VI SA/Wa 2792/24

VI SA/Wa 2792/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 532/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-15
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC", "organ") zaskarżoną decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 2110, dalej: "prawo lotnicze") po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przewoźnika lotniczego R. [...] z siedzibą w D., Republika [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "przewoźnik") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2024 r. nr [...] nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 18.000 złotych w związku z przekazaniem przez stronę nieprawdziwej informacji API, dotyczącej lotu z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] z A. (dalej: "zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wnioskiem z [...] września 2019 r. wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej skarżącej w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z A. w dniu [...] kwietnia 2019 r., dotyczącą danych osobowych oraz danych dokumentów pasażerów:
1) A. [...]F. - jako kraj wydania dokumentu wskazano [...], podczas gdy była to [...];
2) M. P. - jako kraj wydania dokumentu wskazano [...], podczas gdy była to [...];
3) S. N. - jako obywatelstwo wskazano obywatelstwo polskie, podczas gdy w rzeczywistości jest to obywatelka [...].
Do wniosku o wymierzenie kary załączono kopię wniosku do przewoźnika o przekazanie danych, kopię dokumentu potwierdzającego otrzymanie wniosku przez przewoźnika, notatkę funkcjonariusza Straży Granicznej odpowiedzialnego za sprawdzenie listy API w dniu [...].04.2019 r. wraz z zrzutem ekranu obrazującym informację nieprawdziwą przesłaną przez przewoźnika, kopie stron paszportów pasażerów, raport z Archiwum Odpraw i Legitymowań, potwierdzający błąd znajdujący się na listach API oraz wyciąg z oryginalnej listy API. We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej, tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Straż Graniczna ma obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy granicznej. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne, tj. pełne i prawdziwe, przyczynia się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażerów w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem, na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika, pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania.
Prezes ULC ww. decyzją z [...] marca 2024 r. na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy Prawo Lotnicze w zw. z art. 104 k.p.a. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 18.000 zł w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API dotyczącej ww. lotu.
Pismem z [...] kwietnia 2024 r. przewoźnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ULC wydał zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ULC omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, oraz wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w pierwszej instancji, tj. wniosek o wymierzenie kary, kopia wniosku do przewoźnika o przekazanie danych, kopia dokumentu potwierdzającego otrzymanie wniosku przez przewoźnika, notatka funkcjonariusza Straży Granicznej odpowiedzialnego za sprawdzenie listy API w dniu [...].04.2019 r. wraz z zrzutem ekranu obrazującym informację nieprawdziwą przesłaną przez przewoźnika, kopie stron paszportów pasażerów, raport z Archiwum Odpraw i Legitymowań potwierdzający błąd znajdujący się na listach API oraz wyciąg z oryginalnej listy API wskazuje, że w związku z lotem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] z A., przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację. Prawidłowe dane dokumentów oraz dane osobowe pasażerów:
1) A. [...].F. - kraj wydania dokumentu to [...], podczas gdy informacja przekazana przez przewoźnika wskazywała [...];
2) M. P. - kraj wydania dokumentu to [...], podczas gdy wskazano [...];
3) S. N. - prawidłowe obywatelstwo pasażerki to [...], podczas gdy informacja przekazana przez przewoźnika wskazała obywatelstwo jako [...].
W odniesieniu do danych API dotyczących pasażerów A. [...].F., M. P., Prezes ULC podzielił zarzut strony. Art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego nie wymienia kraju wydania dokumentu podróży jako składnika informacji API, w związku z czym, przekazanie błędnej informacji o kraju wydania dokumentu podróży nie stanowi przekazanie błędnej informacji API. Jednakże w przypadku trzeciej pasażerki przekazano informację nieprawdziwą. Na tej podstawie organ stwierdził, że przewoźnik, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, przekazał nieprawdziwą informację API za lot z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] z A.. Z tego względu zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API.
Odnosząc się do argumentów przewoźnika, dotyczących upływu terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 O.p., Prezes ULC wskazał, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy k.p.a. Wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 O.p., przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się bowiem normą pustą, ponieważ odsyła do normy, której nie można zastosować. Prezes ULC wyjaśnił, że norma z art. 165b § 1 O.p. nie mogła mieć zastosowania również ze względu na to, że do ujawnienia nieprawidłowości przez Straż Graniczną nie doszło w wyniku kontroli przewoźnika - naruszenie przepisów zostało wykryte podczas kontroli granicznej pasażerów przedmiotowego lotu, tymczasem, zgodnie z ww. przepisem, termin 6 miesięcy stosuje się w przypadku "ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków".
Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia przewoźnikowi odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, Prezes ULC wskazał, że pismem z [...] lutego 2024 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismo zostało odebrane przez przewoźnika [...] marca 2024 r., wobec czego powyższy termin upłynął z dniem [...] marca 2024 r. Z kolei decyzja została wydana [...] marca 2024 r. Wobec czego, przed wydaniem decyzji przewoźnik miał zatem faktyczną możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do nich.
Prezes ULC podniósł, że w jego ocenie, nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej [...], nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.
Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodziła się Skarżąca, zaskarżając w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2024 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 6, art. 28 i art. 29 oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy podmiot, wobec którego Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wniósł wniosek o wymierzenie kary pieniężnej, nie istniał już w dniu złożenia tego wniosku, a zatem zaistniała przesłanka jakichkolwiek innych przyczyn dla których postępowanie nie może być wszczęte, co winno skutkować wydaniem przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,
2) przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 w zw. z art. 105 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania wobec podmiotu nieposiadającego - zarówno w dniu sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania, jak i w dniu jego wszczęcia - zdolności prawnej (podmiot nieistniejący), tj. wobec R. [...], a następnie poprzez brak umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało wydaniem decyzji wobec podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, a tym samym winno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji,
- w razie zaś braku podzielenia powyższych zarzutów zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie:
3) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 w zw. z art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na upływ 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,
4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, w szczególności mając na uwadze fakt, że:
i. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 marca 2024 r., Skarżąca miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym dopiero w dniu [...] marca 2024 r. (tj. po upływie 5-dniowego terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, który to upłynął w dniu [...] marca 2024 r.), zaś już w tym samym dniu Organ wydał decyzję w sprawie, tj. na 11 dni przed wyznaczonym terminem załatwienia sprawy, bez zapewnienia Stronie prawa do wypowiedzenia się w zakreślonym przez Organ terminie,
ii. na etapie II instancji Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2024 r., podczas gdy już w dniu [...]maja 2024 r. Organ wydał decyzję administracyjną - pomimo podczas gdy już w dniu [...] maja 2024 r. Organ wydał decyzję administracyjną - pomimo otwartego terminu na załatwienie sprawy, bez zapewnienia Stronie prawa do wypowiedzenia się w zakreślonym przez Organ terminie,
czym w sposób rażący pozbawił Skarżącą prawa do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kontroli poczynionych przez Organ ustaleń, co miało wpływ na treść decyzji, gdyż okoliczności faktyczne które ustalał Organ nie mogły zostać uznane za udowodnione, zgodnie z treścią art. 81 k.p.a.
Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z załączonych do skargi dokumentów, tj.: 1) wydruku z irlandzkiego rejestru przedsiębiorców dla spółki R. [...] wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski w celu wykazania wykreślenia spółki R. [...] i powstanie nowego podmiotu R. [...], odrębność prawna pomiędzy spółkami R. [...] i R. [...], brak przymiotu strony dla spółki R. [...], brak istnienia podmiotu R. [...] zarówno w dniu sporządzenia wniosku o wymierzenie kary pieniężnej jak i w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w obu instancjach; 2) wydruku z serwisu https://www. [...] wraz z tłumaczeniem maszynowym na okoliczność stwierdzenia różnic między pomiędzy irlandzkimi spółkami w formie L. ([...]) a D. [...] ([...]), skierowanie wniosku o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi R. [...], , brak przymiotu stronyj dla spółki R. [...]; 3) wydruku ze strony internetowej Organu https://www.ulc.gov.pl/pl/prawa-pasazera/adresy-przewoznikow w celu wykazania posiadania przez Organ wiedzy o braku istnienia podmiotu wykonującego przewozy lotnicze na terenie Rzeczpospolitej pod nazwą R. [...], świadomość Organu o wykonywaniu lotów oznaczonych kodem "FR" oraz "RYR" nadanym przez organizacje lotnicze IATA oraz ICAO przez przewoźnika R. [...].
Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że skarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, w konsekwencji czego organ nie znalazł podstaw do jej zmiany lub uchylenia, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów: zaświadczenia z dnia [...] września 2016 r. (Certificate of Incorporation On Conversion To A Designated Activity Company) z rejestru spółek irlandzkich prowadzonego przez Urząd Rejestracji Przedsiębiorstw (CRO) wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, zrzutu ekranu ze strony internetowej krajowego rejestru spółek irlandzkich (CRO) oraz danych z prowadzonej przez Komisję UE bazy ACOL (Air Carriers Operating Licences) - na okoliczność tożsamości podmiotowej przewoźnika lotniczego R. [...], dawniej R. [...], wobec oznaczenia strony w skarżonej decyzji zarówno jako R. [...] jak i R. [...].
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2025 r. skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności, w zakresie, w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa.
Postanowieniami wydanymi na rozprawie w dniu [...] lutego 2025 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i w odpowiedzi na skarg , a także nie uwzględnił wniosku Skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przywołanych przepisach.
Zgodnie z treścią stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a, przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18.000 zł za każdy lot, w którym przekazał informację nieprawdziwą. Stosownie zaś do treści art. 209u ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 209u, nakłada Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w drodze decyzji administracyjnej (art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze).
Przepis art. 202a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze stanowi, że przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do treści ust. 2 art. 202a powołanej ustawy obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen.
W art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze ustawodawca określił, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Informacja, o której mowa w przywołanych przepisach, jest przekazywana przez przewoźnika lotniczego na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, przy czym komendant ten występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (art. 202a ust. 4 ustawy Prawo lotnicze).
Przewidziany w ustawie Prawo lotnicze obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony w wyniku implementacji dyrektywy Rady 2004/82/WE 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.Urz.UE.L.2004.261.24; dalej: dyrektywa 2004/82/WE). Zakres danych o których mowa w ustawie Prawo lotnicze, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. W myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/82/WE Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego, wskazując jednocześnie zakres przekazywanych informacji (art. 3 ust. 2), który jest tożsamy z tym, jaki polski ustawodawca określił w art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. W dyrektywie zobowiązano też Państwa Członkowskie do podjęcia niezbędnych środków, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe, a podejmowane środki powinny zapewnić, że nakładane sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne (art. 4 ust. 1).
Wobec wskazanych powyżej obowiązków, w ocenie Sądu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że Strona wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, przekazała nieprawdziwą informację API za lot z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] z A. do [...]co do pasażera S. N., podano informacje nieprawdziwe. Sąd zauważa, że w sytuacji, gdy nawet jedna informacja API przekazana przez przewoźnika byłaby nieprawdziwą, a pozostałe niepełne, to zgodnie z regulacją Prawa lotniczego karę pieniężną wymierza się jak za przekazanie informacji nieprawdziwej. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności zostały w tej sprawie ustalone, na podstawie dokumentów załączonych do wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. Tak ustalonego stanu faktycznego Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 2 skargi wskazać należy, że skargę w rozpoznawanej sprawie złożyła R. [...]. Zaskarżona została decyzja adresowana do R. [...], natomiast wniosek Komendanta Straży Granicznej, jak wskazała Skarżąca, dotyczyły R. [...]. Wbrew jednak tym zarzutom, zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że decyzje wydane w tej sprawie zostały prawidłowo skierowane do właściwego przewoźnika lotniczego.
Z przedstawionego przez skarżącą R. [...] wypisu z [...] Rejestru Przedsiębiorców wynika, że poprzednia nazwa tej spółki to: R. [...]. Zatem mowa jest o tym samym podmiocie, którego firma na skutek przekształcenia spółki uległa zmianie. Należy zwrócić uwagę, że tożsamość podmiotową Skarżąca potwierdziła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nazwa R. [...] to jej dawna nazwa. Wobec przekształcenia osoby prawnej w inną osobę prawną zachodzi tożsamość podmiotowa strony.
W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł zatem podstaw, by uznać, że doszło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Dodać również należy, że obie spółki bazują na tym samym numerze w irlandzkim rejestrze Spółek (nr [...]). Sąd podziela ponadto stanowisko Organu, że z punktu widzenia działalności przewoźnika lotniczego niezwykle istotnym czynnikiem potwierdzającym ciągłość prowadzonej działalności przez R. [...] oraz R. [...] jest zachowanie kodu identyfikacyjnego linii lotniczej nadanego przez IATA (International Air Transport Association), czyli Międzynarodowe Stowarzyszenie Transportu Lotniczego. Kod ten w obrocie międzynarodowym służy do oznaczania lotów wykonywanych przez jednego przewoźnika lotniczego. Zarówno do R. [...], jak i R. [...] przypisany jest jeden dwuliterowy unikatowy kod - "FR". Działania te wskazują, że R. [...] potwierdza, że w żaden sposób nie zmienia się status prawny Spółki a przekształcenie spółki z R. [...] na R. [...] podlega w świetle irlandzkiego prawa zasadzie pełnej kontynuacji. Stanowisko takie R. [...] przedstawiał również w korespondencji wobec Prezesa Urzędu, jak i nadzoru irlandzkiego. R. [...], nie podnosił też tych zarzutów w prowadzonych postępowaniach administracyjnych.
W konsekwencji dostrzeżona przez Skarżącą praktyka zamiennego stosowania oznaczenia przewoźnika lotniczego jako R. [...] i R. [...], w pismach w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie związane z obowiązkiem przekazania informacji API chociaż w żaden sposób nie może być uznana za prawidłową, to jednak nie miała istotnego wpływu na podjęte przez Prezesa ULC rozstrzygnięcie. Tym samym nie można z uchybień tych czynić zarzutu uzasadniającego uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Wbrew wywodom skargi, nie doszło również do pomyłki i wątpliwości czy stroną postępowania był brytyjski przewoźnik R. [...]., którego siedzibą jest [...]a nie [...]. Jednocześnie przewoźnik ten nie jest przewoźnikiem unijnym. Przewoźnik ten używa zupełnie innego oznaczenia kodu lotów IATA, tzn. "RK". Jak wyjaśnił Organ okoliczność ta nie jest sporna w sprawie, nigdy nie kierował pism w tej sprawie do R. [...]do [...]. W zakresie z kolei polskiego przewoźnika lotniczego R. [...] S.A. przewoźnik ten posługuje się kodem IATA "RR" a jego siedzibą jest W.. Wniosek o nałożenie kary nigdy nie wskazywał żadnych kodów lotów poza FR. Podkreślić należy, iż odróżnienie danego podmiotu od innego podmiotu to nie tylko nazwa, ale też inne cechy determinujące, a w tym przypadku istotne znaczenie mają miejsca siedzib spółek.
W zakresie natomiast podnoszonej przez Skarżącą kwestii dotyczącej opublikowanej listy adresów przewoźników lotniczych na stronie Prezesa ULC, należy wyjaśnić, że na liście tej występują przewoźnicy o nazwie R. [...] z siedzibą w D. oraz o nazwie R. [...] S.A. z siedzibą w W.. Z akt sprawy wynika, że na każdym etapie toczącego się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej adres przewoźnika w D. był oznaczany prawidłowo. Nie zachodzi zatem wątpliwość, który z przewoźników operujących na terenie Polski jest stroną postępowania oraz adresatem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za naruszenie związane z wymogiem przekazania informacji API.
Stąd też organ wszczynając postępowanie wobec Skarżącej (mimo błędnego wskazania jej firmy w piśmie informującym o wszczęciu postępowania) nie naruszył w istotnym stopniu, art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 28 i art. 29 oraz art. 61 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca Spółka istniała zarówno w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak też w dniu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, tylko działała w innej niż wskazana przez Organ formie organizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie dotyczyło obowiązków R. [...], a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z tych samych powodów, zdaniem Sądu, Organ nie naruszył art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wobec właściwego podmiotu i przesłanka ta nie zdezaktualizowała się do końca postępowania.
W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 189g § 1 w zw. z art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wbrew zarzutowi Skarżącej, upływ czasu, który nastąpił między naruszeniem obowiązku przez Skarżącą (5 kwietnia 2019 r.), a nałożeniem na Skarżącą kary za to naruszenie ostateczną decyzją administracyjną (22 maja 2024 r.) nie stanowił przeszkody w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 2 powołanego artykułu). W myśl zaś § 3 tego artykułu administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie doszło do określonego w art. 189g § 1 k.p.a. przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Termin przedawnienia nałożenia kary biegł bowiem od dnia naruszenia art. 202a ustawy Prawo lotnicze przez Skarżącą, czyli od [...] kwietnia 2019 r., a zatem – zasadniczo – powinien upłynąć [...] kwietnia 2024 r.
Jednakże na bieg terminu przedawnienia nałożenia zaskarżoną decyzją kary pieniężnej miała wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia [...] marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia [...] marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433 ze zm. i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Pojawiające się w praktyce organów administracji publicznej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w przedmiocie czasu trwania zawieszenia biegu przedawnienia nakładania kar administracyjnych przez okres 54 lub 71 dni, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanym już orzecznictwie w sprawach nakładania kar dotyczących naruszenia obowiązku przekazania informacji API. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 568/23, 3 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2387/23, 23 maja
2024 r., sygn. akt II GSK 1928/23, 21 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2040/21 i 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 771/23, wyraził pogląd, że czas trwania zawieszenia biegu terminu przedawnienia w opisanej sytuacji wynosił 71 dni. Pogląd ten Sąd w pełni akceptuje.
Uwzględniając okres, w którym bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie był zawieszony, uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2024 r. nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., który ma mocy ww. przepisów uległ wydłużeniu do [...] lipca 2024 r. Błędne jest przy tym przekonanie przewoźnika, że za datę wydania zaskarżonej decyzji powinien być uznany dzień jej doręczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie niewątpliwie decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia (art. 110 k.p.a). Dopiero prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie oznacza to jednak - jak to przyjmuje skarżący - że w pojęciu "wydanie decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu.
Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05). Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13; por. też E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 70-79). Wymaga podkreślenia, że zawieszenie biegu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu przedawnienia było jednym ze środków zapobieżenia negatywnym skutkom zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, jaką było zagrożenie epidemiczne SARS-CoV-2. Środek ten był stosowany do już istniejącego - bo ogłoszonego wcześniej - stanu zagrożenia epidemicznego, który w znaczeniu prawnym obowiązywał w określonych ramach czasowych. Normatywne skutki zastosowanego środka zapobiegawczego odnoszą się zatem do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i nie oznacza to w tym przypadku wstecznego działania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2024 r., II GSK 771/23).
Sąd podkreśla, że na gruncie niniejszej sprawy doręczenie decyzji nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia.
Z kolei powoływane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące problematyki przedawnienia zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych, choć zaistniałych w związku z pandemią COVID-19.
Stwierdzając powyższe, Sąd uznał, że nie zachodzi zasadność zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie terminu przedawnienia w okresie obowiązywania art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID -19 nie budzi zastrzeżeń tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.
Sąd zaznacza jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze wyroku z 12 grudnia 2023 r., P 12/22, stwierdził, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten miał następujące brzmienie: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe" i nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał natomiast art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, odnoszący się do terminów prawa administracyjnego, za jaki należy uznać termin przedawnienia wynikający z art. 189g § 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z powołanym art. 15zzr ust. 1 pkt 3 "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Już choćby z tego względu bezzasadne byłoby umorzenie postępowania administracyjnego w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Dodatkowo wskazać jednak należy, że w ocenie Trybunału art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19 godził w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa m.in. z tego powodu, że nie został wprowadzony w marcu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii (który w sposób bezprecedensowy wpłynął na dezorganizację życia publicznego), lecz dopiero po upływie piętnastu miesięcy od wystąpienia epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, o ile w marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie pandemii COVID-19 – faktycznie występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa (co stanowi fakt notoryjny), o tyle postępowania karne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej dotychczasowego trwania. Stąd też wejście w życie tak daleko idącej normy prawnej – piętnaście miesięcy po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii – zawieszającej wprost instytucję przedawnienia w prawie karnym, musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Tymczasem znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wszedł w życie już w dniu 31 marca 2020 r. i obowiązywał jedynie do 16 maja 2020 r.
Sąd podziela ponadto stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za przekazanie nieprawidłowych informacji API na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, Prezes ULC w sposób uprawniony stwierdził, że waga stwierdzonego naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma, trafnie powołując się na cele wprowadzenia obowiązku przekazywania informacji API, a przede wszystkim kwestię usprawnienia kontroli granicznej. Stwierdzone w tej sprawie naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, ponieważ przekazanie Służbie Granicznej nieprawdziwej informacji o danych identyfikujących pasażerów mogło wywołać następstwa sprzeczne z celami, dla realizacji których owe obowiązki przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, zostały ustanowione. Przekonująco organ wskazał przy tym na wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej zawarte we wniosku o wymierzenie przewoźnikowi kary pieniężnej.
Ponadto, Sądowi z urzędu (w związku z innymi rozpoznanymi już w WSA w Warszawie sprawami ze skarg przewoźnika na decyzje Prezesa ULC w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązku przekazywania informacji API) wiadoma jest okoliczność, że nieprzekazanie Straży Granicznej informacji API oraz przekazanie informacji API nieprawdziwych, czy też niepełnych było zdarzeniem powtarzalnym, co świadczy o wadliwej organizacji zbierania i przekazywania tych informacji.
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł doprowadzić zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podnosząc ten zarzut strona nie wykazała, że przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności nie podała jakie konkretnie - dotychczas nieznane okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - mogłyby zostać przez nią skutecznie zgłoszone przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Zawarte w skardze oraz w odpowiedzi na skargę wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postępowaniu sądowym nie został przez Sąd uwzględnione. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej i organu, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Reasumując, zdaniem Sądu wszystkie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Sąd nie dostrzegł również uchybień organu, które zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu, a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .