie organizacji i zasad działalności banku.
Zgodnie z ustawą o BFG, Bankowy Fundusz Gwarancyjny realizuje szereg działań z zakresu nadzoru, monitorowania, opracowywania i inicjowania różnego typu działań o charakterze sanacyjnym i restrukturyzacyjnym, dotyczących banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz posiada duże doświadczenie praktyczne w tym zakresie. W odróżnieniu od sytuacji, w której kuratorem jest ustanawiana osoba fizyczna, Bankowy Fundusz Gwarancyjny dysponując znacznym zasobem ludzkim, w postaci pracowników posiadających odpowiednie doświadczenie i wiedzę merytoryczną, jest w stanie w sposób elastyczny dostosowywać na bieżąco zakres swoich działań w ramach tego środka nadzorczego do efektów podejmowanych działań naprawczych. Zdaniem KNF, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, jako kurator, może dodatkowo przyczynić się do poprawy sytuacji Banku, gdyż z uwagi na posiadane doświadczenie może stanowić ważny element wsparcia Zarządu Banku w planowanych działaniach restrukturyzacyjnych. Ustanawiając w Banku kuratora w postaci Bankowego Funduszu Gwarancyjnego możliwe będzie zapewnienie odpowiedniego stopnia monitoringu podejmowanych działań naprawczych i bieżąca ocena ich efektywności.
Powyższe wskazuje na posiadanie przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w zakresie organizacji i zasad działalności banku oraz rękojmi ochrony interesów banku, zgodnie z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe.
Pełnienie obowiązków kuratora zostaje powierzone Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, zatem, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy o BFG, nie przysługuje mu wynagrodzenie, o którym mowa w art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe.
Uwzględniając powyższe i mając na uwadze cele nadzoru bankowego, określone w art. 133 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy Prawo bankowe, tj.: zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz zapewnienie zgodności działalności banków z przepisami ustawy i Rozporządzenia CRR, Komisja Nadzoru Finansowego rozstrzygnęła jak w sentencji.
Od powyższej decyzji Bank wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 Prawa bankowego w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 138 ust. 3 Prawa bankowego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, polegające na błędnym określeniu przesłanek, jakie muszą zaistnieć, aby można było powołać kuratora dla banku, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia kuratora w stanie faktycznym, który nie wymagał zastosowania takiego środka wczesnej interwencji;
2. rażące naruszenie art. 144 ust. 1 Prawa bankowego i art. 5 ust. 6 Ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji ("Ustawa o BFG") w związku ze stosowanym bezpośrednio art. 3 ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ("Dyrektywa BRR") poprzez jego błędną wykładnię (z uwagi na nieprawidłową implementację Dyrektywy BRR) wyrażającą się w uznaniu, że stan, w którym Bankowy Fundusz Gwarancyjny ("BFG", "Uczestnik") działa jako kurator Banku, będąc jednocześnie organem przymusowej restrukturyzacji w stosunku do Banku, które to funkcje nie są od siebie oddzielone, jest dopuszczalny w świetle ww. przepisu Dyrektywy BRR, mimo że taka sytuacja wypełnia znamiona rażącego naruszenia gwarancji proceduralnej niezależności BFG zawartej w Dyrektywie BRR i doprowadzić może do wykreowania przez BFG przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, wskazanej w art. 101 ust. 7 pkt 2 Ustawy o BFG, co skutkuje tym, że zaskarżona Decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. rażące naruszenie art. 144 ust. 1 Prawa bankowego w zw. z art. 5 ust. 6 Ustawy o BFG poprzez ustanowienie BFG kuratorem Banku bez uzyskania wymaganego wniosku BFG w tym zakresie, co skutkuje tym, że zaskarżona Decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w materiale dowodowym sprawy wniosku BFG o ustanowienie go kuratorem Banku, co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się pełnym materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenie się co do niego.
Skarżąca zastrzegła przy tym, że powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania zgłasza jedynie przy założeniu, że BFG złożył wniosek o ustanowienie go kuratorem Banku, a wniosek ten nie został umieszczony w aktach niniejszego postępowania. W przypadku gdy BFG nie złożył takiego wniosku, Skarżąca podnosi zarzut rażącego naruszenia 144 ust. 1 Prawa bankowego w zw. z art. 5 ust. 6 Ustawy o BFG, który został przytoczony powyżej.
W związku z powyższymi naruszeniami Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej Decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 2 PPSA); ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przez tut. Sąd powyższego wniosku - o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości (art. 145 § 1 lit. a i c PPSA).
Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w uzasadnieniu (w tym dokumentów zgromadzonych w aktach Organu) na fakty wskazane w treści uzasadnienia niniejszej skargi.
Skarżący wniósł także o niewyznaczanie do składu rozpoznającego przedmiotową skargę osób powołanych na urząd sędziego WSA przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw ("UneoKRS"), z uwagi na wysokie ryzyko nieważności postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez tak powołanego sędziego (art. 183 § 2 pkt 4 PPSA);
W uzasadnieniu skargi Bank doprecyzował swoje stanowisko, m.in. wskazał, iż wprowadzenie w życie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczne pogorszenie reputacji Banku, a tym samym pogorszenie warunków jego funkcjonowania, w tym realizacji działań naprawczych, spadek efektywności w postaci wyższych kosztów depozytów oraz pozyskania nowych klientów i nowych możliwości biznesowych. Nadto w jej ocenie, ustanowienie kuratora w niniejszej sprawie nie będzie spełniać celów tej instytucji i jest środkiem nieadekwatnym w realiach sprawy. Pogarszająca się sytuacja ekonomiczna Banku jest bowiem efektem czynników zewnętrznych, niezależnych od Banku i od kuratora. Bank podniósł także, że ustanowienie kuratora dla Banku w niniejszej sprawie jest niezgodne z przepisami Dyrektywy BRR oraz Prawa bankowego, natomiast ustanowienie kuratora w osobie BFG nie może pomóc Bankowi - może mu jedynie zaszkodzić. Jego zdaniem, BFG jako gwarant depozytów ma motywację do przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku znajdującego się w trudnej sytuacji, nawet jeżeli warunki przeprowadzenia tej procedury nie zostały spełnione, zaś w jego interesie, jako organu ds. restrukturyzacji i likwidacji banków, jest dokonanie ustalenia, że przeprowadzenie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banku leży w interesie publicznym, a jak wskazano powyżej, zgodnie z oceną końcową BION dla Banku na poziomie F, dokonywaną na podstawie art. 133a ust. 1 Prawa bankowego oraz "Metodyką badania i oceny nadzorczej banków komercyjnych, zrzeszonych i spółdzielczych", Bank jest zagrożony upadłością. W takiej sytuacji BFG de facto rozpoczyna swoją działalność jako organ uporządkowanej likwidacji i restrukturyzacji, a wszelkie środki wczesnej interwencji, takie jak działanie kuratora, nie mogą mieć już miejsca. Zdaniem Banku, nie sposób nie uwzględnić wydarzeń, jakie miały miejsce w [...] Banku, gdzie BFG został ustanowiony kuratorem [...] Banku, a następnie blokował działania [...] Banku mające służyć poprawie jego sytuacji ekonomicznej, co w konsekwencji doprowadziło do przeprowadzenia przymusowej restrukturyzacji [...] Banku oraz jego przejęcia przez [...] S.A. Podobieństwo aktualnej sytuacji w GNB do sytuacji jaka miała miejsce w [...] Banku dodatkowo potęguje negatywne skutki dla GNB w związku z ustanowieniem kuratora.
Wniosek o niewyznaczanie do składu rozpoznającego niniejszą skargę osób powołanych na urząd Sędziego WSA przez Prezydenta RP na wniosek KRS ukształtowanej w trybie UneoKRS skarżący uzasadnił poddając w wątpliwość, na tle licznych orzeczeń sądowych, czy sąd, w którego składzie zasiada osoba, która została powołana na urząd sędziego w następstwie rekomendacji KRS ukształtowanej przepisami UneoKRS, spełnia standardy sądu niezależnego i bezstronnego w rozumieniu ustawy zasadniczej oraz aktów prawa unijnego.
Końcowo Skarżący wniósł o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawarte w decyzji stanowisko oraz powiązaną z nim argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107; dalej jako: P.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a. zwana dalej "p.p.s.a.").
Zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli jest ocena legalności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2021 r., na mocy której Komisja ustanowiła kuratora w celu poprawy sytuacji Banku na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe oraz powierzyła na podstawie art. 144 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 6 Prawa bankowego pełnienie funkcji kuratora Funduszowi.
Należy na wstępie wskazać, iż w myśl art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe:
"W przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 3, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1, w celu poprawy sytuacji banku lub zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, Komisja Nadzoru Finansowego może, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wydać decyzję o ustanowieniu kuratora w banku.".
Natomiast zgodnie z art. 144 ust. 1a ustawy Prawo bankowe:
" W przypadku, o którym mowa w ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego określa w decyzji szczegółowy zakres zadań kuratora.". Z kolei, art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe stanowi, iż "Funkcję kuratora może pełnić osoba posiadająca kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie organizacji i zasad działalności banku, a także dająca rękojmię ochrony interesów banku, w którym kurator ma być ustanowiony. Kuratorem może być również osoba prawna. ". Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.842 z zm., dalej: "ustawa o BFG"), "Funduszowi nie przysługuje wynagrodzenie, o którym mowa w art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe (...). ".
Możliwość ustanowienia środka nadzorczego w postaci kuratora przewidziana została w przepisach Rozdziału 12 ustawy – Prawo bankowe zatytułowanym: "Wczesna interwencja, likwidacja i upadłość banku". Środkami wczesnej interwencji są środki, jakimi dysponuje KNF jako organ nadzoru w okolicznościach przewidzianych w art. 27 Dyrektywy BRR (odpowiadający art. 142 Prawa bankowego).
Zgodnie ze zdaniem wstępnym art. 27 ust. 1 Dyrektywy BRR chodzi o następujące okoliczności:
,,Jeżeli instytucja narusza lub ze względu między innymi na gwałtownie pogarszającą się sytuację finansową, w tym pogarszającą się sytuację płynności, rosnący poziom dźwigni, rosnącą liczbę pożyczek zagrożonych lub koncentrację ekspozycji, zgodnie z oceną na podstawie szeregu kryteriów, które mogą obejmować wymóg funduszy własnych instytucji plus 1,5 punktu procentowego, prawdopodobnie w bliskiej przyszłości naruszy wymogi rozporządzenia (UE) nr 575/2013, dyrektywy 2013/36/UE łub tytułu II dyrektywy 2014/65/UE lub którykolwiek z art. 3-7, 14-17 i 24, 25 i 26 rozporządzenia (UE) nr 600/2014, państwa członkowskie zapewniają, aby właściwe organy, bez uszczerbku dla środków, o których mowa w art. 104 dyrektywy 2013/36/UE w stosownych przypadkach dysponowały, co najmniej następującymi środkami: (...) "
Zgodnie z art. 29 ust. 1 Dyrektywy BRR właściwe organy mogą (...) proporcjonalnie do danych okoliczności, powołać dowolnego administratora (...) w celu tymczasowej współpracy z organem zarządzającym instytucji, a właściwy organ określa to w decyzji w momencie powołania administratora. Jeżeli właściwy organ powoła tymczasowego administratora w celu tymczasowej współpracy z organem zarządzającym instytucji, w momencie powołania takiego administratora właściwy organ precyzuje również rolę, obowiązki i uprawnienia tymczasowego administratora oraz ewentualne wymogi nakładające na organ zarządzający instytucji obowiązek konsultowania się z tymczasowym administratorem przed podjęciem konkretnych decyzji lub działań bądź też obowiązek uzyskania jego zgody na podjęcie takich decyzji lub działań. (...).
Kurator odpowiada natomiast instytucji tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 Dyrektywy BRR. Z uwagi na długą tradycję instytucji kuratora w prawie bankowym nie używa się do niej pojęcia "tymczasowego administratora", ale co do zasady instytucja ta mieści się w zakresie pojęciowym "tymczasowego administratora" i odpowiada wymogom jego zastosowania. Instytucja kuratora została zdefiniowana w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego.
Zaistnienie którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 138 ust. 3 Prawa bankowego w połączeniu z wystąpieniem jednej z okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 Prawa bankowego, w tym okolicznością naruszenia przez bank lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia art. 92 rozporządzenia nr 575/2013 z uwzględnieniem dodatkowego wymogu w zakresie funduszy własnych ponad wartość wynikającą z wymogów obliczonych zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 575/2013, będzie stanowiło przesłankę zastosowania przepisu art. 144 ust. 1 Prawa bankowego.
Należy zaaprobować stanowisko organu, zgodnie z którym nie ma konieczności kumulatywnego zaistnienia przesłanek z w art. 138 ust. 3 Prawa bankowego i odrębnie kumulatywnego zaistnienia przesłanek z art. 142 ust. 1 Prawa bankowego. Konieczne - oraz wystarczające - jest natomiast wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z pierwszego przepisu oraz wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z drugiego z wymienionych przepisów.
W myśl art. 144 ust. 1 Prawa bankowego istotne jest również wskazanie celu ustanowienia kuratora. W przypadku Banku, celem tym jest poprawa sytuacji Banku. Realizację celu wyznacza czas, do którego kurator w banku powinien funkcjonować - co wynika z konkretnych okoliczności faktycznych. Określenie celu ustanowienia kuratora jako poprawa sytuacji banku wynika wprost z zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 138 ust. 3 Prawa bankowego i co najmniej jednej związanej z nią okoliczności wskazanej w art. 142 ust. 1 Prawa bankowego.
Komisja dysponuje możliwością ustanowienia kuratora jako jednym ze środków wczesnej interwencji, który stosuje po dokonaniu oceny przesłanek ustawowych oraz celowości jego zastosowania. Ustawodawca w art. 144 ust. 6 Prawa bankowego przewidział ogólne wymogi w tym zakresie.
Ustanowienie kuratora służy realizacji interesu publicznego i tym samym ma wyeliminować zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, jak też dalsze naruszenia przepisów prawa. Wyznaczając kuratora, Komisja kieruje się sytuacją ekonomiczno-finansową Banku, wymagającą znalezienia osoby lub podmiotu, który byłby w stanie zapewnić właściwe wykonywanie zadań wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji. Kompetencje, umiejętności i wiedza kuratora powinny być adekwatne do poziomu skomplikowania i złożoności konkretnej sytuacji faktycznej.
Stosując ten środek wczesnej interwencji Komisja w decyzji określa również zadania kuratora.
Posiadając tego rodzaju uprawnienia, stosując środek nadzoru w postaci kuratora, KNF może na bieżąco monitorować zarówno działalność Banku jak i sposób sprawowania funkcji przez kuratora.
Podkreślenia wymaga, iż kurator nie zastępuje organów banku i nie przejmuje zarządzania bankiem. Jego rolą jest jedynie wykonywanie "nadzoru" nad działaniami podejmowanymi przez organy banku. Kryterium tego nadzoru stanowi cel, jaki został kuratorowi postawiony i wyrażony w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego. Organy banku objętego kuratelą nie tracą swoich uprawnień i kompetencji, natomiast ich działania podlegają kontroli i nadzorowi kuratora.
Uprawnienia kuratora obejmują m.in. prawo uczestnictwa w posiedzeniach organów banku, prawo do uzyskiwania informacji jak również prawo do wniesienia sprzeciwu wobec uchwał i decyzji zarządu i rady nadzorczej banku. Kurator może również zaskarżyć uchwałę walnego zgromadzenia akcjonariuszy.
Zasady funkcjonowania instytucji kuratora określone w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego, należy interpretować zgodnie z zasadą wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym tj. w tym przypadku z art. 29 Dyrektywy BRR .
Zgodnie z powoływanym przepisem, wyłączne uprawnienie do powoływania i odwoływania kuratora posiada organ nadzoru. Podmiot nadzorowany nie powinien mieć wpływu na wybór i sposób stosowania względem niego środków nadzorczych, ponieważ ich odpowiedniość powinna określać sytuacja faktyczna i cele nadzoru finansowego, a nie subiektywne odczucie podmiotu nadzorowanego.
W tym miejscu należy zauważyć, iż w skardze do WSA Bank zakwestionował prawidłowość doboru do roli kuratora Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Jak wskazywała Komisja, podmiot ten był już uprzednio wielokrotnie wyznaczany jako kurator, m.in. ze względu na posiadane zasoby wiedzy i kapitał ludzki. Działalność kuratora wymaga doświadczenia, znajomości mechanizmów funkcjonowania banku, jak też zdolności do podejmowania szybkich i trafnych decyzji. Ustanowienie kuratora służy realizacji interesu publicznego i tym samym ma wyeliminować zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, jak też dalsze naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo nie bez znaczenia w tym zakresie jest również fakt, że na podstawie art. 5 ust. 6 zdanie drugie ustawy o BFG, Fundusz z tytułu pełnionej funkcji nie pobiera wynagrodzenia, co powoduje mniejszą dolegliwość tego środka nadzoru dla banku w przypadku powierzenia tej funkcji Funduszowi.
Podkreślenia wymaga, iż wykonywanie funkcji kuratora jest jednym z ustawowych zadań Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Art. 144 ust. 1 prawa bankowego będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji odsyła do przepisu art. 138 ust. 3 oraz do art. 142 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie zawiera ratio omawianej regulacji - jest to poprawa sytuacji banku, lub zapewnienie efektywności wdrażanego planu naprawy. Z uregulowań prawnych wynika nadto, iż ustawodawca stoi na stanowisku braku jakiegokolwiek konfliktu pomiędzy funkcjami, które przewidział wprost w ustawie dla BFG. Dotyczy to w szczególności przyznanej Funduszowi roli organu przymusowej restrukturyzacji. Zdaniem Sądu, skoro zatem ustawodawca, przyznając BFG rolę organu przymusowej restrukturyzacji (art. 65 ustawy o BFG), jednocześnie wprost przewiduje możliwość pełnienia przez BFG funkcji kuratora w banku (art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy o BFG), to należy jednoznacznie stwierdzić, że ustawodawca przesądza o braku jakiegokolwiek konfliktu mogącego istnieć między pełnieniem tych ról. Zdaniem Sądu, ta faktyczna oraz prawna dwoistość ról, która jest właściwa dla Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przypadku ustanowienia go kuratorem banku, a następnie - wdrożenia wobec tegoż banku przymusowej reprywatyzacji - nie może być uznana za "konflikt interesów", o którym mowa w art. 29 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012. Zdaniem Sądu, w rozumieniu ww. Dyrektywy, implementowanej do polskiego porządku prawnego, konflikt interesów to konflikt pomiędzy interesem publicznym a interesami prywatnymi urzędnika publicznego. Konflikt ten polega na tym, że interesy urzędnika publicznego jako osoby prywatnej mogłyby niewłaściwie wpłynąć na wykonywanie przez niego swoich obowiązków i zadań publicznych. (Vide – dr Paweł Szczęśniak, Katedra Prawa Finansowego Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej - Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji Kancelarii Senatu RP, Model i procedury przejęcia banku w ramach przymusowej restrukturyzacji w świetle prawa krajowego i unijnego Opinie i ekspertyzy OE–324 Warszawa 2021 r. s. 14 oraz przywołane w tym opracowaniu: wytyczne OECD, [w:] Managing Conflict of Interest in the Public Service. OECD Guidelines and Country Experiences, Paris 2003, s. 24-25.). Ewidentnie z tego rodzaju konfliktem nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Brak jest zatem przeszkód prawnych na gruncie prawa polskiego, w powierzeniu funkcji kuratora banku Funduszowi.
Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 Prawa bankowego w zw. z art. 142 ust. 1 oraz art. 138 ust. 3 Prawa bankowego. Zgodnie z art. 144 ust. 1 Prawa bankowego, w przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 3, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1, w celu poprawy sytuacji banku lub zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, Komisja Nadzoru Finansowego może, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wydać decyzję o ustanowieniu kuratora w banku.
Ustanowienie kuratora jest jednym z możliwych do zastosowania przez KNF, odrębnie uregulowanym środkiem nadzorczym. Z tych względów art. 144 ust. 1 Prawa bankowego, wskazując warunki zastosowania tego środka nadzorczego, odwołuje się w pierwszej kolejności do art. 138 ust. 3 Prawa bankowego, w którego zdaniu wstępnym wskazane zostały przesłanki zastosowania określonych w tym przepisie innych środków i sankcji nadzorczych. Przesłankami tymi są:
• stwierdzenie, że bank nie realizuje zaleceń określonych w art. 138 ust. 1 lub nakazów określonych w art. 138 ust. 2 Prawa bankowego;
• wykonywanie działalności banku z naruszeniem przepisów ustawy Prawo bankowe, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie, przepisów rozporządzenia nr 575/2013, z wyjątkiem art. 92a i art. 92b tego rozporządzenia, oraz innych bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji;
• stwarzanie przez działalność banku zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi.
Dla zastosowania środków lub sankcji nadzorczych z art. 138 ust. 3 wystarczy wystąpienie przynajmniej jednej z wymienionych przesłanek. Analogicznie należy odczytywać odwołanie do art. 138 ust. 3 Prawa bankowego w art. 144 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że ustanowienie w banku kuratora nastąpić może w przypadku wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w zdaniu wstępnym art. 138 ust. 3.
Drugim z przewidzianych w art. 144 ust. 1 Prawo bankowe warunków ustanowienia kuratora w banku jest wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 tej ustawy, tj. naruszenie przez bank lub wystąpienie niebezpieczeństwa naruszenia:
1) art. 92 rozporządzenia nr 575/2013 z uwzględnieniem dodatkowego wymogu w zakresie funduszy własnych ponad wartość wynikającą z wymogów obliczonych zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia nr 575/2013, o którym mowa w art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo bankowe,
2) art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2015/61 z dnia 10 października 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wymogu pokrycia wypływów netto dla instytucji kredytowych z uwzględnieniem wyższego wymogu dotyczącego pokrycia płynności, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 128 ust. 6a pkt 5 Prawa bankowego, oraz obowiązku przestrzegania dodatkowych wymogów w zakresie płynności, o którym mowa w art. 138 ust. 2 pkt 1 Prawa bankowego,
3) nadzorczych miar płynności, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 128 ust. 6a pkt 5 Prawa bankowego, obowiązku przestrzegania dodatkowych wymogów w zakresie płynności, o którym mowa w art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo bankowe, a także przepisów art. 412, art. 429 i art. 460 rozporządzenia nr 575/2013 lub przepisów działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi,
4) art. 3-7, art. 14-17 i art. 24-26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012.
W konkluzji należy stwierdzić, że dla możliwości ustanowienia przez KNF na podstawie art. 144 ust. 1 Prawa bankowego kuratora w banku, konieczne jest kumulatywne ziszczenie się jednej z przesłanek ze zdania wstępnego art. 138 ust. 3 oraz jednej z okoliczności naruszenia przez bank lub choćby wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przepisów wskazanych w art. 142 ust. 1. Z tych względów nie można podzielić stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 142 ust. 1 Prawa bankowego powinno być konsekwencją wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 138 ust. 3 tej ustawy. Choć wprawdzie czasami może dochodzić do zbiegu warunków określonych w tych przepisach (np. wykonywanie działalności banku z naruszeniem przepisów rozporządzenia nr 575/2013 i naruszenie art. 92 rozporządzenia nr 575/2013), w wielu innych możliwych scenariuszach warunki te będą spełnione niezależnie (np. stwarzanie przez działalność banku zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych i niebezpieczeństwo naruszenia art. 92 rozporządzenia nr 575/2013).
Zdaniem Sądu, Bank nietrafnie podnosi, że instytucja kuratora (tymczasowego administratora) została zastosowana niezgodnie z Dyrektywą BRR. Należy zatem wskazać, jakie przesłanki przewiduje Dyrektywa BRR, aby organ wczesnej interwencji tj. organ nadzoru (KNF) mógł zastosować instytucję tymczasowego administratora (kuratora). Omawiane zasady znajdują się w artykułach 27, 28 oraz 29 Dyrektywy BRR I tak, art. 27 ust. 1 Dyrektywy BRR wskazuje środki, jakie może zastosować organ nadzoru w sytuacji, gdy instytucja narusza lub ze względu między innymi na gwałtownie pogarszającą się sytuację finansową, w tym pogarszającą się sytuację płynności, rosnący poziom dźwigni, rosnącą liczbę pożyczek zagrożonych lub koncentrację ekspozycji, zgodnie z oceną na podstawie szeregu kryteriów, które mogą obejmować wymóg funduszy własnych instytucji plus 1,5 punktu procentowego, prawdopodobnie w bliskiej przyszłości naruszy wymogi rozporządzenia (UE) nr 575/2013, dyrektywy 2013/36/UE lub tytułu II dyrektywy 2014/65/UE lub którykolwiek z art. 3-7, 14-17 i 24, 25 i 26 rozporządzenia (UE) nr 600/2014, w ramach tych środków wskazując m.in. na możliwością żądania odwołania lub zastąpienia jednego członka lub większej liczby członków zarządu lub kadry kierowniczej wyższego szczebla, jeżeli osoby te zostaną uznane za niezdolne do wypełniania powierzonych im obowiązków na podstawie art. 13 dyrektywy 2013/36/UE lub art. 9 dyrektywy 2014/65/UE.
Następnie, art. 28 Dyrektywy BRR przewiduje, że jeżeli następuje znaczące pogorszenie sytuacji finansowej instytucji lub jeżeli ma miejsce poważne naruszenie przepisów ustawowych wykonawczych lub statutów instytucji, bądź jeżeli występują poważne nieprawidłowości administracyjne, a inne środki podjęte zgodnie z art. 27 nie wystarczają do zaradzenia temu pogorszeniu, państwa członkowskie zapewniają, aby właściwe organy mogły wymazać odwołania kadry kierowniczej wyższego szczebla lub zarządu instytucji w całości lub w odniesieniu do pojedynczych osób. Powołanie nowej kadry kierowniczej wyższego szczebla lub zarządu odbywa się zgodnie z prawem krajowym i unijnym i podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ lub zgodzie właściwego organu.
Z kolei w artykule 29 ust. 1 Dyrektywy BRR pojawia się instytucja tymczasowego administratora. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściwy organ uzna wymianę kadry kierowniczej wyższego szczebla lub zarządu, o której mowa w art. 28. za niewystarczającą, aby zaradzić sytuacji, państwa członkowskie zapewniają, aby właściwe organy mogły powołać jednego tymczasowego administratora instytucji lub większej liczby tymczasowych administratorów. Właściwe organy mogą, proporcjonalnie do danych okoliczności, powołać dowolnego administratora w celu tymczasowego zastąpienia organu zarządzającego instytucji albo w celu tymczasowej współpracy z organem zarządzającym instytucji, a właściwy organ określa to w decyzji w momencie powołania administratora. Jeżeli właściwy organ powoła tymczasowego administratora w celu tymczasowej współpracy z organem zarządzającym instytucji, w momencie powołania takiego administratora właściwy organ precyzuje również rolę, obowiązki i uprawnienia tymczasowego administratora oraz ewentualne wymogi nakładające na organ zarządzający instytucji obowiązek konsultowania się z tymczasowym administratorem przed podjęciem konkretnych decyzji lub działań bądź też obowiązek uzyskania jego zgody na podjęcie takich decyzji lub działań. Właściwy organ ma obowiązek podać do wiadomości publicznej informację o powołaniu ewentualnego tymczasowego administratora, chyba że tymczasowy administrator nie jest uprawniony do reprezentowania instytucji. Ponadto państwa członkowskie zapewniają, by ewentualny tymczasowy administrator posiadał kwalifikacje, umiejętności i wiedzę niezbędne do wykonywania powierzonych mu funkcji oraz by nie znajdował się w sytuacji konfliktu interesów.
Przywołane przepisy Dyrektywy BRR, jako przesłanki dla zastosowania instrumentu w postaci powołania tymczasowego administratora (kuratora) nie wymagają konieczności stwierdzenia odpowiedzialności dotychczasowego zarządu za złą sytuację banku. Zastosowanie tych przepisów zgodnie z powołana treścią art. 27 ust. 1 Dyrektywy BRR uzasadnia już samo naruszenie wymogów kapitałowych przewidzianych w Rozporządzeniu 575/2013 tj. w Rozporządzeniu CRR.
W sytuacji, o której mowa w art. 29 ust, 1 Dyrektywy BRR, czyli gdy organ nadzoru uzna, że środek w postaci odwołania zarządu nie byłby wystarczający, organ nadzoru może ustanowić tymczasowego administratora, który zastąpi zarząd danego podmiotu (w prawie bankowym odpowiednikiem tej instancji jest zarząd komisaryczny) lub w celu tymczasowej współpracy z organem zarządzającym instytucji (kurator). Innymi słowy w sytuacji gdy, KNF nie uznaje za zasadne dokonywania zmian Zarządu instytucji lub przejęcia bezpośredniego Zarządzania instytucją może wprowadzić do instytucji tymczasowego administratora (kuratora). Jak również wynika z wcześniej przywołanej wzajemnej relacji przepisów i ich brzmienia, dla przesłanek zastosowania tego środka wystarczającym jest pogorszenie się sytuacji finansowej instytucji. Natomiast kwestia przyczyny powstania określonego stanu faktycznego może mieć znaczenie z perspektywy celowości formy stosowanych środków nadzoru, tzn. zastosowanie środka w postaci tymczasowego administratora w celu tymczasowej współpracy z zarządem nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy KNF nie widzi możliwości, aby obecny Zarząd dawał szansę przeprowadzenia skutecznych działań naprawczych. Z tej perspektywy fakt zastosowania środka nadzoru w postaci ustanowienia kuratora nie jest wotum nieufności wobec aktualnego Zarządu podmiotu. Głównym celem zastosowania tego środka nadzorczego jest monitoring działań naprawczych i informowanie KNF o ich postępie, we współpracy z zarządem banku.
Ponownego podkreślenia wymaga, że Zarząd Skarżącej co najmniej w dniu 9 listopada 2021 r. ostrzegał o możliwości zastosowania względem Banku tego środka nadzoru, co znalazło odzwierciedlenie w Raporcie Grupy Kapitałowej [...] S.A. za III kwartał 2021 r.
W zaskarżonej Decyzji przedstawiono szczegółową chronologię sukcesywnego pogarszania się sytuacji finansowej [...] Bank. Wynika z niej, że działania naprawcze są prowadzone względem Banku już od 2016 r. i dopiero aktualny poziom spadku jego współczynników spowodował sytuację, w której Komisja uznała za konieczne zastosowanie środka nadzoru w postaci ustanowienia kuratora.
W świetle powoływanej wcześniej regulacji unijnej nie powinno budzić wątpliwości, że możliwość zastosowania środka nadzoru w postaci kuratora nie jest uzależniona od odpowiedzialności osób zarządzających za przyczynę pogorszenia tej sytuacji. Treść polskich przepisów dot. możliwości zastosowania środka nadzoru w postaci kuratora podobnie nie uzależnia możliwości wprowadzenia tego środka od odpowiedzialności zarządu banku za złą sytuację finansową. Zgodnie z art. 144 ust. 1 Prawa bankowego w przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 3, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1, w celu poprawy sytuacji banku lub zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, Komisja Nadzoru Finansowego może, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 6 ustawy o BFG, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wydać decyzję o ustanowieniu kuratora w banku.
Odesłanie zawarte w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego do art. 138 ust. 3 tej ustawy obejmuje jedynie przesłanki wskazane w tym ostatnim przepisie i jak wskazywano wcześniej do zastosowania przepisu o ustanowieniu kuratora nie jest konieczne uprzednie zastosowanie środków nadzorczych powołanych w dalszej jego części, tj. w pkt. 1) - 4).
Zdaniem Sądu wystąpienie którejkolwiek z wymienionych w art. 138 ust. 3 Prawa bankowego okoliczności w połączeniu z wystąpieniem jednej z okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 Prawa bankowego, w tym okolicznością naruszenia przez bank lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia art. 92 rozporządzenia nr 575/2013 z uwzględnieniem dodatkowego wymogu w zakresie funduszy własnych ponad wartość wynikającą z wymogów obliczonych zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 575/2013, będzie stanowiło przesłankę zastosowania przepisu art. 144 ust. 1 Prawa bankowego. Nie istnieje konieczność kumulatywnego zaistnienia okoliczności wymienionych wart. 138 ust. 3 Prawa bankowego i odrębnie kumulatywnego zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 tej ustawy. Istotne jest jedynie wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z pierwszego przepisu oraz wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z drugiego z wymienionych przepisów.
Okoliczności, do których odwołuje się art. 138 ust. 3 Prawa bankowego to:
• przypadek stwierdzenia, że bank nie realizuje zaleceń określonych w art. 138 ust. 1 Prawa bankowego lub
• przypadek stwierdzenia braku realizacji nakazów określonych w art. 138 ust. 2 Prawa bankowego, a także
• przypadek gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem przepisów Prawa bankowego niniejszej ustawy, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub
• przypadek naruszenia zasad jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie, przepisów rozporządzenia nr 575/2013, z wyjątkiem art. 92a i art. 92b tego rozporządzenia, oraz innych bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji, lub
• przypadek naruszenia statutu albo
• przypadek stworzenia zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub
• przypadek stworzenia zagrożenia dla uczestników obrotu instrumentami finansowymi.
Powyższy przepis odwołuje się do sytuacji wystąpienia różnego rodzaju zdarzeń, nie wymagając zaistnienia dodatkowych okoliczności wiążących te zdarzenia z przyczynami ich wystąpienia. Z kolei art. 142 ust. 1 Prawa bankowego, dotyczący wymogów regulacyjnych nie tylko odwołuje się do sytuacji braku ich spełnienia, ale również sytuacji zagrożenia braku ich spełnienia, a więc sytuacji hipotetycznej.
Zestawiając ze sobą art. 138 ust. 3 i art. 142 ust. 1 Prawa bankowego dla potrzeb art. 144 ust. 1 ww. ustawy konieczne jest wystąpienie jednego ze zdarzeń opisanych w art. 138 ust. 3 Prawa bankowego i wystąpienie stanu niespełnienia wymogów kapitałowych lub niebezpieczeństwo takiego stanu. W ocenie KNF przyczyna wystąpienia zdarzenia o którym mowa w art. 138 ust. 3 i art. 142 ust. 1 Prawa bankowego może być tożsama, różna lub wynikać jedna z drugiej, w większości bowiem sytuacji, w której bank przestaje spełniać minimalne wymogi kapitałowe powstaje również zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych. Kurator jest ustanawiany w celu poprawy sytuacji finansowej banku lub celu nadzoru nad realizacją Planu naprawy (którego konieczność realizowania jest wywołana brakiem spełniania wymogów kapitałowych). Skarżąca odmawia natomiast możliwości kwalifikacji głębokiego niedoboru kapitału jako sytuacji, z którą jednocześnie wiąże się powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, wymagając spełnienia w tym zakresie dodatkowego warunku, mimo że przepis art. 138 ust. 3 Prawa bankowego tego nie przewiduje.
Zdaniem Skarżącej dla możliwości zastosowania art. 144 ust. 1 Prawa bankowego, konieczne jest wystąpienie sytuacji, w której stan powstania zagrożenia dla deponentów nie jest wynikiem naruszenia wymogów o których mowa w art. 142 ust. 1 Prawa bankowego. Tego rodzaju interpretacja nie wynika z art. 27 ust. 1 Dyrektywy BRR, ani z reguł wykładni funkcjonalnej lub systemowej. Wystarczy bowiem przyjrzeć się brzmieniu samego art. 138 ust. 3 Prawa bankowego. Gdyby bowiem chcieć zastosować samodzielnie jakikolwiek środek nadzoru przewidziany w tym przepisie, to wystarczające jest stwierdzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego stanu faktycznego, w którym powstanie zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub taki stopień naruszenia prawa, który by działanie takie uzasadniał. Z brzmienia przepisu art. 138 ust. 3 Prawa bankowego nie wynika dodatkowe zastrzeżenie, że zagrożenie dla posiadaczy rachunków bankowych lub stan naruszenia nie mogą być związane z sytuacją finansową banku (tj. z art. 142 ust. 1 Prawa bankowego).
Należy stwierdzić, iż Skarżący w skardze błędnie wywodził, że art. 144 ust. 1 Prawa bankowego ma charakter sankcyjny, czyli penalny (karny). Skoro bowiem przepis art. 144 ust. 1 Prawa bankowego znajduje się w części ustawy pt. "Wczesna interwencja", przy czym przepis art. 138 ust. 3 Prawa bankowego wskazuje przesłanki jego zastosowania – należy uznać, iż stanowi jeden z rodzajów reakcji nadzorczej - w tym wypadku wobec sytuacji opisanych w zdaniu wstępnym art. 138 ust. 3 tej ustawy. Nie stanowi zatem "odpłaty" za działania banku niezgodne z prawem, nie jest więc karą. Instrument ten może być zastosowany w sytuacji całkowitego braku zawinienia ze strony podmiotu nadzorowanego, a nawet w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne, które przemawiają za ustanowieniem kuratora, wywołane są działaniami osób trzecich, lub siły wyższej. Tak więc, zarzut stawiany w powyższym zakresie okazał się niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 144 ust. 1 Prawa bankowego i art. 5 ust. 6 ustawy o BFG w zw. z art. 3 ust. 3 Dyrektywy BRR dotyczącego niezasadności powierzenia BFG funkcji kuratora banku, należy stwierdzić, że jest on również chybiony. Skarżąca powoływała się w tym zakresie m.in. na treść art. 3 ust. 3 Dyrektywy BRR, uznając polskie przepisy za niezgodne z ww. Dyrektywą.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że instytucja kuratora mimo jej zbieżności z tymczasowym administratorem przewidzianym w Dyrektywie BRR funkcjonowała w polskim prawie jeszcze przed regulacją unijną i ma swoją tradycję oraz praktykę jej stosowania.
Skarżąca z art. 3 ust. 3 Dyrektywy BRR pogląd o braku możliwości łączenia funkcji nadzorczych i uporządkowanej likwidacji, mimo iż ów przepis wyraźnie wskazuje na możliwość łączenia obu funkcji pod warunkiem zagwarantowania niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów. Skarżąca, mimo poczynienia w tym zakresie zarzutu, nie wyjaśnia dlaczego art. 3 ust. 3 Dyrektywy BRR miałby być stosowany bezpośrednio, skoro nie jest to przepis, z którego wynika jakikolwiek rodzaj uprawnienia dla Skarżącej.
Jak zasadnie stwierdził organ, polskie prawo wyodrębnia organ nadzoru – Komisję Nadzoru Finansowego, jak i organ ds. przymusowej restrukturyzacji tj. BFG. Powyższe instytucje mają swoich własnych pracowników i odmienne rodzaje tajemnicy zawodowej. Pomiędzy organem nadzoru i organem przymusowej restrukturyzacji istnieją natomiast powiązania wynikające z podobnego celu działania tj. podejmowania działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o BFG celem działalności Funduszu jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji. Tego rodzaju powiązania występują np. w postaci przepisów umożliwiających wzajemną wymianę informacji zawartych na przykład w ustawie o nadzorze.
Tak więc, rola kuratora w banku ma charakter wyłącznie nadzorująco-wspierający, kurator nie zastępuje organów banku w zakresie opracowywania strategii modelu biznesowego działania banku. Ustanawiany w banku kurator nie przejmuje zarządzania bankiem. Jego rolą jest jedynie wykonywanie "nadzoru" nad działaniami podejmowanymi przez organy banku. Kryterium tego nadzoru stanowi cel, jaki został kuratorowi postawiony i wyrażony w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego. Organy banku objętego kuratelą nie tracą swoich uprawnień i kompetencji, natomiast ich działania podlegają kontroli i nadzorowi kuratora.
Należy stwierdzić, iż wykonywanie funkcji kuratora mieści się w zadaniach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Nie zasługuje na akceptację stanowisko, iż sprawowanie ww. funkcji przez BFG nie jest możliwe oraz iż pozostaje to w sprzeczności z Dyrektywą BRR.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii niedopuszczalności łączenia funkcji kuratora i organu przymusowej restrukturyzacji w orzecznictwie, należy stwierdzić, iż zarzut formułowany w tym zakresie jest niezasadny.
W szczególności nie można zaakceptować twierdzenia Banku, aby BFG miał motywację do doprowadzenia do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zagrożonego banku, nawet jeżeli nie zagraża on stabilności finansowej, bowiem jego upadłość wymagałaby wypłaty środków z systemu gwarancji depozytów, którym dysponuje BFG. Zdaniem Sądu, do takich twierdzeń brak jest podstaw, ponieważ efektem (ubocznym) przymusowej restrukturyzacji są koszty obciążające właśnie BFG. Nalezą do nich przede wszystkim koszty wypłaty chronionych depozytów oraz koszty prowadzenia przymusowej restrukturyzacji Brak jest zatem podstaw do kategorycznego stwierdzenia, aby Fundusz nie miał być zainteresowany powodzeniem działań naprawczych jako kurator. Wydaje się oczywistym, iż powodzenie działań naprawczych Banku pozwoliłoby uniknąć tego rodzaju, znacznych kosztów po stronie BFG, a zatem pozostawałoby w interesie Funduszu, zbieżnym z interesem Banku.
Skarżący wskazywał na stan zagrożenia banku upadłością jako okoliczność rzekomo uniemożliwiającą ustanowienie kuratora w postaci BFG, ze względu na fakt, iż BFG jest organem przymusowej restrukturyzacji na mocy ustawy o BFG. Okoliczność powyższa w jego ocenie świadczy o istnieniu pewnego rodzaju konfliktu interesów uniemożliwiających pełnienie funkcji kuratora.
Jak zostało wyjaśnione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia wyroku, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do takiego twierdzenia, a przepisy prawne nie tylko nie stoją na przeszkodzie, lecz nawet wręcz przewidują pełnienie funkcji kuratora a następnie (ewentualnie) organu restrukturyzacyjnego przez BFG. Należy raz jeszcze przypomnieć, iż ustawodawca wprost przewidział w art. 5 ust. 6 ustawy o BFG, że podmiot ten może pełnić tę funkcję.
Skoro natomiast zasadnie ustalono, iż występuje przesłanka zagrożenia Banku upadłością – należy uznać iż zachodzi tym samym konieczność stosowania przez KNF środków wczesnej interwencji, z ustanowieniem kuratora włącznie.
Skarżący zarzucił, że po stwierdzeniu przez KNF w dniu 23 marca 2021 r., że Bank jest zagrożony upadłością, działania wczesnej interwencji, takie jak ustanowienie kuratora, nie powinny być już stosowane.
Zaznaczenia wymaga, iż Zarząd Banku, realizując obowiązki informacyjne stwierdzał, że w sytuacji finansowej Banku możliwe jest zastosowanie względem Banku środka nadzoru właśnie w postaci kuratora.
Wskazując na zagrożenie upadłością związane z nadaniem oceny BION F i jego skutki w postaci braku możliwości zastosowania środków nadzoru, organ odesłał do dokumentu UKNF pod tytułem: ,,Metodyka Badania i Oceny Nadzorczej Banków Komercyjnych, Zrzeszających Oraz Spółdzielczych".
I tak, "Ocena BION "F" - Bank uznany za zagrożony upadłością: występuje co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 101 ust. 3 ustawy o BFG, tj.:
a) występują przesłanki uznania, że bank nie będzie spełniał warunków prowadzenia działalności w stopniu uzasadniającym uchylenie albo cofnięcie zezwolenia na utworzenie banku albo prowadzenie działalności maklerskiej przez firmę inwestycyjną;
b) aktywa banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że aktywa banku nie wystarczą na zaspokojenie jego zobowiązań;
c) bank nie reguluje swoich wymagalnych zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że nie będzie ich regulował;
d) kontynuacja działalności banku wymaga zaangażowania nadzwyczajnych środków publicznych."
Następnie na stronach 87-90 omawiany dokument przewiduje katalog środków nadzorczych jakie można zastosować względem banku w zależności od oceny BION. Zgodnie z omawianą Metodyką, KNF może względem podmiotu zagrożonego upadłością zastosować każdy z wymienionych w Metodyce i środków, w szczególności środek nadzorczy w postaci kuratora.
Ww. Metodyka jest publicznie dostępnym dokumentem o dużej doniosłości, który Bank winien znać i stosować bowiem intensywność działań nadzorczych jest pochodną oceny BION banku oraz jego istotności w systemie bankowym. Co ważne, są one ustalane indywidualnie dla każdego banku, przy uwzględnieniu również innych okoliczności oraz prowadzonych czynności nadzorczych.
W zaskarżonej decyzji, Komisja podejmując decyzję o ustanowieniu kuratora, uznała zastosowanie tego środka nadzorczego za adekwatne do sytuacji finansowej banku i mogące się przyczynić do jej poprawy.
Stosując ten środek nadzoru, Komisja stosownie do potrzeb sytuacji określiła zadania kuratora przewidując monitorowania działań podejmowanych przez organy Banku na rzecz przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne, odbudowania przez Bank trwałej rentowności, poprawy jakości aktywów, zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez Komisję Nadzoru Finansowego. Komisja uznała również za celowy udział kuratora we wszystkich posiedzeniach organów oraz komitetu audytu Banku. Należy uznać, iż powyższy sposób określenia zadań kuratora miał na celu umożliwienie kuratorowi efektywnego wspierania organów Banku w podejmowanych działaniach restrukturyzacyjnych.
Warto w tym miejscu ponownie wskazać, iż Bank w publicznie dostępnych sprawozdaniach finansowych wskazywał na możliwość zastosowania środka nadzorczego w postaci kuratora. Oznacza to, iż obecne stanowisko Skarżącego w tym zakresie ma charakter wyłącznie polemiczny wobec stanowiska Komisji.
Z kolei zarzuty koncentrujące się na sposobie i efektach pełnienia przez BFG funkcji kuratora [...] Banku w ocenie Sądu są bezzasadne, ponieważ dotyczą innego podmiotu oraz innej sytuacji faktycznej. Skarżący czyni zarzut z tego, że pełniąc funkcję kuratora w innym podmiocie, Fundusz korzystając z uprawnień kuratora blokował działania naprawcze. Trudno jednak polemizować z tym zarzutem bez znajomości akt tamtego, co oczywiste odrębnego od niniejszego, postępowania. Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty dotyczące tej kwestii są całkowicie niezasadne, a argumentacja nie poddaje się kontroli jako wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 6 ustawy o BFG w zw. z art. 144 ust. 1 Prawa bankowego oraz rzekomego naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.
W swojej skardze Skarżąca błędnie wywodzi z art. 5 ust. 6 ustawy o BFG, że Komisja Nadzoru Finansowego, ustanawia Fundusz kuratorem, o którym mowa w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego, jedynie na wniosek Funduszu.
Należy podzielić stanowisko KNF, iż art. 5 ust. 6 ustawy o BFG należy odczytywać jako uprawnienie Funduszu do stania się z własnej woli, na własny wniosek, kuratorem banku i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek KNF powołania BFG na kuratora, o którym mowa w art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, w przypadku takiego wniosku BFG. Poczynione w art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe zastrzeżenie odwołujące się do art. 5 ust. 6 ustawy o BFG oznacza, że w przypadku zaistnienia określonych warunków ustanowienia kuratora w banku i wniosku BFG o ustanowienie takim kuratorem Funduszu, KNF nie może takiego wniosku nie uwzględnić i musi ustanowić Fundusz kuratorem w banku. Zastrzeżenie to i wniosek BFG o ustanowienie go kuratorem uchyla więc wynikający z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe fakultatywny charakter decyzji KNF w przedmiocie ustanowienia kuratora. Nie oznacza to jednak, że w przypadku braku takiego wniosku ze strony BFG KNF nie może ustanowić Funduszu kuratorem banku. Bez takiego wniosku KNF, po pierwsze nie musi ustanawiać kuratora w przypadku spełnienia się warunków dla jego ustanowienia określonych w art. 144 ust. 1 (przepis ten stwierdza wyraźnie, że KNF może ustanowić kuratora), a po drugie, przypadku podjęcia decyzji o celowości ustanowienia kuratora, ma swobodę w jego doborze. W świetle art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe kuratorem może być w również osoba prawna, a wiec także i BFG.
BFG może zostać ustanowiony kuratorem w banku na swój wniosek, skierowany w do KNF bądź na zasadach ogólnych, jako osoba prawna, na mocy decyzji KNF. Wówczas objęcie funkcji kuratora wymaga wyrażenia zgody przez BFG. W aktualnie rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł drugi z tych trybów, co oznacza, że wniosek BFG nie był potrzebny. Zarzut stawiany w tym zakresie nie mógł więc zostać uwzględniony.
Należy zaznaczyć, iż wyznaczając konkretnego kuratora, Komisja kieruje się sytuacją ekonomiczno-finansową Banku, wymagającą wskazania osoby lub podmiotu, który byłby w stanie zapewnić właściwe wykonywanie zadań wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji. Kompetencje, umiejętności i wiedza kuratora powinny być adekwatne do poziomu skomplikowania i złożoności konkretnej sytuacji faktycznej. Działalność kuratora wymaga bowiem doświadczenia, znajomości mechanizmów funkcjonowania banku jak też zdolności do podejmowania szybkich i trafnych decyzji. Ustanowienie kuratora służy realizacji interesu publicznego i tym samym ma wyeliminować zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, jak też dalsze naruszenia przepisów prawa.
Podsumowując powyższe, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że zarzuty Strony nie zasługują na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że rolą ustanowionego przez KNF kuratora jest wykonywanie "nadzoru" nad działaniami podejmowanymi przez organy banku. Kryterium tego nadzoru stanowi cel, jaki został kuratorowi postawiony i wyrażony w art. 144 ust. 1 Prawa bankowego. Organy banku objętego zastosowaniem środka nadzoru wskazanego w tym przepisie nie tracą swoich uprawnień i kompetencji, natomiast ich działania podlegają kontroli i nadzorowi kuratora. Dodatkowo w przypadku skorzystania przez kuratora z prawa sprzeciwu, podlega ono kontroli sądu powszechnego. Wypełnienie wskazanych tutaj zadań kuratora nie może się zatem wiązać z niebezpieczeństwem wyrządzenia Bankowi ewentualnej szkody. Ustanowienie kuratora jest nakierowane wręcz na przeciwny efekt - ma pomóc Skarżącej uniknąć sytuacji dla niej niebezpiecznych, a tym samym godzących w interes deponentów.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku Banku o niewyznaczanie do składu rozpoznającego niniejszą skargę osób powołanych na urząd sędziego WSA przez Prezydenta RP na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa należy stwierdzić, iż do P.u.s.a. na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. (Dz.U.2022.1259) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 lipca 2022 r. wprowadzono art. 5a, dopuszczający badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 sierpnia 2022 r. m.in. nakazywało poinformowanie pełnomocnika strony skarżącej o składzie sędziowskim wyznaczonym do rozpoznania sprawy (pkt 7 Zarządzenia). Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, wobec nieskorzystania przez strony postępowania z powyższej drogi prawnej, obecnie stawiany w tej mierze zarzut musiałby zostać uznany za nieaktualny i w związku z tym, niezasadny.
Sąd na rozprawie w dniu 16 września 2022 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych do skargi artykułów prasowych i publikowanych przez [...] Bank S.A. komunikatów bieżących, uznał bowiem, że przeprowadzenie tych dowodów na etapie rozpoznawania skargi wniesionej do sądu administracyjnego nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy tj. do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze swojej istoty postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje prowadzenia postępowania dowodowego w zastępstwie organu, do którego gestii należy ustosunkowanie się do dowodów przedstawianych przez strony postępowania, mogące rzutować na zakres odpowiedzialności. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentu jedynie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodziła.
Należy końcowo stwierdzić, iż do zadań Komisji stanowiących jedną z form sprawowania nadzoru nad bankami należy ustanowienie, odwołanie bądź zmiana kuratora. Tego rodzaju decyzje Komisji stanowią środek wczesnej interwencji stosowany w sytuacji, w której działalność podmiotu nadzorowanego jest prowadzona z naruszeniem prawa. W przypadku banku zagrożonego upadłością, jeśli jeszcze nie zaistniały przesłanki upadłości, Komisja ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek ustanowienia kuratora, na co zresztą sam Bank wskazuje w publikowanych sprawozdaniach finansowych.
Jak to zostało wcześniej wskazane, w ocenie Sądu Komisja mogła pełnienie funkcji kuratora powierzyć Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, który, nota bene, wielokrotnie pełnił tę funkcję w przeszłości. Powierzenie Funduszowi ww. funkcji nastąpiło w sposób prawidłowy co do oceny stanu faktycznego, a także zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w ramach postępowania wszczętego przez KNF z urzędu w trybie art. 144 ust. 6 Prawa bankowego w związku art. 144 ust. 1 tej ustawy.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.