VI SA/Wa 30/04

VI SA/Wa 30/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004r. sprawy ze skargi J. i A. K. na Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. i A. K. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pan A. K., jako współwłaściciel z żoną T. 3/8 części działki drogowej nr [...] w [...] pismem złożonym dnia [...] kwietnia 2003r. wniósł o sprostowanie danych zawartych w ewidencji powołując się na wpis własności w księdze wieczystej KW nr [...], wobec błędnego wpisu J. i A. K. do ¼ części.
Do wniosku tego dołączyli się pismem złożonym [...] lipca 2003r. T. K., R. K. i E. W., powołując się na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalające wniosek o wpis współwłasności na rzecz J. i A. małż. K.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r.Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...], jednostka rejestrowa [...] polegającej na wykreśleniu współwłaścicieli działki nr [...] p. J. i A. K., i w ich miejsce wpisania p. E. W.
Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 22 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 100 poz. 1086 z 2000 r. tekst jednolity ), § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz.454), art.89 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872), porozumienie zawarte w dniu [...] sierpnia 1990r. z późniejszymi zmianami, którego stronami w dniu wydania niniejszej decyzji są Burmistrz Miasta i Gminy [...] i Starosta [...] i art. 104 kpa.
Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia, iż małż. J. i A. K. wpisani zostali do rejestrów ewidencji gruntów wsi [...] poz. rejestrowa [...] w wyniku nabycia aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...] z dnia [...].07.1999r. od Z. P. udziału 1/4 części w działce nr [...] - wieś [...]. Jak wynika z załączonych do akt wypisów z ksiąg wieczystych dla działki nr [...] o pow.360m kw. położonej we wsi [...] gm. [...] stanowiącej drogę, prowadzone są dwie księgi wieczyste- KW [...] (dawniej KW [...]) i KW [...] (dawniej KW [...]). W aktach sprawy znajdują się aktualne odpisy z tych ksiąg, w których ujawniono różnych właścicieli: w KW [...] - małż. A. i T. K., R. K. i E. W., w KW [...] Z. P., w obu księgach w działach III figurują wpisy ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego w nich ujawnionego z rzeczywistym stanem prawnym.
Toczące się postępowanie wieczystoksięgowe o wpis współwłasności ¼ części na rzecz A. i J. małż. K. zostało zakończone oddaleniem wniosku z uwagi na w/w niezgodność i nie rozstrzygnęło ono sporu z zakresu własności dla przedmiotowej nieruchomości. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu ustalił, że wpis A.i T. małż. K. do ¼ i ich syna R. do ¼ jako współwłaścicieli działki [...] do księgi wieczystej KW [...] został dokonany bez podstawy prawnej, jednakże niezaskarżony stał się prawomocny i nie podlega wykreśleniu z tej tylko przyczyny, że jest całkowicie błędny. Prawa nabywców udziału zbytego przez Z.P. nie mogą zostać ujawnione dopóki treść księgi wieczystej KW [...] nie zostanie uzgodniona z rzeczywistym stanem prawnym i odesłał strony na drogę procesu cywilnego o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podobnie podstawą do wykreślenia wpisanego ostrzeżenia o prowadzeniu dwóch ksiąg wieczystych dla działki nr [...] będzie powództwo o usunięcie tej niezgodności oparte na powołanym wyżej przepisie. Do akt sprawy administracyjnej złożone nadto zostało zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2003r. sygn. [...] o wpisie ostrzeżenia w dziale III KW [...], że wpis w dziale II odnośnie współwłasności na rzecz A. K., jego żony T. do ¼ części i R. K. do ¼ części dotknięty jest błędem.
Wprawdzie organ wskazał, że podstawę zmiany w rejestrach ewidencji gruntów stanowią prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne - na mocy § 46 ust.2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale wniosku o wykreślenie jako współwłaścicieli działki nr [...] we wsi [...] p. J. i A. K. i w ich miejsce wpisania jako współwłaściciela p. E. W. nie uwzględnił, wobec istniejącego sporu o współwłasność działki.
Jednocześnie organ administracyjny I instancji pouczył stronę i zainteresowanych o przysługującym im prawie do złożenia odwołania do Wojewody [...].
W odwołaniu złożonym do Wojewody [...] przez T. i A. K., R. K. i E. W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, powoływali się na istniejące wpisy w księgach wieczystych oraz wywodzili, że umowa notarialna na mocy której J. i A. K. nabyli współwłasność tej nieruchomości jest bezskuteczna w świetle zapadłych orzeczeń sądu wieczystoksięgowego. Ich zdaniem nie istnieje spór o współwłasność przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie został wszczęty, a nawet gdyby został wszczęty jego stronami mogłyby być tylko osoby ujawnione w księgach wieczystych.
Odwołanie to - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - rozpatrzył w dniu [...] grudnia 2003r. Wojewoda [...] i decyzją Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wykazaniu w ewidencji gruntów odnośnie działki [...] właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...].
Uznał, że złożone do akt administracyjnych odpisy z ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...] odzwierciedlają aktualny stan prawny nieruchomości położonych we wsi [...] gm. [...]. Jego zdaniem za dokonaniem wpisów przemawia art. 2 pkt 8, art. 20 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 19S9r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), bowiem celem ewidencji gruntów jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wykazuje się również właściciela.
Powołując się na pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, Wojewoda [...] stwierdził, że skoro dla działki nr [...] istnieją dwie księgi wieczyste, to informacje wynikające z działu II tychże ksiąg należy ujawnić w rejestrze gruntów. Nie odniósł się natomiast do ostrzeżeń niezgodności wpisów zawartych w tych w działach III tych ksiąg, do ustaleń sądu wieczystoksięgowego zawartych w uzasadnieniu, ową niezgodność potwierdzających z pouczeniem co do sposobu uzgodnienia treści ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i A. małż. K. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając wnioskodawcom T.A. i R.K. i E.W. wprowadzenie organu w błąd co do faktu, że nie istnieje spór co do współwłasności działki [...], powołując się na akt notarialny nabycia ¼ części we spornej działki drogowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] domagał się jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.
W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżących są uzasadnione.
Wprawdzie nie wskazali oni w skardze jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja, Sąd jednakże miał na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, ale z innych przyczyn niż to wskazują skarżący.
Organy orzekające w sprawie jako podstawę materialnoprawną wydanych decyzji wskazywały wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100 z 2000 r poz. 1086 ), gdzie zostały unormowane zarówno cele i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, ale i właściwość organów uprawnionych do jej prowadzenia.
Organ I instancji wskazał, iż jego właściwość oparta była o art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872), art. 22 ust. 1 w/w Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z porozumieniem zawartym w dniu [...] sierpnia 1990r. z późniejszymi zmianami, którego stronami w dniu wydania niniejszej decyzji są Burmistrz Miasta i Gminy [...] i Starosta [...]. Decyzja I instancji została wydana w warunkach legalności, chociaż narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem zawiera błędne pouczenie o środkach odwoławczych, kierując stronę z odwołaniem do Wojewody [...] Powyższe uchybienie, przy prawidłowym zachowaniu pozostałych elementów decyzji pozwala jednak na stwierdzenie, iż nie narusza ona przepisów postępowania w sposób istotny, jaki mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ do którego wniesiono w terminie odwołanie – winien je przekazać według właściwości.
Rozpoznając odwołanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] nie był organem uprawnionym do orzekania .
Art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem, iż w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem:
1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie,
2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Jest to przepis kompetencyjny upoważniający - z mocy ustawy - wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji określonych w ustawie oraz rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie spraw określonych w ustawie. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie.
Badając uprawnienia organu do wydania zaskarżonej decyzji II instancji stwierdzić należy, że z upoważnienia Wojewody zaskarżoną decyzję podpisała B. P. pełniąca funkcję Kierownika Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego.
Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – uprawniony ustawowo do orzekania, przekazał w/w. B. P. upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że pomimo udzielenia upoważnienia przez Wojewodę, podpisujący ww. decyzję Kierownik Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego nie posiadała uprawnienia do jej podpisania w imieniu wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2002.01.29, sygn. akt II SA 3033/00 ( LEX nr 82683), które stwierdza, iż "przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego.
Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej jest tak samo nieważna, jak każda inna decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu, który upoważniałby wojewodę do przeniesienia kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określonych w art. 7b ust. 2 na inne podmioty.
W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nie została wydana przez organ powołany ku temu ustawowo, a więc została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. Skoro więc obciążona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, to podlega usunięciu z obiegu prawnego, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia.
Sąd administracyjny nie może w tym przypadku badać zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, bo jego obowiązkiem jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności.
Takie rozstrzygnięcie otworzy możliwość rozpatrzenia odwołania przez właściwy organ wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2, a o kosztach postępowania orzekł po myśli art. 200, zaś co do niewykonywania zaskarżonej decyzji na mocy art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270).
Ubocznie podnieść należy, że organ ewidencyjny związany jest procedurą kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując możliwość dokonania wpisu właścicieli w rejestrze nie może pominąć stanu faktycznego co do niezgodności jaka wynika z wpisów ostrzeżenia w działach III obu ksiąg, jak i ustaleń zawartych w uzasadnieniu Sądu Okręgowego w sprawie [...]. Dokonując czynności o charakterze wyłącznie techniczno – deklaratoryjnym poprzez rejestrację stanów prawnych ustalonych w innym trybie, czy przez inne organy orzekające – w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - obowiązany jest do skorzystania z możliwości jakie daje art. 97 § 1 pkt 4 kpa - o ile uzna, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie cywilnej o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi prejudykat w sprawie administracyjnej o sprostowanie wpisów w ewidencji. Wszak do złożenia powództwa cywilnego o ustalenie uprawniony jest każdy, kto wykaże interes prawny.
Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ ewidencyjny przesądza bowiem o istnieniu bądź nieistnieniu wymaganych administracyjnym prawem materialnym przesłanek do sprostowania wpisów własności w ewidencji gruntów, bądź ich odmowy. Innymi słowy musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, jako że w przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.