VI SA/Wa 2701/23

VI SA/Wa 2701/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący/
Grzegorz Nowecki
Joanna Dąbrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1072
art. 7, art. 29 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 16 par. 1, art. 156, art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1-3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Asesor WSA Joanna Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi P.w S. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Klimatu i Środowiska (dalej "Minister") zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej "kpa", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], udzielającej "[...]" S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...] (dalej "decyzja Marszałka lub decyzja koncesyjna").
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że pismem z 20 października 2022 r. Prokuratur Rejonowy [...] w [...] (dalej "Prokurator") złożył sprzeciw od ww. decyzji Marszałka wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 2 kpa, w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa tj.:
1) art. 7 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.) – dalej "p.g.g." poprzez jego niezastosowanie i udzielenie Spółce koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] również na terenach przeznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjętego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (dalej "Studium") na rolniczą przestrzeń produkcyjną,
2) art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie i udzielenie Spółce koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], pomimo że zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie części nieruchomości objętej koncesją zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Studium.
Pismem z 29 listopada 2022 r. Spółka ustosunkowała się do sprzeciwu Prokuratora wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka. W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka wskazała, że niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji koncesyjnej rozpoczęła działalność nią objętą, wobec czego zaistniały nieodwracalne skutki uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.
Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, Minister stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec czego odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Przechodząc do rozpoznawania zarzutów postawionych przez Prokuratora w sprzeciwie Minister podkreślił, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność określonych w art. 156 § 1 kpa.
W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza [...] z [...] maja 2021 r. działka nr [...] obręb [...], stanowiąca własność Spółki, na której prowadzona będzie działalność wydobywcza, w Studium oznaczona jest jako:
1) tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej,
2) tereny udokumentowanych złóż surowców mineralnych wskazane do eksploatacji określonej warunkami koncesji i planu zagospodarowania terenu górniczego.
Wobec takiej treści powyższego zaświadczenia Minister uznał, że samo Studium przewiduje prowadzenie działalności wydobywczej na działce o nr [...] po uzyskaniu koncesji. Tym samym już sama treść Studium i ww. zaświadczenia wskazuje na możliwość prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża [...]. Nie można również pominąć faktu, że zgodnie z oświadczeniem Spółki zawartym w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. działalność wydobywcza przewidziana jest wyłącznie w północnej części działki nr [...], na obszarze około 60 ha. Cała działka nr [...] zajmuje natomiast obszar 243,86 ha wobec czego organ uznał, ze działalność objęta koncesją prowadzona będzie jedynie na obszarze odpowiadającym ok. ¼% obszaru całej działki o nr [...]. Zaznaczył przy tym, że oświadczenie to zgodne jest z umiejscowieniem udokumentowanego złoża. Pozostała część działki będzie nadal wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem wskazanym w Studium tj. na cele rolnicze.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Minister uznał, że w niniejszym stanie faktycznym nie zaistniało rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej Spółce koncesji. Udzielenie koncesji na prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego w miejscu, gdzie udokumentowano złoże takiego kruszywa w sytuacji, w której Studium przewiduje, że złoże to jest wskazane do eksploatacji po udzieleniu koncesji, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.
Następnie odnosząc się do zarzutu, naruszenia art 7 ust 2 p.g.g. poprzez udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa na terenie przeznaczonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną Minister wskazał, że jest to zarzut niezasadny. Zdaniem organu bowiem twierdzenia o prowadzeniu wydobycia kopaliny na terenach przeznaczonych w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Działalność wydobywczą Spółka będzie wykonywała tylko i wyłącznie w granicach północnej nieruchomości oznaczonej numerem [...], a więc w granicach udokumentowanego złoża, a nie na całej powierzchni działki nr [...]. Pozostała część działki o nr [...] nadal będzie użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem wskazanym w Studium - jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Ponadto w ocenie organu całkowita eksploatacja kruszywa ze złoża [...] przewidziana została w zapisach Studium i niejako stanowi jego wykonanie. Tym samym nie można zgodzić się, że planowana działalność wydobywcza stoi w sprzeczności z zapisami Studium
Odnosząc się do kolejnego zarzutu w postaci naruszenia art. 29 ust 1 p.g.g. poprzez udzielenie koncesji, pomimo, że działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie części nieruchomości objętej koncesją zgodnie z jej przeznaczeniem Minister ponownie podkreślił, że działalność objęta koncesją prowadzona będzie jedynie w północnej części działki o nr [...], na obszarze odpowiadającym około 25% całej powierzchni działki. Tym samym na pozostałych ok 75% powierzchni działki nadal będzie mogła być prowadzona rolnicza przestrzeń produkcyjna, zgodna z postanowieniami Studium. Dodatkowo wskazał, że działalność objęta koncesją spełnia zasadę racjonalnego gospodarowania złożem. Niedopuszczalnym jest bowiem wprowadzenie w ustaleniach planu miejscowego ograniczeń eksploatacji ujawnionych złóż, jak również tych, które udokumentowane będą w przyszłości, nawet gdy zapis taki nie jest wprost wpisany do planu miejscowego, a wynika jedynie pośrednio z przyjętych zasad ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art 125 ustawy z dnia z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Jednocześnie art. 126 tej ustawy wskazuje na obowiązek prowadzenia eksploatacji przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku, niezbędnych do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych oraz rekultywację terenów poeksploatacyjnych i przywracanie do stanu właściwego innych elementów przyrodniczych. Wskazał zatem, że wobec braku reakcji Burmistrza [...] w przewidzianym ustawą terminie Marszałek uznał, że Burmistrz [...] aprobuje przesłany do uzgodnienia projekt koncesji. Tym samym przyjęto, że Burmistrz [...] traktuje planowaną działalność wydobywczą za zgodną z przeznaczeniem działki nr [...] wskazanym w Studium.
Reasumując Minister nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, jak również innej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej obligującej organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w [...] (dalej "Skarżący") zarzucając zaskarżonej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa:
1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka pomimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów:
– 7 ust. 2 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie i udzielenie Spółce koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" również na terenach przeznaczonych w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną,
– art. 29 ust. 1 p.p.g. poprzez jego niezastosowanie i udzielenie Spółce koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" pomimo, że zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie części nieruchomości objętej koncesją zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną;
2. z istotnym naruszeniem prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dogłębnej analizy materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało przyjęciem, że zamierzona działalność nie uniemożliwia wykorzystania części nieruchomości objętej koncesją zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną, co skutkowało uznaniem, że decyzja Marszałka nie narusza rażąco prawa.
Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka w całości.
Skarżący argumentował, że z okoliczności sprawy organ wyprowadził mylny wniosek, że pozostała część działki będzie nadal wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem wskazanym w Studium tj. na cele rolnicze. To właśnie z tym stwierdzeniem, które de facto legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie zgadza się Skarżący. Postawienie powyższej tezy przez organ było wynikiem braku należytej analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego. Tym samym doszło do istotnego naruszenia przez Ministra przepisu art. 77 § 1 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie naruszenia art. 7 ust. 2 p.g.g. Prokurator wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja przedstawiona przez samą Spółkę, świadczy o tym, że w istocie na tym terenie przeznaczonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną nie będzie prowadzone wydobycie kopaliny, co jest oczywiste wobec faktu, że nie jest ona tam zlokalizowana, jednak teren ten będzie wykorzystywany jako zaplecze robót wydobywczych, co kłóci się z jego przeznaczeniem wynikającym ze Studium.
Ponadto Skarżący zarzucając naruszenie art. 29 ust 1 p.g.g. podkreślił, że dokonując porównania Studium dla terenu objętego decyzją koncesyjną z Projektem zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "[...]" wraz z jego załącznikami graficznymi uznać należy, że wyznaczony koncesją obszar i teren górniczy, znacznie wykraczają poza teren udokumentowanego złoża. Wynika to zresztą z samego wniosku Spółki, jego pism sporządzanych w toku postępowania administracyjnego oraz załączonej przez niego dokumentacji. Jak wynika zatem z załączonego do wniosku koncesyjnego Projektu zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "[...]" powierzchnia całego złoża wynosi 225 ha, jednak przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego uczyniono tylko jego część o powierzchni 61,8 ha zlokalizowaną na działce nr [...]. Zgodnie z koncesją objęty nią obszar wyznaczają linie łączące punkty załamania granic oznaczone na mapach współrzędnymi w układzie 2000 wyszczególnione w tabelach zawartych w kwestionowanej decyzji. Wnioskowany i przewidziany w decyzji koncesyjnej obszar i teren górniczy obejmują powierzchnię 100,7287 ha, a więc o 38,9287 ha większą od powierzchni samego złoża. Pozostała część terenu działki nr [...], poza terenem udokumentowanego złoża kruszywa, przeznaczona jest zaś zgodnie z zapisami Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Co prawda Spółka planuje wydobycie kruszywa tylko w obrębie jego złoża, jednak działalność związana z jego eksploatacją rozciągać się ma na cały obszar objęty koncesją, znacząco wykraczający poza granice samego złoża. Zdaniem skarżącego granice obszaru górniczego i terenu górniczego powinny całkowicie zawierać się w granicach terenu złoża naturalnego "[...]", albowiem pozostała część działki nr [...] przeznaczona jest w Studium wyłącznie na rolniczą przestrzeń produkcyjną, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z prowadzeniem robót związanych z wydobyciem kruszywa metodą odkrywkową.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Skarżący w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację.
Spółka w piśmie z 9 maja 2023 r. wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Spóła zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych i wskazała, że niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej decyzji udzielającej koncesji rozpoczęła działalność nią objętą.
Na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku na okoliczność, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz na poparcie okoliczności wskazywanych przez organ, że na ternie przeznaczonym w Studium pod rolniczą przestrzeń produkcyjną nie będzie prowadzona działalność wydobywcza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd postanowił oddalić wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma z 10 października 2023 r. złożonego na rozprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten reguluje wyjątkową sytuację, w której sąd administracyjny prowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe z dokumentu, bowiem - co do zasady i co jest zgodne z istotą sądowej kontroli administracji - sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Mając na uwadze zatem kryteria ustawowe oraz fakultatywny charakter omawianej instytucji procesowej, będącej odstępstwem od wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, Sąd nie dostrzegł podstaw do dopuszczenia dowodów w postaci dokumentów załączonych do ww. pisma. Zdaniem Sądu, nie było to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] grudnia 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2021 r. udzielającej Spółce koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności.
Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do tej przesłanki należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2020, komentarz do art. 156).
Z oczywistością naruszenia mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi "rzucająca się w oczy" rozbieżność pomiędzy treścią decyzji, a jej hipotetyczną treścią – wzorcem wynikającym z prawidłowego zastosowania adekwatnych w danej sprawie przepisów. Dlatego – co do zasady – rażące naruszenie prawa dotyczyć może przepisów jednoznacznych i nienasuwających wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei sprzeczność z praworządnym porządkiem prawnym oznacza tyle, że skutki wykonania decyzji okazują się uchybiać podstawowym wartościom podlegającym ochronie we współczesnym demokratycznym państwie prawnym, takim jak zdrowie, życie ludzkie, środowisko naturalne i inne. Kojarzyć je można w szczególności z tymi, które stanowią przedmiot regulacji konstytucyjnej czy unijnej na poziomie traktatowym. Klauzula ta rzecz jasna nie może mieć stałej treści i wypełnić ją można dopiero po analizie konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do uchybienia wyraźnego, jednoznacznego w swym brzmieniu art. 7 ust. 2 p.g.g. Przepis ten jest jasny, nie pozostawia wątpliwości wymagających sięgania po skomplikowane narzędzia wykładni. Zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a przeznaczeniem tychże – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym przypadku ochronie poddano jedną z istotnych dla państwa prawa wartości, w postaci samodzielności gminy w sprawowaniu władztwa planistycznego.
W przypadku działalności wydobywczej prowadzonej metodą odkrywkową (tak jak w niniejszej sprawie), ze względu na zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości, zwłaszcza na cele rolne (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 117/19). Zatem jeżeli nieruchomości, w granicach których ma być prowadzona działalność wydobywcza metodą odkrywkową, nie zostaną przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub Studium na wydobywanie kopaliny, wówczas planowana działalność będzie naruszać przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie tylko, że byłoby sprzeczne z art. 7 p.g.g., ale i skutkować powinno, na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g. wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia koncesji przez organ koncesyjny (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 90/19).
W konsekwencji należało zgodzić się ze Skarżącym, że koncesja została udzielona wbrew klarownym i jednoznacznym postanowieniom Studium. Z niekwestionowanych bowiem ustaleń organu wynika, że decyzja koncesyjna obejmuje nie tylko tą część nieruchomości, która została przeznaczona w Studium do eksploatacji złóż tj. część działki nr [...] o powierzchni 61,8 ha, ale również tą część ww. działki, która została przeznaczona w Studium na produkcję rolniczą tj. o pow. 38,9287 ha. Za zasadne należało uznać stanowisko Skarżącego, że teren ten będzie wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w Studium, bowiem cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez organ argumentacja, że teren ten będzie wykorzystywany jak zaplecze robót wydobywczych. Ustalenie zatem na podstawie zapisów Studium, że teren objęty koncesją znajduje się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznacza brak korelacji z zapisami Studium planowanego przedsięwzięcia mającego polegać na prowadzeniu działalności wydobywczej metodą odkrywkową.
Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że brak zgodności udzielonej koncesji z zapisami Studium jest oczywisty i bezsporny zatem powinien skutkować już na etapie rozpoznania wniosku o udzielnie koncesji wydaniem decyzji odmawiającej jej udzielenia, na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 p.g.g. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości (...) zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...), a w przypadku braku tych planów - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości (...) w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.
Dlatego w ocenie Sądu wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa. Tkwiła ona w decyzji o udzieleniu koncesji od samego początku.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że przepisy szczególne mogą wyłączać niekiedy stwierdzenie nieważności decyzji na rzecz stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawem.
W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 42 ust. 1 pkt 1 u.g.g. stanowiący, iż rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Zgodnie zatem z ww. przepisem rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Powyższa regulacja nawiązuje do treści art. 156 § 2 kpa stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zostało szeroko przedstawione w orzecznictwie. W szczególności należy wskazać stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94, OSNAP 1992, nr 12, poz. 211), według którego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji. Z kolegi Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić ich na drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, LEX nr 188819). Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – ze względu na brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, ale których to skutków organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Ratio legis omawianego przepisu oznacza zatem utożsamienie rozpoczęcia działalności objętej decyzją koncesyjną z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych, co w konsekwencji jest równoznaczne z zakazem stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa (tak G. Klimek [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa, Lex 2015, komentarz do art. 42).
W rozpoznawanej sprawie Spółka podniosła, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem rozpoczęła działalność objętą koncesją niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej decyzji udzielającej koncesji.
Jeżeli nie można zatem będzie stwierdzić nieważności decyzji koncesyjnej z tego powodu, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, organ administracji, działając z urzędu lub na wniosek, ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji koncesyjnej z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 kpa).
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że nieprawidłowa była ocena organu że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec braku zgodności udzielonej koncesji z zapisami Studium.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 29 ust. 1 p.g.g. Z tego względu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.
Rozpatrując sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego powyższej stanowiska Sądu oraz dokonania oceny czy decyzja koncesyjna nie wywołała jednocześnie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g., bowiem w przypadku ich stwierdzenia ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji koncesyjnej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności tej decyzji (art. 158 § 2 kpa).
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 ust. 2 i art. 29 ust. 1 p.g.g., orzekł jak w sentencji wyroku.