III SA/PO 91/23

III SA/Po 91/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1350/23 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 15 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO/Kolegium) decyzją z 3 grudnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 7 lipca 2022r. nr [...] o uchyleniu decyzji z 30 lipca 2019 r. (o tym samym nr) w sprawie naliczenia P. Ś. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...]) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] o nr działek nr [...] i [...] (ark. mapy [...]), obr. [...] z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 4 stycznia 2019 r. znak: [...] i naliczeniu temuż przedsiębiorcy kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia w wys. 14.391 zł, na podstawie art. 138 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: Kpa) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 30 lipca 2019 r. (nr jaw. wyżej) nałożył na P. Ś. prowadzącego dział. gosp. pod firmą [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] nr działek [...] i nr [...], ark. mapy [...], obr. [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 4 stycznia 2019 r. w wys. 238.027.50 zł.
Postanowieniem z 22 stycznia 2020 r. SKO w [...] stwierdziło uchybienie przez P. Ś. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W tej samej dacie Kolegium postanowieniem odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Po 201/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na to postanowienie.
P. Ś. (repr. przez profesjonalnego pełnomocnika) wnioskiem z 26 marca 2020 r. zwrócił się do Burmistrza [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 30 września 2019 r. Nadto wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. Burmistrz [...] z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z 30 lipca 2019 r.
W toku postępowania wznowieniowego przeprowadzono oględziny pasa drogowego drogi gm. nr [...], dz. nr [...], obr. [...] pomiędzy posesjami [...], na wysokości działek nr [...]. Nadto przesłuchano 16 świadków, w tym stronę. Uzyskano również karty kontroli budowy sieci światłowodowej [...] za okres od 4.12.2018r. do 16.04.2019 r., umowę firmy [...] Sp. z o.o. oraz protokół odbioru końcowego prac, umowę ramową poświadczającą zlecenie wykonania robót firmie [...] z 26.03.2018 r., protokoły odbioru częściowego: z 17.07.2018 r., z 9.08.2018 r., z 28.08.2018r., protokół odbioru końcowego z 25.04.2019 r. i zlecenie wykonania robót budowlanych w m. [...]
W wyniku przeprowadzenia postępowania Burmistrz [...] decyzją z 7 lipca 2022 r. (nr j.w.) uchylił własną decyzję z 30 lipca 2019 r. o naliczeniu P. Ś. kary pieniężnej w wys. 238.027,50 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu i naliczył stronie z tego tytułu karę w wys. 14.391 zł.
P. Ś. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 zw. z art. 80 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 81a § 1 Kpa) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona zajmowała pas drogowy przez 75 dni, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że strona nie prowadziła prac w systemie ciągłym, a pas drogowy zajmowała przez nie więcej niż 5 dni. Zarzucił również organowi nierozważenie jego słusznego interesu jako strony i przeniesienie na niego ciężaru wykazania, że w okresie krótszym od ustalonego przez organ zajmował pas drogowy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
SKO w [...] uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (jak wskazano na wstępie) zwróciło uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), by następnie wyjaśnić, że wznowienie postępowania instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b Kpa - tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa). Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności - w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b Kpa oraz czy wniosek złożono w terminie określonym w art. 148 Kpa. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 Kpa (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych - winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania - na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Podstawą do odmowy mogą więc być tylko względy formalne. Merytoryczne badanie przyczyn wznowienia następuje już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jednakże aby doszło do wszczęcia postępowania i badania przesłanek wznowienia, przesłanki te muszą zostać wskazane we wniosku o wznowienie. Samo badanie oznacza sprawdzenie, czy przesłanki wskazane we wniosku spełniają hipotezę normy prawnej określonej w art. 145 § 1 Kpa. Jeżeli jednak strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia, nie uzasadnia wniosku, bądź wskazuje na argumenty, które nie mogą stanowić przesłanek wznowienia, organ powinien odmówić wznowienia, bowiem stanowi to przeszkodę formalną do wznowienia postępowania.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie Burmistrz [...] nie zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie wynikającym z art. 148 § 1 Kpa. Ponadto podkreśliło, że skoro przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z 30 lipca 2019 r., to w czasie takiego postępowania organ administracji publicznej nie może gromadzić nowych dowodów. Natomiast w przypadku okoliczności odległych w czasie większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Jak wskazuje się w orzecznictwie prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci). Przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza jeszcze o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
W związku z powyższym Kolegium nakazało, by ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji sprawdził, czy informacje przekazywane przez świadków istniały w dniu wydania decyzji (przy czym pierwszeństwo w takiej sytuacji mają dokumenty przed zeznaniami świadków), czy protokoły z przesłuchań świadków spisano wcześniej. Zwróciło uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym nie bada się sprawy co do jej istoty, lecz jedynie w zakresie spełnienia danej przesłanki art. 145 § 1 (w tym wypadku pkt 5 Kpa).
Kończąc SKO wskazało, że we wniosku z 26 marca 2020 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała tez na stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Reasumując Kolegium zważyło, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów Kpa co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 Kpa.
P. Ś. wnosząc do Sądu sprzeciw od powyższej decyzji SKO w [...] zarzucił organowi naruszenie
- art. 139 Kpa po-przez wydanie decyzji na niekorzyść strony,
- art. 145 § 1 pkt 5 Kpoa poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie zweryfikował, czy zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że już po uzyskaniu przez pierwotną decyzję przymiotu ostateczności na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne oraz dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji, a zgłoszone organowi w terminie,
- art. 8 § 1 Kpa poprzez rażące naruszenie zaufania strony do organów administracji publicznej poprzez związanie organu I instancji nakazem ponownej weryfikacji zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, podczas gdy to strona złożyła odwołanie od decyzji orzekającej karę prawie 20-krotnie niższą od jej wysokości ustalonej w pierwotnej decyzji.
Wobec sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia odwołania i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez naliczenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie nie dłuższym niż 5 dni, a także zawiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich o przedmiotowej sprawie i doręczenie mu odpisu sprzeciwu w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w postępowaniu sądowym.
W odpowiedzi SKO w [...] wskazało, iż podtrzymuje stanowisko zajęte w wydanej decyzji i wnosi o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: Ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 Ppsa). Stosownie zaś do art. 151a § 1 Ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest więc do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e Ppsa). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. W związku z tym w orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e Ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w wyroku z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1152/20, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez to wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e Ppsa.
Sąd zgodnie z art. 64d § 1 Ppsa rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.
Zważywszy, że Sąd rozpoznając sprzeciw dokonuje kontroli legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a Kpa). Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 Kpa, dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b Kpa.
W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w ostatnio powołanym przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 Kpa) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 Kpa). W sprawie poza wnoszącym sprzeciw nie występowały inne strony postępowania administracyjnego, a i sam adresat decyzji, zarzucając w odwołaniu naruszenie szeregu przepisów postępowania (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, art. 7 Kpa i art. 81a § 1 Kpa), domagał się od organu II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji i odpowiednio – naliczenia stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres nie dłuższy niż 5 dni, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Przechodząc do oceny, czy decyzja Kolegium, od której wniesiono sprzeciw została wydana zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, czy z naruszeniem tego przepisu, w pierwszej kolejności zważyć należy, że została ona wydana w postępowaniu wznowieniowym, co prawnie determinuje sposób postępowania.
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Jak stanowi art. 147 zd. 1. Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl zaś art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art.; 148 § 2 Kpa). Kolejny przepis - art. 149 § 1 Kpa określa, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). Wedle art. 149 § 3 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to – jak wskazuje art. 149 § 3 Kpa - służy zażalenie.
Na tle powyższych przepisów Sąd jest zdania, iż rację miało Kolegium wskazując, że postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest dwuetapowe. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa, tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a jeśli tak, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 Kpa, to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2534/20, dostępny j.w.).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję, której sprzeciwił się P. Ś., powziął uzasadnione wątpliwości, czy wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony i to złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa, tj. miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że to podanie strony (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) z 26 marca 2020 r. zainicjowało przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. Organ odwoławczy miał na względzie, co wyjaśnił relacjonując przebieg postępowania, że zwyczajne postępowanie administracyjne, w którym wydano ostateczną i prawomocną decyzję Burmistrza [...] z 30 września 2019 r. o nałożeniu na P. Ś. kary pieniężnej w kwocie 238.027,50 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, zakończyło się postanowieniem Kolegium z 22 stycznia 2020 r., którym stwierdzono uchybienie przez P. Ś. terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz postanowieniem Kolegium (z tej samej daty), którym odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tych więc okolicznościach P. Ś. podaniem z 26 marca 2020 r. zwrócił się do Burmistrza [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 30 września 2019 r. Co więcej Sąd dostrzega, że podanie to zostało sprecyzowane w piśmie pełnomocnika strony z 4 maja 2020 r., w poprzez wskazanie, że wobec niedostrzegania przez organ – po analizie stanowiska strony – konieczności podjęcia stosownych działań z urzędu – pismo pełnomocnika z 26 marca 2020 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa (...) [k. 83 akt adm. I instancji]. W tych to okolicznościach postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. Burmistrz [...] – co wymaga zaznaczenia - z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z 30 lipca 2019 r.
W ocenie Sądu wobec wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika strony w piśmie z 4 maja 2020 r., iż jego pismo z 26 marca 2020 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania, a jednocześnie wobec wydania przez Burmistrza [...] postanowienia z 4 czerwca 2020 r. o wznowieniu przedmiotowego postępowania i niepodaniu, dlaczego uczyniono to z urzędu, pomimo powyższych wyjaśnień strony, trafnie organ odwoławczy przyjął, że nie została wyjaśniona kwestia terminowości złożenia wniosku o złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
W ocenie Sądu, wobec możności wszczęcia przez organ postępowania o wznowienie postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 147 Kpa), a równocześnie na określony w art. 148 § 1 Kpa termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Kolegium zasadnie uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił (uw. Sądu: tak w postanowieniu z 4 czerwca 2020 r. o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji z 7 lipca 2022 r.), czy ów wniosek strony z 26 marca 2020 r. o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. Rację miał organ odwoławczy, iż zagadnienie to nie było w ogóle przedmiotem oceny organu I instancji. Choć faktycznie z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. z urzędu, a nie na wniosek strony, wszczął przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, to wobec treści podania strony z 26 marca 2020 r. i jego uzupełnienia zawartego w piśmie z 4 maja 2020 r., wskazujących wyraźnie, że to strona żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zasadnie Kolegium wyraziło wątpliwość co do prawidłowości oceny, czy organ I instancji zbadał terminowość wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium zwróciło tez uwagę, że organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku strony (zawartego w piśmie z 26.03.2020 r.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego wnioskiem strony, organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 606/19).
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organ odwoławczy przyjął więc, że Burmistrz [...] nie wyjaśnił, czy wniosek o wznowienie postępowania strony złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa. Dodać należy, że i następnie w decyzji z 7 lipca 2020 r. organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił. Rozstrzygające sprawę na podstawie art. 138 § 2 Kpa Kolegium o tyle miało rację, że w ramach postępowania odwoławczego nie jest uprawnione badać powyższego zagadnienia, że właśnie od formalnego wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 kpa) zależy, czy postępowanie to zostanie wszczęte (art. 149 § 1 Kpa), czy organ odmówi jego wszczęcia (art. 149 § 3 Kpa). O tym zaś rozstrzyga organ właściwy do wznowienia postępowania, a więc organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 Kpa).
Nawet jeżeliby przyjąć, bez względu na kwestię trybu wznowienia postępowania (na wniosek czy z urzędu), że prawidłowo postępowanie zostało wznowione, stwierdzić należy, że organ badając ziszczenie się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zobowiązany jest wykazać, że okoliczności i dowody są rzeczywiście nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2974/18). Powyższa restrykcyjna reguła dowodowa wynika z zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 Kpa. W rezultacie wzruszenie w wyniku wznowienia decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy i dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy z pewnych, znajdujących prymat nad pewnością obrotu względów, postępowanie w sprawie należy przeprowadzić ponownie bądź w celu wyeliminowania powstałych w nim wad o charakterze procesowym bądź to uwzględnienia zaistniałych po wydaniu decyzji, istotnych dla jej bytu czy treści okoliczności. Do tego rodzaju zdarzeń ustawodawca zaliczył ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który ją wydał (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022r., I GSK 2733/18).
W niniejszej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków (kilkunastu wymienionych z imienia i nazwiska), a także z dokumentów (karty kontroli budowy sieci światłowodowej, umowy i protokołu odbioru końcowego prac, protokołów częściowego odbioru prac i protokołu końcowego oraz zlecenia wykonania robót budowlanych). Kolegium zwróciło jednak uwagę, że organ I instancji nie sprawdził, czy informacje przekazywane przez świadków istniały w dniu wydania decyzji i czy protokoły z przesłuchania świadków zostały spisane wcześniej. Tym samym prawidłowo zdaniem Sądu Kolegium uznało, że błędnie Burmistrz [...] przed wydaniem decyzji z 7 lipca 2022 r. uchylającej –w wyniku wznowienia postępowania – własną decyzję z 30 lipca 2019 r. i naliczając stronie karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w kwocie 14.391 zł, nie wypowiedział się, czy nowe okoliczności i nowo ujawnione dowody po wydaniu ostatecznej decyzji istniały na dzień 30 lipca 2019 r., lecz nie były organowi znane. Biorąc pod uwagę, że w całości rozstrzygnięcie Burmistrza [...] zostało oparte na nowych dowodach, rację miał organ II instancji, że konwalidowanie wadliwego (z powyższych przyczyn) postępowania organu I instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 Kpa).
Zważyć należy przy tym, że w postępowaniu kontrolującym decyzję kasatoryjną (wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa) sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki, czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 Kpa procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2517/22). Biorąc pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne prowadzone było przez organ I instancji z powodu – jak stwierdzono - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, obowiązkiem organu I instancji było bez wątpienia, skoro postępowanie wznowił, wyjaśnienie, czy faktycznie owe okoliczności (wskazywane przez świadków) i dowody (z dokumentów) mają walor "nowości" i czy istniały w dacie ostatecznej decyzji z 30 września 2019 r. Takich ustaleń – jak stwierdziło Kolegium – organ I instancji w ogóle nie poczynił.
Ustosunkowując się zaś do zarzutów sprzeciwu naruszenia przepisów art. 139 Kpa, art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i art. 8 § 1 Kpa Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 64e Ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 Ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Ocena sądu sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1719/22).
Odnosząc powyższe do przedstawionych zarzutów sprzeciwu, Sąd na obecnym etapie sprawy nie bada, czy decyzja, od której wniesiono sprzeciw, została wydana z naruszeniem zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony określonym w art. 139 Kpa. Tylko na marginesie Sąd władny jest wyjaśnić, że zakaz reformationis in peius nie tylko nie obejmuje decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa (por. NSA w wyrokach: z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2554/22; z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3752/21). W związku z powyższym Sąd uznaje, że nie mieści się w kognicji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę badanie i ocena, czy w istocie treść decyzji Kolegium ma charakter niekorzystny dla strony i prowadzi do pogorszenia jej sytuacji prawnej. Tym bardziej Sąd rozpoznając przedmiotowy sprzeciw – kierując się wspomnianą normą określoną w art. 64e Ppsa – nie bada, czy postępowanie organu II instancji prowadzone było z naruszeniem zasady określonej w art. 8 § 1 Kpa, tj. w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Z tych samych względów Sąd nie podjął się oceny ostatniego zarzutu sprzeciwu – naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.
Odnosząc się zaś do wniosku strony skierowanym do Sądu, a zawartym w sprzeciwie, o zawiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich o przedmiotowej sprawie Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 8 § 1 Ppsa Rzecznik Praw Obywatelskich może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, (...) jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Uprawnienie to nie wiąże się zaś z obowiązkiem Sądu zawiadamiania Rzecznika o zawisłej sprawie sądowej, a uprawnia stronę lub podmiot, któremu przymiot strony w sprawie nie przysługuje, by zwrócić się do Rzecznika z wnioskiem o wzięcie udziału w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Z tych względów uznać należy, to jeżeli wolą strony wnoszącej sprzeciw było, aby Rzecznik przystąpił do niniejszego postępowania, uprawniona była zwrócić się doń o to, przedstawiając motywy swego żądania. Sąd zaś konieczności takiej nie stwierdził.
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium okoliczności uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.