VI SA/WA 2755/23

VI SA/Wa 2755/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Maliszewska
Robert Żukowski /sprawozdawca/
Tomasz Sałek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 564/24 - Wyrok NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6; art. 7; art. 8; art. 77 par 1; art. 80; art. 81a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2012 poz 933
art. 209u ust. 1 i 2; art. 209w; art. 202a; art. 202b ust. 1;
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze1- tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2004 nr 261 poz 24 art. 3 ust. 1 i 2; art. 4 ust. 1
Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów
Dz.U. 2019 poz 900
art. 165b par 1; art. 2; art. 207 par 1; art. 3; art. 12; art. 165 par 4; art. 291 par 4;
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 235
Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2018 poz 1510
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Chudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 19 października 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej także "Uczestnik"), działając na podstawie art. 202a ust. 4 oraz w związku z art. 202a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2012 r. poz. 933 i 951), wystąpił do przewoźnika lotniczego [...] z wnioskiem o przekazanie informacji API, tj. dotyczącej pasażerów lotów z portów lotniczych spoza UE/EOG/CH, realizowanych w terminie od dnia 28 października 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r.
W dniu 18 listopada 2017 r. pracownik placówki straży granicznej w [...] stwierdził, iż nie została przekazana lista pasażerów na lot, który odbywał się w tym dniu tj. 18 listopada 2017 r. rejs [...] z [...] do [...] liniami [...] . W notatce urzędowej potwierdzającej ww. okoliczności, iż do chwili przylotu samolotu (ani po jego przylocie) nie otrzymano informacji o pasażerach lotu [...] ani przez sieć telekomunikacyjną ani w żadnej formie ustnej ustalonej we wniosku.
Uczestnik postępowania wnioskiem z dnia 27 listopada 2017 r., wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej ,,Organ", ,,Prezes ULC") o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi [...] (aktualnie [...] , dalej ,,Skarżący", ,,Strona", ,,Przewoźnik"), w związku z brakiem przekazania informacji API za lot nr [...] z [...] dnia 18 listopada 2017 r. dotyczącej listy pasażerów. Komendant w uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 18 listopada 2017 r. przewoźnik nie przekazał informacji API dotyczącą lotu [...] z [...] mimo, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem zobowiązany był przekazać na adres lotniczej sieci telekomunikacyjnej [...] lub na adres poczty elektronicznej [...] bądź też - w przypadku braku możliwości przekazania informacji API w formie elektronicznej - telefaksem na numer [...] lub też w inny podany we wniosku sposób. Straż Graniczna po konsultacji z Wydziałem Informatyki i Utrzymania Systemów Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej, ustaliła, że w dniu 18 listopada 2017 r. nie wystąpiły problemy techniczne ze strony sieci telekomunikacyjnej Straży Granicznej, które mogłyby uniemożliwić przesył/odbiór informacji.
Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową dotyczącą nieprzekazania informacji o pasażerach rejsu [...] z dnia 18 listopada 2017 r., wydruk informacji elektronicznej potwierdzającej przylot samolotu rejsowego linii [...] z [...] do [...] w dniu 18 listopada 2017 r.
We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej, tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).
Rozpatrując sprawę. Prezes Urzędu uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej, w związku z czym stwierdził, że przewoźnik nie przekazał wymaganej informacji API i decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2020 r. na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378 , dalej ,,Prawo lotnicze"), nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 22 500 złotych.
Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. przewoźnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Wyjaśniono, iż wniosek o wymierzenie kary pieniężnej złożony został w dniu 27 listopada 2017 r., w związku z lotem, który odbył się 18 listopada 2017 r. a przewoźnik został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 13 listopada 2020 r. W związku z tym, w ocenie przewoźnika, przedmiotowa sprawa nie może być merytorycznie rozstrzygnięta co do swej istoty, z uwagi na upływ 6-miesiecznego terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165 b § 1 ordynacji podatkowej.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję z dnia z dnia 20 grudnia 2022 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 8 grudnia 2020 r. znak [...] nakładającą na przewoźnika [...] karę pieniężną w wysokości 22 500 złotych w związku z nieprzekazaniem przez przewoźnika informacji API dotyczącej lotu z dnia 18 listopada 2017 r., nr [...] z [...] do [...] . Organ uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego, zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za nie przekazanie informacji API. W tym zakresie Prezes ULC, odwołując się do akt sprawy tj. wniosku o przekazanie informacji API, kserokopii potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatki urzędowej dotyczącej nieprzekazania informacji API oraz wydruku elektronicznego potwierdzającego przylot samolotu rejsowego linii [...] z [...] do [...] w dniu 18 listopada 2017 r. stwierdził, iż zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za brak informacji API.
Odnosząc się do argumentów Przewoźnika, wskazującego na upływ terminu do wszczęcia postępowania, określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, Organ wskazał, że zgodnie z art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego, kary pieniężne Prezes ULC nakłada w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy Kpa. Natomiast norma art. 209w ust. 5 Prawo lotnicze, stanowiąca, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej oznacza, że taka kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa. Do dnia 31 grudnia 2015 r. należało zatem, zdaniem Organu, stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu. Natomiast po nowelizacji Ordynacji podatkowej, na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1649) a od dnia 1 stycznia 2016 r., przepisy rozdziału III Ordynacji Podatkowej zastosowania mieć nie mogą ze względu na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa. Wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się normą pustą - odsyła bowiem do normy, której nie można zastosować. Zdaniem Prezesa ULC, stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania przez niego kar, mogłoby się zatem odbywać odpowiednio, ale jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury Kpa. Nadto Organ uznał, że zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, nie ma więc potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia o dokumentację Przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. W ocenie Prezesa ULC nie zachodzą w sprawie również określone w art. 189f Kpa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona skarżąca i w ustawowym terminie wniosła skargę do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie organu II instancji. W skardze zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r), poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Stronę lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do:
2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 105 § 1 Kpa, poprzez nieuchylenie decyzji I instancji oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia,
3) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Organu nr [...] z dnia 8 grudnia 2020 r. oraz nieumorzenie postępowania pierwszej i drugiej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej, który to termin stanowi regulację względniejszą dla strony i niezależną od późniejszego ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia,
4) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 81a k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Organu nr [...] z dnia 8 grudnia 2020 r., pomimo że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości faktyczne dotyczące rzekomego nieprzekazania danych API przez przewoźnika lotniczego, a Organ rozstrzygnął sprawę bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ULC oraz poprzedzającej jej decyzji I instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie utrzymując stanowisko prezentowane w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu zarzut zawarte w skardze nie są uzasadnione. Wyjaśniono także, iż niezależnie od argumentów przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie mogło w niniejszej sprawie dojść do naruszenia art. 165b § 1 ordynacji podatkowej bowiem przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) w tej sprawie.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu Organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie Prezes ULC uczynił zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2022 r. Prezes ULC utrzymał w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika w wysokości 22.500 zł, w związku nieprzekazaniem przez przewoźnika [...] informacji API, dotyczącej lotu z dnia 18 listopada 2017 r. nr [...] z [...] do [...] na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] . Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowił art. 209u ust. 1 i 2 oraz art. 209w Prawa lotniczego. I tak zgodnie z treścią art. 209u ust. 1 Prawa lotniczego przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a:
1) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22.500 zł.,
2) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18.000 zł.,
3) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13.500 zł.
- za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną.
Stosownie do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Z kolei art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego wskazuje, że nałożenie kary następuje w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązki przewoźnika, których niedopełnienie skutkuje wymierzeniem kary na podstawie art. 209u Prawa lotniczego wymienia art. 202a tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 202a Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją" ( ust. 1). Obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzeczpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzeczpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen (ust. 2). Zgodnie z art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego, informacja obejmuje następujące dane:
1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu;
2) datę urodzenia;
3) numer i rodzaj dokumentu podróży;
4) obywatelstwo;
5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej;
6) numer lotu;
7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego;
8) liczbę pasażerów statku powietrznego;
9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu.
Przewoźnik lotniczy przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo - bagażowej przed odlotem (ust. 5).
Podkreślić należy, iż powołany wyżej przepis art. 209u Prawa lotniczego różnicuje kary nakładane na przewoźnika w zależności od tego, czy przewoźnik: 1) nie przekazał informacji, 2) przekazał informację nieprawdziwą, 3) przekazał informację niepełną.
Wyjaśnienia wymaga, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.Urz.UE.L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi.
W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: - numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, - obywatelstwo, - pełne imię i nazwisko, - datę urodzenia, - przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, - kod transportu, - czas wylotu i przylotu tego transportu, - całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, - punkt początkowy załadowania.
Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne.
W świetle powyższej regulacji prawnej, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na przewoźnika, nie naruszało prawa.
W ocenie Sądu, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 19 października 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach wystąpił do Skarżącego o przekazanie informacji API o pasażerach lotów spoza państw UE/EOG/CH realizowanych w terminie od 28 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. Tym samym, z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE wynikał po stronie Przewoźnika obowiązek przekazania tych informacji. Treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE wskazuje, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosek o przekazanie informacji API, kserokopia potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatka urzędowa dotyczącą nieprzekazania informacji o pasażerach rejsu [...] z dnia 18 listopada 2017 r., wydruk informacji elektronicznej potwierdzającej przylot samolotu rejsowego linii [...] z [...] do [...] w dniu 18 listopada 2017 r., co wskazuje, że w związku z lotem z dnia 18 listopada 2017 r., nr [...] z [...] do [...] , nie przekazano informacji API mimo, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem Skarżący zobowiązany był to tego. Tym samym ze zgromadzonego materiału dowodowego, że Skarżący odnośnie lotu z dnia 18 listopada 2017 r. nr [...] z [...] do [...] , nie przekazał informację API za ten lot.
Sąd nie dopatrzył się zatem wbrew zarzutom skargi (art. 7, 77 § 1, 80 i 81a kpa) w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie organ dochował zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącemu w związku ze stwierdzonym naruszeniem. Wymierzenie Stronie kary w wysokości 22.500 zł nastąpiło zaś na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za brak przekazania informacji. W myśl art. 202b ust. 1 Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, o którym mowa w art. 202aust. 1. po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej pasażerów danego lotu, jednak nie później niż w chwili startu statku powietrznego, przekazuje informację, o której mowa wart. 202a ust. 1 komendantowi placówki Straży Granicznej w formie elektronicznej w postaci pliku tekstowego. Z powyższego przepisu wynika, że na przewoźniku lotniczym spoczywa obowiązek zbierania i przekazywania informacji API do placówki Straży Granicznej.
W ocenie Sądu, podnoszona w skardze kwestia niemożności aktualnie zweryfikowania przez Skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie rzutuje na ich prawidłowość. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia na kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych organowi przez placówkę Straży Granicznej.
Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut Strony naruszenia przez organ art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd podzielił tutaj argumentację prezentowaną już w analogicznych sprawach w orzecznictwie tut. Sądu (vide wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2021 r. Sygn. akt VI SA/Wa 645/21 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym taki stan rzeczy Sąd odnajduje w odmiennej argumentacji prawnej niż ta, którą przyjął Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Stosownie do postanowienia art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie a zatem sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235 ), dalej ,,ustawa zmieniająca" - "do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Wbrew jednak stanowisku organu odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie służyło dookreśleniu charakteru prawnego kary pieniężnej nakładanej na podstawie Prawa lotniczego, ale odnosiło się do reguł postępowania, jakie przy ich nakładaniu powinny zostać zachowane. Stąd też także, wbrew temu, co twierdzi organ, zmiany w postanowieniu art. 2 Ordynacji podatkowej w zakresie odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa pozostają bez znaczenia dla możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209w ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 200a Prawa lotniczego. Brak podstaw do uzasadnionego założenia, że na skutek zmiany tego artykułu Ordynacji podatkowej postanowienie art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stało się "normą pustą". Takie wnioskowanie przeczyłoby zasadzie prawidłowej legislacji, która nie zakłada istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego też względu dopóty przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego nie został znowelizowany (tj. do 1 kwietnia 2019 r.), brak było podstaw do wnioskowania, że przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzekazanie, przekazanie nieprawdziwej lub niepełnej informacji dotyczącej pasażerów, tj. za czyn, o którym mowa w art. 200a ust. 1 Prawa lotniczego (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego). Ponadto trzeba podkreślić, że odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej nie było ograniczone jedynie do jej Działu III czy tylko niektórych jej postanowień. Sąd nie podziela również stanowiska organu zawartego w skarżonej decyzji, zgodnie z którym stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania kar przez Prezesa Urzędu mogłoby się odbywać odpowiednio jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury k.p.a. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu, stosowało się niewątpliwie przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej i bynajmniej nie ma tu znaczenia podnoszona przez organ forma rozstrzygnięcia, czyli konieczność wydania decyzji, skoro zgodnie z art. 207 § 1 o.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W samym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej zaznaczono, że: "w systemie prawnym przepisy dotyczące nakładania kar administracyjnych oraz przepisy w zakresie m.in. rozkładania na raty płatności, umorzenia kary pieniężnej zostały uregulowane w przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Usunięcie regulacji, zgodnie z którą do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, ma zatem na celu zastosowanie do kar nakładanych przez Prezesa Urzędu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem dyrektyw nakładania niepodatkowych należności budżetu państwa, oraz wyeliminowanie w tym zakresie szczególnej regulacji w ustawie - Prawo lotnicze". To zatem dopiero z dniem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej usunięto regulację, zgodnie z którą, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa a do tego czasu nie ulegało wątpliwości, że przepisy Działu IV o.p., co do zasady, winny znaleźć zastosowanie w tego typu postępowaniach. Jak zauważył w swym Komentarzu do ustawy - Prawo lotnicze, Marek Żylicz (opublikowano: WK 2016): "Przepis art. 209w ust. 5 pr. lot. stanowi, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. Ponieważ odesłanie to dotyczy wyłącznie nakładania kar, głębszego wyjaśnienia wymagają zakres tego odesłania i jego konsekwencje. Niewątpliwie odesłanie odnosi się do działu IV o.p. "Postępowanie podatkowe", w tym do zasad ogólnych tego postępowania, a także do odpowiednich przepisów ogólnych działu I o.p. (w szczególności pewnych definicji z art. 3 oraz do art. 12). Przy czym niektóre ze wskazanych przepisów ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie jedynie mutatis mutandis (np. art. 154b czy 221), a niektóre z nich będą w ogóle bezprzedmiotowe (np. art. 131-132, 147a, 156-158, 165a, 166a, 170, 204a czy 248)".(por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 9 lipca 2021 r.VI SA/Wa 717/21 oraz z dnia 27 października 2021 r.VI SA/Wa 1391/21)
Odpowiedzi zatem wymaga, czy mógł mieć w sprawie zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Stosownie do postanowienia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej "W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli".
Wymóg zatem wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego terminu ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej).
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem Sądu postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, zaś inny organ – Komendant nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków dla Komendanta, nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC – analogicznie jak ZUS dla Prezesa NFZ w postępowaniu o stwierdzeniu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu prowadzonemu na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) – por. analogiczne orzeczenia NSA dotyczące braku statusu ZUS jako strony tego postępowania przed Prezesem NFZ, mimo że postępowanie dotyczy się "na wniosek ZUS", np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15 oraz postanowienia NSA z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 784/19 i II GSK 762/19.
Podsumowując, zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta) zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu.
Sąd podnosi jednak, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było jednak poprzedzone kontrolą. Przypomnieć bowiem należy, że w sprawie bowiem tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta.
Przypomnieć należy, że kontrola podatkowa jest sformalizowaną procedurą, w której wyraźnie można wyodrębnić dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli (art. 291 § 4 Ordynacji podatkowej). To od tego dnia biegnie termin, o którym mowa w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji, nie spisany został także protokół kontroli, a zatem nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Trzeba zaś jednocześnie wspomnieć, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne" – przepisy art.27-30 ). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania. Stąd też ostatecznie Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć czyni to przy odmiennym uzasadnieniu niż przedstawione przez Prezesa ULC w zaskarżonej decyzji.
Niezasadne zatem są zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło przy zaistnieniu stanu przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania w sprawie bądź wymierzenia kary.
Zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową. Sąd nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ lub też miały wpływ na wynik sprawy. Strona została zawiadomiona pismem z dnia 10 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania z urzędu przez Prezesa ULC, a datę jego doręczenia Skarżącemu należy uznać za datę wszczęcia postępowania w sprawie. Zapewniono też Stronie możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Reasumując powyższe, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyżej natomiast Sąd wykazał bezpodstawność podniesionych przez Skarżącego zarzutów w skardze.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.