VI SA/Wa 2863/15

VI SA/Wa 2863/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Jakub Linkowski
Urszula Wilk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 13/17 - Wyrok NSA z 2019-03-05
II GZ 514/16 - Postanowienie NSA z 2016-05-31
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 8 pkt 2, art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2, art. 96 ust. 1, art. 101 pkt 4, art. 105, art. 120 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81, art. 86, art. 106, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1030
art. 26 § 5, art. 494 § 2, art. 553 § 2
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 1429
art. 7 ust. 2, art. 29 ust. 5
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę w całości
Uzasadnienie
VI SA/Wa 2863/15
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281, z późn. zm.), dalej: "p.f.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "WIF") z [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. [...] (dalej: "Apteka") utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:
1 września 2014 r. do WIF wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wskazujące, że Apteka prowadzona przez A. sp.j. z siedzibą w B. w okresie kwiecień-wrzesień 2011 r. dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych.
Na podstawie pozyskanych informacji WIF [...] lutego 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki w stosunku do Spółki, która stała się następcą prawnym A. sp.j. na skutek połączenia spółek przez przejęcie dotychczasowego właściciela Apteki.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego WIF decyzją z [...] lipca 2015 r. cofnął Spółce zezwolenie na prowadzenie Apteki.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prawo farmaceutyczne przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi, tj. detaliczny (prowadzony w aptekach ogólnodostępnych) oraz hurtowy będący obrotem produktami leczniczymi z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. GIF podniósł, że Spółka nie posiadając zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi, gdyż w krajowym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego apteki ogólnodostępne do prowadzenia hurtowego obrotu produktami leczniczymi. W ocenie organu dokonywanie sprzedaży na rzecz hurtowni farmaceutycznej i apteki ogólnodostępnej stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia apteki ogólnodostępnej.
Rozpatrując odwołanie, GIF ocenił zarzuty Spółki jako nieuzasadnione. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 494 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030, z późn. zm.), dalej: "k.s.h.", spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, a na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. GIF wyjaśnił, że WIF decyzją z [...] stycznia 2014 r., zmienił zezwolenie na prowadzenie Apteki przez zmianę podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, w związku z czym Spółka przejęła wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, w tym zezwolenie na prowadzenie Apteki i odpowiada za wszystkie działania, które dokonywane były w ramach posiadanego zezwolenia przez spółkę przejętą.
GIF wyjaśnił, że rękojmia należytego prowadzenia apteki powinna być przedmiotem ustaleń organu zmieniającego zezwolenie na prowadzenie Apteki, jednocześnie wskazując, że WIF powziął pierwsze informacje wskazujące na nieprawidłowości po dokonaniu zmiany zezwolenia. Organ wywiódł także, że w momencie przejęcia Spółka ta utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, gdyż sukcesja generalna oznacza także ponoszenie odpowiedzialności za działania podejmowane przez poprzednika prawnego.
Odnosząc się do zarzutów Spółki, GIF wyjaśnił, że badanie rękojmi odbywa się w stosunku do podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, a nie osoby sprawującej funkcję w tym podmiocie. Tym samym w ocenie organu przesłuchanie w charakterze strony prezesa zarządu Spółki pozostałoby bez wpływu na ocenę posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki, a dowód z przesłuchania w charakterze strony, prezesa zarządu spółki, który jest zainteresowany pozytywnym dla siebie rozstrzygnięciem, nie byłby obiektywnym dowodem w odróżnieniu od dowodu z faktur dokumentujących działanie Apteki.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, GIF wyjaśnił, że prowadzenie sprzedaży produktów leczniczych w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw powoduje, iż podmiot taki traci rękojmię należytego prowadzenia apteki. Organ uznał ponadto, że WIF prawidłowo ustalił stan faktyczny, ujął go w uzasadnieniu decyzji, wskazał odpowiednie normy i dokonał subsumpcji, wskazując, które działania stanowiły naruszenie przepisów prawa. GIF wyjaśnił także, że uzyskanie opinii innego organu, w przedmiotowym przypadku organów samorządu aptekarskiego, jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji wyłącznie, gdy przepis prawa nakazuje organowi jej uzyskanie, podczas gdy Prawo farmaceutyczne nie nakłada obowiązku uzyskania opinii izby aptekarskiej w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.
Na wskazaną powyżej decyzję Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 p.f. przez ich niewłaściwe zastosowanie;
2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;
3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 oraz art. 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy i oddalenie wniosków dowodowych skarżącej, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji spełniającego wymogi prawa;
5) art. 106 § 1 i 5 w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich przez wydanie decyzji mimo braku skierowania przez WIF wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez Spółkę, a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że [...] grudnia 2013 r. Sąd w B. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wydał postanowienie w przedmiocie połączenia Spółki (spółka przejmująca) ze spółką A. sp.j. (spółka przejmowana) przez przeniesienie całego majątku spółek przejmowanych, na spółkę przejmującą, dokonane w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Spółka wywiodła, że prowadząc Aptekę, nie dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych. W ocenie skarżącej organy pominęły brak związku między działalnością spółki przejętej a Spółką. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, zgodnie z którym Spółka miała mieć świadomość sprzedaży przez spółkę przejmowaną wyrobów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych. Skarżąca podkreśliła, że na dzień podpisania przez obie spółki planu połączenia i podjęcia uchwał o połączenia obu spółek, spółka przejmowana nie miała wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i nie przestała również spełniać warunków niezbędnych do prowadzenia apteki ogólnodostępnej opisanych w Prawie farmaceutycznym. Spółka zaznaczyła przy tym, że sukcesja generalna wynikająca z przepisów k.s.h. nie może być traktowana rozszerzająco w związku z czym nie można z niej wywodzić odpowiedzialności podmiotu przejmującego za naruszenia niepotwierdzone prawomocnymi orzeczeniami przed przekształceniem spółek.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ nie wykazał, w stosunku do której z osób stwierdził brak posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy w ocenie skarżącej rękojmia powinna być badana po stronie osób upoważnionych do reprezentowania spółki i osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentacji spółki, w tym w drodze ich przesłuchania, oraz zaznaczyła, że w wyniku przekształcenie zmieniły się osoby uprawnione do reprezentowania przekształconej Spółki. Skarżąca podniosła także, że WIF decyzją z [...] stycznia 2014 r. zmieniającą zezwolenie na prowadzenie Apteki uznał, że Spółka legitymuje się rękojmią należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W ocenie skarżącej w sytuacji, w której po dacie zmiany zezwolenia nie zaistniały zdarzenia wskazujące na naruszenie obowiązków w zakresie prowadzonej przez następcę prawnego działalności objętej zezwoleniem, cofnięcie zezwolenia z uwagi na brak rękojmi jest bezpodstawne i niczym nieuzasadnione. Spółka stwierdziła, że sukcesja generalna na podstawie k.s.h. nie zwalnia organu z obowiązku badania rękojmi i wykonywania ustawowych obowiązków przez przedsiębiorcę na datę prowadzenia postępowania i datę wydania decyzji w sprawie. Skarżąca wywiodła przy tym, że szerokie pojmowanie praw i obowiązków nie może sprowadzać się do konstatacji, iż uchybienie obowiązkom oraz niedawanie rękojmi przez nieistniejącego już poprzednika prawnego Spółki jest równoznaczne z niespełnianiem wymogów przez jego następcę. W ocenie skarżącej brak rękojmi prowadzenia Apteki organ powinien odnieść do poprzednika prawnego Spółki.
Skarżąca wskazała, że w historii swojej działalności nie otrzymała prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności i nie przestała spełniać warunków niezbędnych do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, gdyż opisana przez WIF dystrybucja hurtowa produktami leczniczymi przez Aptekę nigdy nie miała miejsca.
Uzasadniając złożoną skargę, Spółka zauważyła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do cytowania przepisów Prawa farmaceutycznego bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z których powodu innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, przez co uniemożliwia kontrolę poprawności wnioskowania organu i słuszności podjętej decyzji. Ponadto zdaniem skarżącej odniesienie się jedynie ogólnie do części zarzutów odwołania narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Spółka zauważyła również, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do realizacji obowiązków nałożonych ustawą od daty uzyskania zezwolenia.
W złożonej skardze Spółka wskazała, że WIF nie skierował wniosku o wydanie opinii przez Okręgową Izbę Aptekarską w [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, która zdaniem skarżącej jest wymagana w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 106 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie, nie naruszył prawa materialnego i obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja GIF oraz utrzymana nią w mocy decyzja WIF nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej jest przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednocześnie zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.
Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. określenia "cofa zezwolenie" oznacza, że w przypadku wypełnienia hipotezy tego przepisu właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Jednocześnie zdaniem Sądu cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 p.f. jest niezależne od zastosowania regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 i 103 tej ustawy i ma zastosowanie do wszystkich zezwoleń wydanych na gruncie Prawa farmaceutycznego.
Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd odnotował, że pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia »rękojmi«, z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 879/99).
W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe, zachowanie [...]. Pojęcie »rękojmi« to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06, oraz z 12 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 959/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06). Jednocześnie "nie można przyjąć, że rękojmia nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Koremba, komentarz do art. 101 p.f., LEX).
W ocenie Sądu konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres prowadzenia działalności na podstawie wydanego zezwolenia. Zaznaczyć jednocześnie należy, że obowiązki nałożone na przedsiębiorcę Prawem farmaceutycznym wyznaczają granice, w jakich może on poruszać się, prowadząc reglamentowaną działalność.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi, tj. obrót detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 p.f. obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 tej ustawy.
Jednocześnie w myśl art. 72 ust. 1 obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności (art. 72 ust. 3 p.f.).
Z akt sprawy wynika zatem, że Spółka dokonując sprzedaży leków do innych aptek i hurtowni farmaceutycznej, prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi wymagający odrębnego zezwolenia, którego skarżąca nie posiadała.
W myśl art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 2 przywołanej ustawy apteki ogólnodostępne przeznaczone są do:
1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8,
2) wykonywanie czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2.
Stosownie zaś do art. 96 ust. 1 p.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych:
1) na podstawie recepty,
2) bez recepty,
3) na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że przedmiotowa apteka ogólnodostępna dokonywała nieuprawnionego obrotu produktami leczniczymi z innymi aptekami, przez co naruszyła podstawowe zasady działania apteki ogólnodostępnej. Konsekwencją przedmiotowego działania był obowiązek organu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą naruszenie zasad obrotu produktami leczniczymi dokonane przez poprzednika prawnego Spółki i niestwierdzone prawomocnym orzeczeniem przed dokonaniem przekształcenia nie obciąża spółki przejmującej, gdyż nie mieści się w zakresie instytucji sukcesji generalnej, o której mowa w przepisach k.s.h., Sąd uznał, że stanowisko to nie znajduje uzasadnionych podstaw. Odnotować bowiem należy, że w wyniku zmian podmiotowych, tj. przejęciu spółki jawnej przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością doszło do sukcesji generalnej praw i obowiązków podmiotu przekształcanego (przejmowanego), a więc wstąpienia podmiotu przekształconego (przejmującego) w sytuację prawną poprzednika na podstawie art. 26 § 5, art. 553 § 2 oraz art. 494 § 2 k.s.h. Odnotować w tym miejscu należy, że konsekwencją powyższych zmian było przejęcie istniejącego zezwolenia i jego zmiana w zakresie wskazania podmiotu uprawnionego do prowadzenia Apteki. Oznacza to, że w wyniku zmian podmiotowych nie doszło do wydania nowego zezwolenia, a dokonane zmiany nie mogły prowadzić do konwalidacji sytuacji prawnej wynikającej z wykonywania tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do omijania zasad odpowiedzialności za naruszenie Prawa farmaceutycznego i zwalnianie się z ciążącej na przedsiębiorcach odpowiedzialności przez dokonywanie zmian podmiotowych w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę. W tym miejscu należy zgodzić się z GIF, że organ I instancji wydając decyzję z [...] stycznia 2014 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie Apteki, powinien był zbadać kwestię dawania rękojmi przez spółkę przejmującą, ale informacje wskazujące na utratę rękojmi wpłynęły do organu już po zmianie zezwolenia. Podkreślić jednocześnie należy, że w sytuacji takiej nie można wywodzić, iż zmiana zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej powoduje konwalidację dotychczasowego postępowania podmiotu uprawnionego i prawomocnie zaświadcza, że dotychczasowe postępowanie podmiotu prowadzącego aptekę jest wolne od wad w tym wad mogących powodować na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki.
Niezależnie od powyższego podnieść należy, że w ocenie Sądu w świetle obowiązujących przepisów rękojmia prawidłowego prowadzenia apteki ogólnodostępnej badana jest w odniesieniu do podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie apteki bądź prowadzącego aptekę na postawie uzyskanego zezwolenia, a nie w odniesieniu do osób uprawnionych do reprezentacji takiego podmiotu. Tym samym nie sposób podzielić stanowiska Spółki, zgodnie z którym brak w jej zarządzie osób reprezentujących poprzednika prawnego skarżącej, który dopuścił się obrotu produktami leczniczymi w odwróconym łańcuchu dostaw, powoduje, że przekształcona spółka przez pryzmat nowego zarządu daje gwarancję prawidłowego prowadzenia apteki. W tym miejscu należy odnotować, że brak w kręgu uprawnionych do reprezentacji osób, które odpowiadały za działalność poprzednika prawnego, który dopuścił się naruszenia Prawa farmaceutycznego, nie oznacza, iż po zbadaniu przez uprawniony organ dawania rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki nie nastąpią zmiany, na których skutek uprawnionymi do reprezentowania podmiotu legitymującego się zezwoleniem na prowadzenie apteki nie staną ponownie osoby, które reprezentowały poprzednika prawnego w okresie powstania wspomnianych naruszeń.
Rozpatrując sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i zgromadziły wszystkie materiały niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organy w prawidłowo ustaliły, co zostało wskazane powyżej, że skarżąca wstąpiła w sytuację prawną poprzedników oraz ustaliły, że doszło do tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Odnotować przy tym należy, że konieczność uwzględnienia interesu strony postępowania nie może prowadzić do uwzględniania wszystkich zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Przeciwne podejście prowadziłoby do naruszenia zasady szybkości i ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że wnioski o przesłuchanie wskazanych w nich osób nie mogły stanowić przeciwdowodów w stosunku do zgromadzonego już materiału dowodowego. Co więcej, taki środek dowodowy z uwagi na okoliczności sprawy byłby nieobiektywny, gdyż polegałyby na przyjęciu oświadczeń o spełnianiu przesłanki rękojmi złożonych przez osoby, które w sposób istotny były zainteresowane określonym wynikiem prowadzonego postępowania. Jako takie wskazane powyżej dowody nie prowadziły do ustalenia istotnego prawnie stanu faktycznego sprawy i nie przyczyniały się do jej wyjaśnienia. Jednocześnie Sąd odnotował, że fakt dokonywania przez Aptekę sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym został ustalony na podstawie faktur sprzedaży. Tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto w ocenie Sądu, GIF rozpatrując odwołanie przeprowadził całościową ocenę sprawy i nie ograniczył się do ustosunkowania do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartej w złożonym odwołaniu. Takie działanie organu wskazuje, że organ uczynił zadość wymaganiom art. 15 k.p.a. wymagającemu przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95).
W konsekwencji powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 art. 86 k.p.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu organy w wydanych decyzjach wyczerpująco opisały stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organy w obszernych uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób rzetelny odniosły się do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, co zapewniło na zachowanie zasady przekonywania strony.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego i zaniechanie zwrócenia się o wydanie opinii do ORA, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Zgodnie bowiem z § 1 ww. artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ/wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z przepisu tego wynika, że obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego, natomiast w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich są normami kompetencyjnymi, na których podstawie samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego. Oznacza to, że stanowisko samorządu aptekarskiego podlega ocenie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i nie jest elementem koniecznym wynikającym z zasady współdziałania organów regulowanej postanowieniami art. 106 k.p.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Zdaniem Sądu postępowanie przez oba działające w sprawie organy przeprowadzone zostało prawidłowo i w wyniku tego postępowania wykazano jednoznacznie, że strona dopuściła się takiego naruszenia Prawa farmaceutycznego, które musiało doprowadzić do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.
W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w całości.