VI SA/Wa 2880/23

VI SA/Wa 2880/23 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zawody prawnicze
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na pismo Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2022 r., znak L.dz. [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem z 10 lutego 2023 r. P. K. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2022 r., znak L.dz.[...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od dwóch decyzji administracyjnych organu niższego stopnia – Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., czyli decyzji administracyjnych wydanych w formie uchwały oraz pisma:
A. wydaną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. - Uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie L. dz. [...] w sprawie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich;
B. wydanego przez Prezydium Krajowej Izby Radców Prawnych w W. pisma w dniu [...] grudnia 2022 r. L.dz. [...] w sprawie odmowy rozpoznania sprawy indywidualnej o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich
- obydwa w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi, jako że sprawa dotycząca umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej nie stanowi sprawy indywidulanej z zakresu administracji publicznej, w związku z czym nie stosuje się do niej przepisów ustawy kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia/odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek członkowskich - rozstrzygnięcie takie nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ale jest to rozstrzygniecie dotyczące sprawy wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego związane ściśle z członkostwem w samorządzie radców prawnych i obowiązkami członka wobec własnej korporacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Kwestią sporną i wymagającą rozstrzygnięcia jest kwestia charakteru prawnego sprawy z wniosku członka samorządu zawodowego radców prawnych o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej, czy jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. czy też jest to sprawa o charakterze samorządowym podlegającą wyłącznie rozstrzygnięciu wewnątrz samorządu zawodowego.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1166 ze zm., dalej jako "u.r.p.") radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Ustawodawca, tworząc samorząd radcowski, zobowiązał go do wykonywania działalności w formach
władczych właściwych administracji publicznej, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych. Zadania te samorząd zawodowy, opierający swoje funkcjonowanie na art. 17 ust. 1 Konstytucji, wykonuje w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak podkreślono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00 i z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 , OTK-A-2009 nr 11 poz.162, w obecnych warunkach ustrojowych
obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo
Ponadto do zadań samorządu radcowskiego należy zapewnienie swoim
członkom – radcom prawnym – warunków do wykonywania ich ustawowych zadań, reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych, ich zawodowe doskonalenie i czuwanie nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu. Samorząd radców prawnych wykonuje zatem różne funkcje. Dlatego też wzajemne relacje między samorządem i członkami muszą być oceniane w powiązaniu z konkretną funkcją samorządu.
Z jednej strony w ramach realizacji zadań ze sfery władztwa państwowego, przekazanych mu na mocy ustawy, samorząd zawodowy posiada kompetencje do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu (tzw. władztwo administracyjne). Niewątpliwie odnosi się to do takich kwestii jak zawieszenie prawa
do wykonywania zawodu (art. 28 ust. 5), wpisu na listę radców prawnych (art. 31 ust. 2) i wpisu na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 7). Samorząd radcowski, pełniąc w tym zakresie funkcje organów administracji publicznej, prowadzi postępowania administracyjne i orzeka o nadawaniu uprawnień, czy też orzeka o odpowiedzialności zawodowej. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią akty administracyjne i podlegają w zakresie nieuregulowanym u.r.p., normom określonym w k.p.a. Ustawodawca w odniesieniu do tej funkcji wyraźnie przewiduje kontrolę instancyjną prowadzoną w ramach samorządu radcowskiego. Akty te podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Oprócz tego samorząd radców prawnych może oddziaływać na swoich członków poprzez wydawanie przez jego organy aktów o charakterze wewnątrzkorporacyjnym, które dotyczą spraw korporacji bezpośrednio związanych z członkostwem m.in. takich, jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, zasad zarządzania majątkiem. W tych sprawach samorząd korzysta z samodzielności, w ramach której może podejmować dyskrecjonalne decyzje. Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków reprezentującego ich interesy nie stosuje się przepisów k.p.a.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Natomiast nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego na podstawie regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów, których uchwalenie dopuszcza u.r.p. W tym zakresie samorząd dysponuje pełną dyskrecjonalnością podejmowanych rozstrzygnięć i mogą być one kontrolowane jedynie w trybie instancyjnym w ramach organów samorządu. Wynika to z tego, że źródłem dyskrecjonalności powierzonej organom samorządu w ramach tych materii nie jest władztwo państwowe (administracyjne), lecz wola zrzeszonych w ramach samorządu zawodowego osób, które – działając w granicach przyznanej przez ustawę swobody – wyposażyły powołane przez siebie organy samorządowe w określone kompetencje władcze. Jakkolwiek akty te wpływają na sytuację członków korporacji radców prawnych, to nie stanowią one aktów indywidualnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.
Dodać też należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, stanowią działania przypisane "administracji publicznej".
Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 p.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).
Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji", jak już wskazano wyżej, wykonuje zadania o charakterze publicznym na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217).
Nie oznacza to jednakże, że każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony
przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wymienia akty prawne poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Należą do nich decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne sprawy, które na mocy przepisów ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wykładnia powyższych przepisów (przy wykluczeniu interpretatio extensiva) nakazuje przyjąć, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, jednak jedynie w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Za ustawę będącą lex specialis bez wątpienia należy uznać właśnie u.r.p., na której podstawie organy samorządu radcowskiego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ale jedynie wtedy, kiedy jako samorząd wykonują władztwo państwowe. Nie dotyczy to aktów wewnątrzkorporacyjnych, których dyskrecjonalność kształtowania została przyznana samorządowi na mocy przepisów u.r.p. i znajduje umocowanie w art. 17 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że ustawodawca w u.r.p. określającej zasady wykonywania obsługi prawnej przez radców prawnych oraz działania samorządu radców prawnych wprowadził obowiązkową przynależność radców prawnych i aplikantów radcowskich
do samorządu (art. 40 ust. 2). Oznacza to, że podjęcie wykonywania zawodu radcy prawnego w ramach tej ustawy powoduje przystąpienie radcy prawnego do samorządu radców prawnych. O ile wykonywanie zawodu radcy prawnego jest dobrowolne, to – w razie jego wykonywania – członkostwo w samorządzie radców prawnych jest obowiązkowe. Z przynależnością do samorządu radców prawnych łączy się obowiązek płacenia składki członkowskiej, ustalonej przez Krajowy Zjazd Radców Prawnych. Stwierdzenie to wynika pośrednio z art. 57 pkt 5 u.r.p. Potwierdzenie takiej wykładni zawiera art. 63 pkt 1 u.r.p. stanowiący, iż działalność samorządu jest finansowana przede wszystkim ze składek opłacanych przez radców prawnych i aplikantów radcowskich. Składki członkowskie świadczone na rzecz samorządu stanowią środki finansowe przeznaczone na cele związane z jego działalnością, która ma służyć interesom radców prawnych i zaspokajaniu ich potrzeb. Z tego źródła samorząd gromadzi majątek korporacyjny, a każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z tego majątku. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania tym majątkiem.
Dodać należy, że wysokość składki członkowskiej w korporacji samorządowej radców prawnych ustala Krajowa Rada Radców Prawnych, co wynika z ustawowego upoważnienia. W myśl art. 60 pkt 11 u.r.p. Krajowa Rada Radców Prawnych ma kompetencje do określania wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Ustawodawca opowiedział się więc za tym, aby organizacja samorządowa sama zarządzała swoimi sprawami finansowymi i sama decydowała o swoim majątku, co odpowiada istocie samorządu w ogóle.
Ustawodawca przyjął, że przymusowość przynależności do samorządu zawodowego radców prawnych stwarza po stronie wszystkich członków samorządu obowiązek płacenia składki członkowskiej. Określił również skutki ich nieuiszczenia
(art. 29 pkt 4a u.r.p.).
W świetle powyższych wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że składka członkowska radców prawnych nie jest daniną publiczną, że jej płacenie przez radcę prawnego nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu. Stąd też stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1976 r. (I CZ 39/76 – OSNCP 1977, z. 9, poz. 164), "Samorządowy charakter organizacji nie uzasadnia wyłączenia sporów między nią a jej członkami z drogi sądowej. Z istoty bowiem samorządu – a w szczególności samorządu zawodowego wynika, że o sprawach samej organizacji, o stosunkach między nią a członkami decydują członkowie, a więc że stosunki te mają charakter stosunków opierających się na zasadzie równorzędności; to z kolei rozstrzyga o cywilnoprawnym charakterze tych stosunków i – tym samym – o ich podleganiu drodze sądowej (art. 2 § 1 k.p.c.)."
Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwałach z 23 października 1986 r. w sprawie III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r. w sprawie III PZP 42/87, stwierdzając, że w sprawa dotycząca należności z tytułu składki członkowskiej wynikającej z przynależności radcy prawnego do samorządu jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c.
W świetle powyższych judykatów nie powinno budzić wątpliwości, że należność z tytułu składek członkowskich jest należnością cywilnoprawną, której organy samorządu radców prawnych mogą dochodzić w celu wyegzekwowania zaległych należności w stosunku do radcy prawnego w postępowaniu sądowym.
Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwały organu samorządu zawodowego ustalające wysokość składki członkowskiej stanowią ogólny akt o charakterze normatywnym skierowany do wszystkich członków samorządu, ściśle związany z członkostwem w tym samorządzie. Z uwagi na to, że akt ten nie ma charakteru indywidualnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 14 września 1992 r., sygn. akt II SA 1470/92, z 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1040/95, z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 537/96).
Z zasady praworządności, która odnosi się również do samorządów
zawodowych, i to nie tylko gdy wykonują one z mocy prawa zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, wynika, że kompetencje organu radców prawnych do działania i zakres jego uprawnień władczych do wkraczania w sferę praw i obowiązków członków samorządu powinny znajdować oparcie w przepisach ustawy. W demokratycznym państwie prawa normy prawne określające kryteria indywidualnej sprawy administracyjnej powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim w ustawach). Jeśli chodzi o akty korporacji zawodowych (np. regulaminy), zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Z tego właśnie powodu uchwały organów samorządu zawodowego wydawane w oparciu o regulacje wewnątrzkorporacyjne o charakterze regulaminowym ingerujące w sferę wolności i praw członków samorządu zawodowego nie mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy przypomnieć, że w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 141), Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym mieścić się muszą w ramach wyznaczonych przez art. 93 Konstytucji. Każdy taki akt może obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust.1). Każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2). Każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3).
Jeśli chodzi o akty prawne organów samorządu radcowskiego, to mogą one stanowić podstawę materialnoprawną do załatwienia spraw tylko wówczas, gdy
zostały wydane z upoważnienia zawartego w u.r.p. i w granicach tego upoważnienia. Przy tym należy pamiętać o tym, że nie można domniemywać ani samego istnienia takiego upoważnienia, ani jego zakresu.
Uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich nie jest aktem indywidualnym prawa powszechnie obowiązującego, a uchwałą organu samorządu zawodowego radców prawnych mającą wyłącznie wymiar wewnętrzny, korporacyjny.
Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają, co już wskazano wyżej, tylko te uchwały samorządu radcowskiego ingerujące – w ramach ustawowo przyznanej dyskrecjonalności – w sferę konstytucyjnych praw i wolności swoich członków.
Uchwały takie należy traktować jako decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeksu
postępowania administracyjnego, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. Inne akty wydane w ramach wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych nie podlegają kontroli sądowej.
Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.